清代中央财政与地方财政的调整（陈锋

清代中央财政与地方财政的调整 陈　　锋 清代中央财政和地方财政几经变动与调整, 就中央财政与地方财政的关系及其性 质而言, 清代前期与后期是大为不同的。前期, 中央财政与地方财政的调整, 主要反 映出在户部控制之下, 钱粮起运、存留比例的变动; 后期, 中央财政与地方财政出现 混乱格局, 有关调整主要反映出中央财政的运转失灵和财权的下移。 一、起运、存留比例的变动 起运与存留, 一般被视作中央和地方在财政收入上的重新分配, 按照《大清会典 则例》的解释, “州县经征钱粮运解布政司, 候部拨, 曰起运”; “州县经征钱粮扣留本 地, 支给经费, 曰存留”①。所谓“起运”, 即各地所征收的钱粮按一定比例起解户部及 各部寺监, 或听候户部协拨他省兵饷要需, 作为国家经费开支之用 (包括京饷、协饷、 藩库存储银以及雍正五年后的留贮银、雍正八年后的分贮银) , 属于中央财政; 所谓 “存留”, 即各地所征收的钱粮按一定比例存留本地, 作为地方经费开支之用, 属于地 方财政。 与其他一样, 清廷入关后依然沿袭明代的起运、存留制度, 起运、存留比例 大致仍依其旧, 如江苏巡抚汤斌所称: “本朝定鼎, 田赋悉照万历年间则例⋯⋯顺治初 年, 钱粮起、存相半”, 但随后即因“兵饷急迫, 起解数多”②。这种因军费紧急、中央 财政困难而采取的削减地方财政、变存留为起运的措施, 在清初曾陆续实行, 成为当 时一个重要的财政政策。其中, 较大规模的裁减存留, 肇始于顺治九年 (1652 年) , 该 年四月, “户部以钱粮不敷”, 遵旨会议筹措款项, 将“州县修理察院铺陈、家伙等 ·001· ① ② 汤斌:《逋赋难清, 乞减定赋额并另立赋税重地州县考成例疏》, 见乾隆《江南通志》卷六八。 乾隆朝《钦定大清会典则例》卷三六, 《户部》。 银”、“州县修宅家伙银两”、“州县备上司朔望行香纸烛银两”、“在外各衙门吏人役 工食银两”等项悉加裁减, 变为起运钱粮以应军需①。顺治十一年 (1654 年) 六月, 户 部又奏称: “国家所赖者赋税, 官兵所倚者俸饷, 关系匪轻”, “又会议裁扣工食等银二 十九万九千八百余两”, “将所裁钱粮于紧要处养赡满洲兵丁”②。顺治十三年 (1656 年) 九月, 在钱粮不敷、中央财政极度困难的情况下, 再一次大规模地“裁直省每年 存留银两”, 其裁减项目与银额如下所示③: 裁减项目 裁减银额 (两) 抚道按臣巡历操赏花红银 　　　　　　　 6 292 预备过往各官供给下程柴炭银 171 064 督抚按巡历造册纸张、扛箱银 28 916 衙门桃符门银价值银 1 421 孤贫口粮、柴薪、布匹银 87 767 朝觐、造册送册路费银 11 748 生员廪膳银 126 818 考校科举修造棚厂工食花红银 　　　　 　　88 08715 乡饮酒礼银 　　　　　　　4 515 修渡船银 　　　　 　　20 70715 修理察院公馆银 6 05215 进表路费银 3 62615 渡船水手工食银 10 88815 巡检司弓兵工食银 23 28915 督抚府州县书役工食银 162 34116 合　　计 753 53416 　　这次裁减的地方各项经费达 75 万余两之多, 也被全部移作军费, 如户部尚书车克 所说: “十三年因钱粮入不敷出, 缺额四百四十余万, 随经诸王、贝勒、大臣、九卿、 科道会议, 于存留各款裁减, 以抵不敷兵饷。”④ 此后, 裁减地方存留仍续有举行, 如 顺治十四、十五年 (1657、1658 年) , 康熙元、二、三、五年 (1662、1663、1664、1666 ·101· 清代中央财政与地方财政的调整 ① ② ③ ④ 车克题《为酌拨十七年兵饷事》顺治十七年六月十二日, 中国第一历史档案馆藏。 《清世祖实录》卷一○三, 顺治十三年九月辛未。 《清世祖实录》卷八四, 顺治十一年六月癸未。 《清世祖实录》卷六四, 顺治九年四月丁未。有关各地具体裁减情况参见拙著《清代军费研 究》, 武汉大学出版社 1992 年版, 第 321 页。 年) 等①。到康熙七年 (1668 年) , 各地的存留银额只剩 33817 万余两, 与该年田赋银 2 58319 万两相较, 起运比例为 8619% , 存留比例仅为 1311% , 与原来的“起、存相 半”比较, 已是少得可怜。然而, 清廷为了改变中央财政的窘迫局面, 该年又裁存留 银 1 744 369 两零, 实际存留银 1 643 237 两零, 存留仅占 614% , 因此, 导致地方经费 无着, 弊端百出。康熙帝在大臣们的疏谏下, 始同意将“康熙七年所裁各款自九年为 始, 复其存留”②, 也就是说, 存留仍为 33817 万余两。 不久, 三藩乱起, “各处用兵, 禁旅征剿, 供应浩繁”, 又开始削减地方存留, 作 为筹措军需的重要方策。起初, 山东巡抚赵祥星“以暂裁通省存留支给等银二十余万 两充饷, 先后具奏, 均奉旨嘉奖。寻授为兵部右侍郎”③。此后, 康熙十四年 (1675 年) 正式议准“暂移存留事案”, 奉旨“裁减驿站官俸工食及存留各项钱粮”, 随后, 各 地先后以裁存留报闻。当时有所谓“存留钱粮, 尽裁充兵饷”之说④。 从有关方志的记载也可看出, 三藩之乱期间确实将此前的剩余存留钱粮“尽裁充 兵饷”, 几乎没有什么剩余。为了较系统地说明问题, 兹以直隶东安县为例, 将原额存 留银、顺治朝裁减存留银、康熙朝三藩之乱期间裁减剩余存留银的情况列表如下⑤: 存留银类别 原额银 (两) 顺治朝的裁减 康熙朝的裁减 顺抚吏书廪给银 　　108 十三年裁 90 两 元年全裁 霸州道快手工食银 8614 十三年裁 1414 两 十五年全裁 府尹柴薪银 42 未裁 七年全裁 儒学斋夫工食银 24 十三年全裁 知县俸薪银 6315 未裁 十五年全裁 心红纸张银 20 十三年全裁 油烛银 10 十三年全裁 上司伞扇银 10 十二年裁 8 两 十三年全裁 修宅家伙银 20 九年全裁 吏书工食银 12916 九年裁 5716 两 元年全裁 门子工食银 1414 九年裁 214 两 十五年全裁 ·201· 历　史　研　究 1997 年第 5 期　 ① ② ③ ④ ⑤ 康熙《东安县志》卷四, 《赋役》。按乾隆《东安县志》卷七《解支》的记载略有不同。 同治《苏州府志》卷一二,《田赋》引康熙二十年慕天颜疏; 又参见《皇清奏议》卷二○, 康 熙十五年郝浴疏。 《清史列传》卷一○, 《赵祥星传》。 参见蒋良骐《东华录》卷九, 中华书局 1980 年版。 各种方志记载的裁减时间略有不同, 但在这一段时间内每年都有裁减。 　　续表 存留银类别 原额银 (两) 顺治朝的裁减 康熙朝的裁减 皂隶工食银 　　11512 九年裁 1912 两 十五年全裁 十三年裁 24 两 马快工食银 144 九年裁 916 两 十五年全裁 民壮工食银 360 九年裁 60 两 十五年全裁 十三年裁 6 两 灯夫工食银 2818 九年裁 418 两 十五年全裁 看监禁子工食银 5716 九年裁 916 两 未裁 修理监仓银 20 未裁 十五年全裁 轿伞扇夫工食银 5014 九年裁 814 两 十五年全裁 库书工食银 12 九年裁 6 两 元年全裁 仓书工食银 12 九年裁 6 两 元年全裁 库子工食银 2818 九年裁 1618 两 十五年裁 6 两 斗级工食银 2818 九年裁 1618 两 十五年裁 6 两 铺兵工食银 104 十八年裁 8 两 未裁 典史俸薪银 3115 未裁 十五年全裁 书办工食银 712 九年裁 112 两 元年全裁 门子工食银 712 九年裁 112 两 十五年全裁 皂隶工食银 2818 九年裁 418 两 十五年裁 12 两 马夫工食银 712 九年裁 112 两 十五年全裁 生员廪膳银 192 十三年裁 128 两 二年全裁 朔望行香纸烛银 1 九年全裁 乡饮酒礼银 10 十三年裁 5 两 十五年全裁 科场器皿银 6014 未裁 十五年全裁 　　上表所列共 32 款, 除“看监禁子工食银”、“库子工食银”、“斗级工食银”、“铺兵 工食银”、“皂吏工食银”因具有特殊意义尚存剩一点外, 其余存留银两全部裁减完毕。 表中未列诸项, 如“状元归第银”、“新中进士牌坊银”、“新中举人牌坊银”、“新中武 进士花红银”、“新中武举人花红银”、“吹手工食银”、“火夫工食银”、“更夫工食银”、 “膳夫工食银”等项, 也大都递加裁减, 并于三藩之乱期间“暂裁解部充饷”。 ·301· 清代中央财政与地方财政的调整 上表所列东安县裁减存留的情况, 不是特殊的个例, 而是具有普遍性的①。 裁减存留改为起运, 亦即变地方财政为中央财政, 构成清廷应急军需、渡过中央 财政困厄关口的重要手段, 有着不可忽视的作用。但是, 存留钱粮作为地方财政的来 源, 维持着地方的行政、社会功能, 难以或缺, 裁减存留之后, 势必生出弊端。还在 顺治九年 (1652 年) 首次大规模议裁存留时, 户部尚书车克就指出: 　　起运以供军旅之需, 即有不给, 尚可拨济于他藩; 存留以供本地之用, 一或 不敷, 万难乞贷于别省。且细查存留各款, 不及枚举, 其万万不容已者, 如经制 之有俸薪以养廉也, 俸无所出, 何以惩官之贪? 衙役之有工食以劝力也, 食无所 资, 何以禁吏之蠹? 礼士藉有月粮, 粮裁皆沮气矣。赈贫恃有孤米, 米去而孤独 尽呼号矣⋯⋯以及朝觐、表笺、乡饮、科贡诸费, 俱所必需, 自难节省。其尤有 上关国脉、下系民生, 不可斯须废缺者, 莫如占支银两焉⋯⋯倘一一减缩, 势必 欲挪移供应。② 车克对裁存留之弊的认识可概括为四端: 一为地方财政因此而紧张, 遇事难以设处; 二 为势必促成或加剧地方官吏的私征私派、贪污中饱; 三为地方行政的社会公共职能削 弱; 四为导致地方官的挪移侵欺、地方财政混乱。 此种有见解的议论, 之所以不为清廷所采纳, 且在顺治后期以迄三藩之乱期间屡 屡议裁存留者, 据称是“迫不得已”之故。特别是在“存留钱粮, 尽裁充兵饷”之时 其弊益显, 并且更有可能导致地方官吏借摊派之名而中饱私囊, 一如刑部尚书朱之弼 所说: 存留钱粮原留为地方之用, 裁一分则少一分, 地方官事不容已, 不得不又派 之民间, 且不肖有司因以为利, 是又重增无限之苦累矣! ③ 当时职任直隶灵寿县的名臣陆陇其亦陈言: 自兵兴之际, 司农告匮, 将存留款项尽行裁减, 由是州县掣肘, 贪墨无忌, 私 ·401· 历　史　研　究 ① ② ③ 蒋良骐: 《东华录》卷九, 引朱之弼疏。 车克题《为遵旨议奏事》, 顺治九年七月二十八日, 中国第一历史档案馆藏。 按: 各种编撰较好的地方志中均有记载, 再拣出江西婺源县的情况作为示例, 其裁减时间与 复存留情况, 均可与上述情况对照。光绪《婺源县志》卷一六《食货志》: 知县俸薪油烛银 7515 两, 顺治十四年裁 3015 两, 康熙十四年全裁, 二十二年复; 门子工食银 1414 两, 顺 治九年裁 214 两, 康熙七年裁 6 两, 十年复, 十五年全裁, 二十二年复; 皂吏工食银 11512 两, 康熙七年裁 72 两, 十年复, 十五年全裁, 二十二年复; 马快工食银 144 两, 顺治九年 裁 916 两, 康熙七年裁 13414 两, 十年复, 十五年全裁, 二十二年复; 民壮工食银 360 两, 顺治九年裁 60 两, 康熙七年裁 228 两, 十年复, 十五年全裁, 二十二年复; 轿、伞、扇夫 工食银 5014 两, 顺治九年裁 814 两, 康熙七年裁 1214 两, 十年复, 十五年全裁, 二十二年 复。 派公行, 不可救止, 百弊皆起于此。① 类似议论尚多, 其意已明。同时, 康熙帝也曾认识到, 大幅度地削减地方存留, 亦 与当时议论纷纭的藩库钱粮的“亏空”有关。他在康熙四十八年 (1709 年) 的上谕中 称: “凡言亏空者, 或谓官吏侵蚀, 或谓馈送上司, 此固事所时有。然地方有清正之督 抚, 而所属官员亏空更多, 则又何说? 朕听政日久, 历事甚多, 于各州县亏空根源, 知 之最悉。从前各省钱粮, 除地丁正项外, 杂项不解京者甚多, 自三逆变乱之后, 军需 浩繁, 遂将一切存留款项尽数解部, 其留地方者, 惟俸工等项必不可省之经费, 又经 节次裁减, 为数甚少。此外则一丝一粒, 无不陆续解送京师, 虽有尾欠, 部中必令起 解。州县有司无纤毫余剩可以动支, 因而挪移正项, 此乃亏空之大根源也。”② 由此也 可以体会到地方财政紧张所导致的结果往往是连锁性的。 三藩之乱结束以后, 存留款项又陆续归还地方, 存留与起运的关系有所好转。当 然, 所谓的“复存留”, 仍是有限度的, 如生员廪膳银一项, 原额为 190 277 两, 顺治 十三年 (1656 年) 裁 2ö3, 康熙二年 (1663 年) 又将留支的 1ö3 全裁, 康熙二十四年 (1685 年) 六月, 为了“培养士气”, 也仅仅归复原额的 1ö3③。再就直隶东安县的情况 来看, 原额起运银为 6 90118 两, 原额存留银为 6 25913 两, 起运、存留比例约略相当, 后节次裁减, 三藩之乱期间裁减殆尽, 以后尽管陆续归复, 也并不是归复到原先的比 例, 其乾隆年间的存留银为 2 24213 两④, 存留银占应征田赋钱粮的 17% , 这个比例与 全国的情况相比大致相当 (参见下表) ⑤。 省别 起、存总额 (两) 起运 (两) 百分比 存留 (两) 百分比 直隶 2 401 058 1 913 491 　　 79169 　　487 567 　　20131 盛京 41 685 26 031 62145 15 654 37155 山东 3 408 797 2 781 647 81160 627 150 18140 山西 3 042 468 2 593 517 85124 448 951 14176 河南 3 320 491 2 738 250 82147 582 241 17153 江苏 3 144 529 1 898 991 　　 60139 1 245 538 　　39161 安徽 1 837 565 1 379 512 　　 75107 　　458 053 　　24193 江西 2 007 233 1 571 321 78128 435 912 21172 ·501· 清代中央财政与地方财政的调整 ① ② ③ ④ ⑤ 乾隆《钦定大清会典则例》卷三六, 《户部·田赋三》。 乾隆《东安县志》卷七, 《解支》。 蒋良骐: 《东华录》卷一三, 第 209 页。 蒋良骐: 《东华录》卷二一, 第 342 页。 陆陇其: 《灵寿条陈时务》, 见《切问斋文抄》卷一六。参见《碑传集》卷一六, 《陆陇其行 状》。 　　续表 省别 起、存总额 (两) 起运 (两) 百分比 存留 (两) 百分比 福建 1 248 738 1 037 618 　　83109 　　　2111120 　　16191 浙江 2 314 142 2 145 083 　　92170 169 059 7130 湖北 1 173 906 823 102 70112 350 804 29188 湖南 1 194 984 903 517 75161 291 467 24139 陕西 1 608 851 1 356 305 84130 252 546 15170 甘肃 284 689 191 593 67130 93 096 32170 四川 657 584 490 364 74157 167 220 25143 广东 1 257 914 841 372 66189 416 542 33111 广西 390 980 296 035 75172 94 945 24128 云南 209 985 166 201 79115 43 784 20185 贵州 92 452 75 489 81165 16 963 18135 合计 29 638 051 23 229 439 　　78138 6 408 612 　　21162 　　地方存留的归复以及中央财政与地方财政的适当比例与相对稳定, 是随着国家财 政的好转而逐步实现的, 虽然“存留之数, 岁亦不齐”, 但上表所反映的比例大体上是 经过更张之后而固定化了的。 在存留之制外, 清廷还分别于雍正五年 (1727 年) 和雍正八年 (1730 年) 创立了 “留贮”与“分贮”银制度, 以备地方不时之用, 即所谓: “直省备用之额, 雍正五年 以各省经费外或多需用, 令督抚于春、秋二拨时, 酌留若干, 封贮司库, 是为留贮。遇 用预期疏闻⋯⋯雍正七年谕拨户部银二万两, 分给大兴、宛平二县, 以备需用。八年, 援宛、大之例, 凡供军需及繁剧州县, 亦各拨银贮库, 是为分贮”①。留贮与分贮银制 度, 应该说是随着国家财政的好转所采行的对存留之制的补充措施, 但其主旨则是为 了备战应军需②, 毕竟与存留之制不同。 二、晚清的财权下移 以起运、存留为标志的中央财政与地方财政的划分, 在晚清已是徒有虚名。咸丰 三年 (1853 年) , 为了改变已经普遍存在着的各省对起运钱粮的欠解, 将“随时奏拨解 部”的起运钱粮, 改为年前的预拨摊解, 尽管经过这一更张, 各地欠解“京饷”依然 ·601· 历　史　研　究 ① ② 参见拙著《清代军费研究》, 第 175—176 页。 《清朝文献通考》卷四○, 《国用二》, 第 5228 页。 如故。另一方面, 作为起运钱粮另一部分的“协饷”, 也欠解严重。咸丰五年 (1855 年) 上谕在谈及黔饷的欠解时说: “现在黔省剿办上下游苗匪, 指拨军需, 急难应手, 实属万分支绌, 各省应解黔饷, 岂容拨解迟延, 致误事机”, 然而各省积欠, “屡催罔 应”①。同年, 上谕谈及滇、黔、甘协饷时又称: “至滇黔甘肃等省, 待饷孔殷, 江西积 欠至三百二十余万两之多, 虽 (地方) 经费支绌, 系属实情”, 但是, 亦应该“稍清积 欠, 不得专顾本省, 致误要需”②。同治五年 (1866 年) , 上谕谈及各省欠解甘肃协饷时 又称: “自上年闰五月至今, 各省欠解竟至一百六十余万之多。又庆阳粮台由四川、河 南、山东、山西各协银三十万两, 本年以来, 解者寥寥; 河东盐课项下岁拨之数, 丙 寅纲全未解到。甘省粮缺饷匮, 势成坐困。即使各省源源接济, 已觉分润无多, 若再 不克如期, 大局何堪设想! 着官文、曾国藩、崇实、骆秉章、李瀚章、赵长龄、阎敬 铭、马新贻、曾国荃、刘坤一、郭柏荫按照单开, 各将各省欠解数目即速筹拨, 派员 迅解, 以济饥军, 毋得再分畛域, 致误大局。”③ 甚至在协饷欠解的情况下, 过境协饷还遭到过境之地大员的“截留”, 对此, 清廷 于咸丰三年 (1853 年) 正月曾经谕令: “嗣后务须统筹全局, 先其所急, 不得将过境饷 银, 辄请截留”④。但地方大员并不听命, 如“徐州粮台奏拨之款内有陕西银四万九千 两, 为河南截留, 仅解还银一万四千两”⑤。 京饷、协饷的欠解以及对起运钱粮的截留, 其意蕴是多方面的: 第一, 在户部银 库空虚的情况下, 京饷的欠解以及屡催罔应, 意味着中央财政的困厄; 第二, 中央财 政支绌之后, 先前那种遇有需要由户部直接拨银的情况已经鲜见, 不得不更多地依赖 各省的互相协济, 而是时地方财政同样匮乏 (如上揭咸丰帝的上谕所指“经费支绌, 系 属实情”) , 于是, 地方大员“专顾本省”, 将协饷的解交放在次要的地位, 协饷的欠解 甚至截留也就毫不奇怪⑥; 第三, 上述情况不仅仅标示着中央财政与地方财政的竭蹶不 堪, 而且是财权外倾, 中央财政失控、运转不灵的重要标志。一如曾国藩奏折所云: “我朝之制, 一省岁入之款, 报明听候部拨, 疆吏亦不得专擅。自军兴以来, 各省丁、 漕等款, 纷纷奏留供本省军需, 于是户部之权日轻, 疆臣之权日重。”⑦ 户部在一份奏 ·701· 清代中央财政与地方财政的调整 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ 《曾国藩全集·奏稿七》, 岳麓书社 1989 年版, 第 3997 页。 按: 欠解协饷在顺治年间曾经是一个突出的问题, 但就其性质而论, 清初与晚清的情况是不 同的。参见拙著《清代军费研究》第 113—115、166—169 页。关于晚清地方财政的困难, 严 中平主编《中国近代经济史》第 731 页列有《山东等九省常年收支和入不敷出情况简表》, 可 以参看。 《清文宗实录》卷一一四, 咸丰三年十二月癸酉。 《清文宗实录》卷八二, 咸丰三年正月己未。 《曾国藩全集·奏稿九》, 岳麓书社 1991 年版, 第 5415 页。原标点不妥之处已改正。 《清文宗实录》卷一八三, 咸丰五年十一月甲戌。 《清文宗实录》卷一八一, 咸丰五年十月甲寅。 折中也同样无可奈何地说: “臣部为钱粮总汇, 凡有出入, 悉宜周知。咸同以来, 各省 军务倥偬, 部拨款项往往难于立应, 疆臣遂多就地筹款, 以济军食, 如抽厘助饷之类, 因而一有缓急, 彼此自相通融, 协借不尽咨部。核复以其系就地自筹之款, 与例支之 项无碍, 故部臣亦无从深问。近年库款支绌, 各省皆然。”① 上引曾国藩的奏折已经指出, “户部之权日轻, 疆臣之权日重”的局面形成, 肇始 于咸丰初年的镇压太平天国起义, 此说为不争之事实。换言之, 晚清财权的下移或外 倾, 与时局的变化有着内在的必然联系。广东巡抚郭嵩焘在同治三年 (1864 年) 所上 的一份奏折中总结出晚清的两个“变局”, 正有助于加深对时局、事权、财权交互关联 的认识: 自古行军, 皆由调发, 近时则一出于招募, 此用兵之一变局也。军务初起, 朝 廷颁发帑金, 动辄数百万, 或由户部运解, 或由邻省协拨, 军营安坐以待支放。师 久而财日匮, 东南各省, 蹂躏无遗, 户部之解款, 邻省之协饷, 力皆不能自顾, 偶 一办理防堵, 捕剿土匪, 左右支绌, 无可为计, 其势又不能坐听其决裂, 故虽艰 窘如广西、贵州, 亦须经营筹画, 自求生理, 而湖南经理得宜, 则竟以一省之力, 支柱数省, 此又筹饷之一变局也。② 郭氏所言第一个“变局”, 隐约揭示了晚清招勇募勇、湘军淮军继起之后, “兵为 将有”的局面必然“直接地影响到政治上去而牵动了一代的政局”③。郭氏所言“经营 筹画, 自求生理”的筹饷“变局”, 更是晚清财权下移的直接表现。当时各统兵大员不 但率皆自筹兵饷, 即如曾国藩所言: “此时天下大乱, 吾辈行军, 必须亲自筹饷, 不可 仰食他人”④; 而且, 赋税钱粮收入亦多受其制约, 对此, 时任督办安徽军务的钦差大 臣袁甲三曾经抱怨: “军兴以来, 带勇者鸱张, 筹饷者劳瘁。余尚未到江西, 业已三函 催索。其时厘金全归大营, 地丁又归大营指拨, 江省不名一文, 而索饷者动辄数十万, 神仙幻化, 或者不致为难。至带勇者能否见谅? 则非余之所敢知矣!”⑤ 江西巡抚沈葆 桢亦奏称: “闻警以来, 各郡县之募勇者, 均请留用正款, 靳之则城邑不保, 何有丁漕? 许之而库藏空虚, 何从挹注?”⑥ 袁、沈之言均透露出鸱张的领兵大员对财权的影响干 ·801· 历　史　研　究 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ 沈葆桢: 《江西税厘仍归本省经收疏》, 见《皇朝经世文续编》卷七八。 张集馨: 《道咸宦海见闻录》附《张集馨朋僚函札》, 中华书局 1981 年版, 第 441—442 页。 《复左季高》, 《曾文正公书札》卷一六。 罗尔纲: 《湘军兵志》, 中华书局 1984 年版, 第 217 页。 郭嵩焘: 《详陈厘捐源流利弊疏》, 见《皇朝经世文续编》卷五六。 《清朝续文献通考》卷七一, 《国用九》, 第 8279 页。 涉; 同时, 也反映出督、抚之间 (带兵之总督与地方之巡抚) 对地方财权的分割①。 晚清的财权下移, 固然与领兵大员鸱张、督抚专权有关, 但览观此一时期的谕令, 亦是在需饷急迫、财政特别困难的情况下, 清廷“力筹通变”的财政政策导向使然。有 关谕令可以略作示例: 咸丰元年 (1851 年) 三月谕: “广西军兴以来⋯⋯需饷孔殷⋯⋯其邻近省分, 接到 钦差大臣李星沅等飞咨拨饷, 无论何项银两, 一面先行速筹拨解, 一面具折奏闻, 不 得以未奉谕旨或未接部文, 致有迟误。”② 咸丰二年 (1852 年) 正月谕: “所需军饷, 尤不可稍有迟缓, 致误事机, 著户部再 行迅速筹画, 宽为储备, 以济要需。”③ 咸丰二年 (1852 年) 七月谕: “贼匪窜踞湖南郴州⋯⋯广西、湖南两省军饷, 如有 缓不济急之处, 该署督抚仍遵前旨, 无论何款, 赶紧设法筹备, 以资拨解。”④ 咸丰二年 (1852 年) 八月谕: “至 (湖南) 团练乡勇, 雇募民壮, 所需经费, 著准 其于藩库正项下留备银十万两, 以济急需, 一俟捐饷充足, 即行归款。”⑤ 咸丰二年 (1852 年) 九月谕: “户部奏请饬各省预筹军饷一折, 现在楚粤军务, 未 能克期竣事, 应用军饷浩繁, 各省疆吏自应迅速筹画, 以资接济⋯⋯该督抚等身受重 恩, 目击国用支绌, 谅必极力图维, 不致以无款可筹一奏塞责也。”⑥ 咸丰三年 (1853 年) 十月谕: “向荣奏军饷告匮一折, 已谕令户部催解, 并寄谕怡 良、许乃钊, 于江苏各库, 无论正杂款项, 迅速筹解大营, 以济急需。”⑦ 咸丰四年 (1854 年) 谕: “雷以　奏试行捐厘助饷, 业有成效, 请推广照办, 并开 列呈览一折, 粤逆窜扰以来, 需饷浩繁, 势不能不借资民力, 历经各路统兵大臣 及各直省督抚奏请设局捐输, 均已允行。”⑧ 要之, 太平军起义之初, 由于户部存银告竭, 清廷不得不谕令地方筹款拨解, 已 开地方财权渐大之萌; 而太平军突破广西、进军湖南之后, 清廷谕令“无论何款, 赶 ·901· 清代中央财政与地方财政的调整 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧ 《清朝续文献通考》卷四九, 《征榷二一》, 第 8038 页。 《清文宗实录》卷一○九, 咸丰三年十月戊子。 《清文宗实录》卷七二, 咸丰二年九月丁丑。 《清文宗实录》卷六八, 咸丰二年八月戊子。 《清文宗实录》卷六七, 咸丰二年七月壬申。 《清文宗实录》卷五二, 咸丰二年正月辛巳。 《清文宗实录》卷二九, 咸丰元年三月乙未。 如咸丰十年曾国藩奏称: “此后江西通省钱漕, 应归抚臣经收, 以发本省绿营及各防兵勇之 饷; 通省牙厘, 归臣设局经收, 以发出境征兵之饷。”到同治三年, 沈葆桢又要求“将牙厘 茶税等款, 仍归江西本省经收”, 从而引起纷争, 朝廷的“持平定议”也依旧显示出财权的 分割, 见上揭《皇朝经世文编续编》卷七八《兵政四·饷需》所载曾、沈奏折。又参见《曾 国藩全集·奏稿七》, 第 3993—4013 页。 紧设法筹备”, 事实上已将筹饷之权下放地方; 咸丰三年 (1853 年) 以后, 太平军横扫 数省, 随着战事扩大, 饷需急迫, 财政支绌, “无论何款, 迅速筹备”的类似谕旨频颁, 并且随着清廷认可抽厘助饷等地方性筹饷措施, 财权下移已成定局,“中央虽握财政机 关, 不过拥稽核虚名, 无论田赋、盐茶, 一切征榷悉归地方督抚⋯⋯内而各局院, 外 而各行省, 乃至江北提督、热河都统, 莫不各拥财权”①。 财权下移的表现形式是多种多样的, 几乎在财政收入、支出、奏销的各个方面都 显露无遗。除了上述已经涉及到的京饷、协饷的任意欠解和截留外, 即使在传统的财 政收入中, 任意加征的现象也十分突出, 如盐课征收中在“部定盐斤加价”之外, 各 省区又往往“另议加增”, 称之为“外销加价”, 外销加价所搜刮的款额, 均不报解户 部, 也不入国家财政奏销, 而是“均存储运库, 留为本省紧要之需”②。田赋征收中的 借名加派更是无处不有, 在此仅转引一段史料看看四川的情况: “自咸丰军兴, 楚军剿 贼, 藉辞转运军装稽留, 曾文正公定楚军章程, 每营原有余夫八十名, 以备转运军装, 悉为统领干没。经过州县, 拉夫封船, 肆意骚扰, 官民避匿, 莫敢谁何! 总督骆公秉 章檄州县应付, 于是一百四十厅州县皆设局征收。贼平, 因仍不撤。计粮一两, 派银 六七两, 或制钱七八千文。又复巧立名目, 一再加派, 数倍正供; 官绅勾连, 肆意欺 侵。”③ 咸丰军兴后新增加的厘金, “事平不去”, 而且“卡若栉比, 法若凝脂, 一局多卡, 一卡多人, 只鸡尺布, 并计起捐, 碎物零星, 任意扣罚⋯⋯大抵有厘捐之省, 殆无不 舞弊之委员, 无不染指之大吏。其款皆外销, 即责令报部, 亦止总数”④。缪全吉亦综 合论之曰: “名省奏行厘捐之法, 虽形式上系奏请朝廷核准, 然以其非正供常赋, 不过 一时权宜计, 故其捐课之项目、额数、税率, 报解及协解之程度, 报请之规定以及局 卡之人事等, 均无具体之规章。由于厘捐抽取方便, 税源可靠, 项类既极庞杂, 数目 又甚巨大, 朝廷亦无可稽考, 地方实享其利。虽后亦有奉旨报销之事, 但各省偶有依 例奏销之案, 而所报亦十不一二, 不过虚应故事而已。从此, 由以往督抚请求朝廷拨 款之情势, 转变为中央遇事必须呼吁各省协济。苟遇此种情形, 除少数省份勉强作象 征性之解缴外, 更多以新政、省防、荒歉等借口推托, 朝廷亦无可如何。要之, 厘捐 自始即由督抚推行并自由度之, 终则为各省变相之税收与常规”⑤。此论颇有见地。至 于各统兵大员用以“就地筹饷”的其他种种苛捐杂税, 各地更是各有规章, 五花八门, ·011· 历　史　研　究 ① ② ③ ④ ⑤ 缪全吉:《曾国藩幕府盛况与晚清地方权力变化》, 见《中国近代现代史论集》第 5 编, 台湾 商务印书馆 1985 年版。 《清朝续文献通考》卷四九, 《征榷二一》, 第 8037 页。 见鲁子健编《清代四川财政史料》上, 四川省社会科学院出版社 1984 年版, 第 390 页。 参见拙著《清代盐政与盐税》, 中州古籍出版社 1988 年版, 第 141—142 页。 《清朝续文献通考》卷六八, 《国用六》, 第 8224 页。 “类皆违例征收, 苛扰闾阎”①, 勿需细说。咸丰军兴后清廷颁定的《推广捐例章程》, 也 同样导致了中央政府的失控: “甘捐、皖捐、黔捐, 设局遍各行省, 侵蚀、勒派、私行 减折, 诸弊并作”②。 晚清财权下移在奏销方面的表现也值得特别注意, 此亦成为时人议论的主要问题 之一。对于当时的军费报销, 时人已经指出, 在前, “军需报销自乾隆朝刊颁则例, 准 销各款有条不紊”; 然事后请销, 一收一支, 仍难以针孔相符, 战争中动用的“旗、绿 官兵, 调发若干, 死亡若干, 人数尚有可核”, 但仍有“浮冒侵渔”之弊。“若此次发 逆倡乱, 捻匪、回匪继之, 招募之勇, 其立营补额, 均未奏咨备案, 随营员弁亦不报 部存查”, 各种支出, 无从清厘, 更加上“各路统兵大臣肆意专擅”, “核算必成不了之 局”③。一般性奏销, 也是“无一理之之处, 无一理之之人⋯⋯户部虽为总汇, 而各处 之虚实不知之。外省所报册籍, 甲年之册, 必丙年方进, 已成事后之物, 更有任催罔 应者。孰应准、孰应驳、孰应拨、孰应停、孰应减、孰应止, 皆未闻部中下一断语, 皆 以该督酌量办理、兼筹并顾一笼统之词而已”④。当时所谓的“外销”更由地方一手把 持, 即“外省积习, 皆有外销款项, 自筹自用, 向不报部”⑤。 由是观之, 晚清财权的下移是一个复杂的现象。财权下移之局的形成, 因为时局 的变化, 既有督抚专权的意蕴, 又有时势所迫的政策导向因素; 财权下移的结果, 既 标示着中央财政对地方财政的失控, 又展现出财政体制极端混乱之后, 地方漫无限制 的筹款, 一方面使清廷和各地方渡过了重重险关, 另一方面又不可避免地导致弊端迭 出。 从本质上讲, 中央财政对地方财政的失控, 亦即意味着中央集权的财政体制的瓦 解, 由此, 也必然导致中央集权体制在其他方面的变化。事实上, 这一点不为清廷所 容, 亦与传统的以中央集权为转移的观念相悖。所以, 我们在考察晚清财权下移的过 程中, 既应注意到有关政策引导其发展的一面, 也应注意到有关政策遏制其发展、欲 图重新振刷的一面。而前者多具迫不得已的色彩, 后者更能体现清廷的主旨。特别是 在太平天国革命被镇压后, 在“同治中兴”、“光绪新政”的时代, 清廷试图遏制财权 下移, 只不过形势不可逆转或难以逆转罢了。 对晚清财权下移的政策性遏制, 一般表现为财政的清厘或整顿。 还在咸丰九年 (1859 年) , 针对厘金的征收与稽核, 上谕已经指示“严定章程, 以 ·111· 清代中央财政与地方财政的调整 ① ② ③ ④ ⑤ 《会议政务处奏遵议度支部奏清理财政明定办法折》, 见《大清光绪新法令》第 10 册第 6 类 《财政·清理财政办法》。 金安清: 《生财不如理财论》, 见《皇朝经世文四编》卷一七。 《清朝续文献通考》卷六九, 《国用七》, 第 8262 页。 《清史稿》卷一一二, 《选举七·捐纳》, 中华书局 1972 年版。 许廷桂: 《请户部慎选司员疏》, 见《同治中兴京外奏议约编》卷三。 清弊窦”, 令“各省督抚、带兵大员, 将委办劝捐抽厘各官绅职名, 造册报部, 以凭查 核”。同治二年 (1863 年) 上谕又称: “因军饷浩繁, 设局抽厘, 乃朝廷万不得已之举。 迭经明降谕旨, 严禁扰累。并因御史丁绍周条陈江北厘捐积弊, 复经通谕各直省督抚, 于厘捐委员, 概行裁革, 统归地方官经理, 按月申报实数, 由该管督抚按照例限报部, 并照部定章程, 酌定简明条款。”光绪十年 (1884 年) 清廷再谕: “各省抽收厘金, 迭 经谕令各督抚等据实报部, 力杜中饱, 乃近来厘局委员, 往往徇情滥委, 任用匪人, 以 致贪婪侵蚀, 百弊丛生, 殊堪痛恨。当此库款支绌之时, 自应涓滴归公, 实征实解。若 非认真稽察, 将使亿万厘金, 半归私橐, 实属不成事体。嗣后该督抚等, 务当激发天 良, 明查暗防, 设法整顿。”① 前后多次谕旨正表明了清廷的努力以及效果并不显著。 在军费报销方面, 户部尚书倭仁在同治三年 (1864 年) 上疏, 借口“历年以来各 省军需承办既非一人, 转战动经数省, 且则例所载, 征调但指兵丁, 而此次成功多资 勇力”, 种种例案相歧, 要求从宽奏销②。上谕称: “著照所请, 所有同治三年六月以前 各处办理军务未经报销之案, 惟将收支款目总数分年分起开具简明清单, 奏明存案, 免 其造册报销⋯⋯自本年七月起, 军需有例可循者, 当遵例支发⋯⋯事竣之日, 一体造 册报销。不得以此次特恩, 妄生希冀。”③ 这种“破格恩施各路统兵大臣”的谕令, 自 然受到欢迎, 曾国藩在给其子的信中称: “接奉谕旨, 诸路将帅督抚均免造册报销, 真 中兴之特恩也。”④ 但从政策角度看, 这却是一种无可奈何的折衷, 况且此后的所谓依 例奏销, 仍为臣下所不遵。不得已, 清廷于光绪八年 (1882 年) 再次妥协, 谕令: “所 有光绪八年八月以前各省未经报销之案, 著将收支款目总数分年分起开具简明清单, 奏 明存案, 免其造册报销。至嗣后军需善后应行造销之款, 仍著照例随时赶紧报销。”⑤ 综合性的财政清厘、整顿, 在三个年份显现出特色。 一是光绪十年 (1884 年)。户部该年奏称: “国家自咸丰、同治年来, 各省出入迥 非乾隆年间可比, 近来岁入之项, 转以厘金、洋税等为大宗; 而岁出之项, 又以善后、 筹防等为巨款。若照常年汇奏成案办理, 均未列为出入, 实不足以尽度支之全。”⑥ 因 此, 重新“排比核列”岁入、岁出各项目, 重点在于“通筹出入, 综核度支”, 从而使 晚清的奏销制度至少在表面上走向正规化。当然, 此次清厘整顿没有涉及外销款项。 二是光绪二十五年 (1899 年)。该年有关谕令频颁, 表现出清廷整顿财政的决心。 ·211· 历　史　研　究 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ 《皇朝政典类纂》卷一六一,《国用八·会计》。参见《清朝续文献通考》卷七○,《国用八》, 第 8267—8268 页。 《清朝续文献通考》卷七○, 《国用八》, 第 8265 页。 《曾国藩家书》, 湖南大学出版社 1989 年版, 第 522 页。 《清朝续文献通考》卷六九, 《国用七》, 第 8261—8262 页。 倭仁: 《请免军需造册报销疏》, 见《同治中兴京外奏议约编》卷三。 均见光绪《大清会典事例》卷二四一, 《户部·厘税·禁例》。 四月, 谕称: “各省关税、厘金、盐课等项, 取之于民, 岁有常经, 倘使各督抚等能认 真整顿, 裁汰陋规, 剔除中饱, 事事涓滴归公, 何患饷源不济? 无如封疆大吏瞻徇情 面, 不能力祛因循积习, 以致委员、司巡人等窟穴其间, 种种侵欺, 难以枚举。此后 若不认真革除, 必致日甚一日, 将复何所底止! 著大学士、军机大臣、六部、九卿, 将 各省关税、厘金、盐课详加查核, 应如何杜绝弊端, 裨益饷项, 总期朝廷不加取于民 而国用藉资挹注, 以维大局而济时艰。至各部院堂官, 如能洞悉各省情形实在足资整 顿者, 不妨直抒所见, 用备采择。”① 五月, 谕称: “近阅各省奏报, 大半以入不敷出、 无力筹饷为辞, 不知国家维正之供原有一定款目, 此盈彼绌, 理有固然。各省近年以 来添设局所至为繁多, 又有所设外销之款, 虽部臣不能顾问, 就使实用实销, 绝无浮 冒, 其中岂无不急之费、可裁之款? 诚能移缓就急, 专意练兵、制械二事, 何患饷项 不充、兵威不振! 各督抚奉到此旨, 著各就地方情形, 悉心体察, 某项可径行裁撤, 某 项可暂行停缓, 务须腾出饷项若干, 以为练兵制械之用, 迅即详悉复奏, 不得稍有欺 饰, 致干重咎!”② 六月, 军机大臣等议奏认为: “财赋之区, 实管之各省; 厘剔之责, 必属之疆臣”, 要求“饬下各该将军督抚, 激发天良, 不辞劳怨, 整躬率属, 彻底清 查”。因此, 清廷又发布长篇上谕, 大要是整顿各项财政税收, “厘剔关税、厘金、盐 课诸弊”, 并将各地税收实数上报, “各项所得盈余”, “逐一据实开报”, 若做到此点, “朝廷体察下情, 不但不追咎既往, 并当酌盈剂虚, 留有其余, 不使办公竭蹶”③。该年 整顿的重点, 名义上是整顿关税、厘金、盐课征收中的弊端, 但由于涉及到税收中的 陋规、中饱、盈余以及外销款项, 矛头所指是整顿地方财政, 清廷并派刚毅为钦差大 臣南下清厘, 欲图收回地方的部分财权和利源。因此, 就恢复中央财政的集中管理来 看, 清廷该年所采行的措施是不可忽视的。 三是光绪三十四年 (1908 年)。此前, 有关财政的清厘整顿一直没有停止。光绪三 十二年 (1906 年) 九月, 针对“今日积弊之难清, 实由于责成之不定”, “名为户部, 但 司出纳之事, 并无统计之权”, 因此, 清廷“厘定官制”, 将户部“正名为度支部, 以 财政处、税务处并入”④。这种官制上的变更, 虽是“仿行宪政”的需要, 但同时反映 了清廷统一财政管理的企图。新改设的度支部, 不但“综理全国财政”, 管理一切财政 事宜, 而且“可随时派员调查各省财政”。至光绪三十四年 (1908 年) 五月, 御史赵炳 麟上《统一财权整理国政》奏折, 奉旨: “会议政务处议奏, 钦此”。于是, 会议政务 处议称: “部中 (度支部) 虽有统辖财政之专责, 并无转移调剂之实权, 若不早为更张, ·311· 清代中央财政与地方财政的调整 ① ② ③ ④ 《光绪朝东华录》 (五) , 第 5577—5580 页。参见《光绪政要》卷三二。 《光绪朝东华录》 (四) , 第 4389—4396 页。 《光绪朝东华录》 (四) , 第 4374 页。 《光绪朝东华录》 (四) , 中华书局 1958 年版, 第 4370—4371 页。 将各省外销及在京各衙门经费, 通行核实, 详细规定, 恐凡有设施, 无不仰给于部款, 而收入各项, 又复笼统留支, 则日复一日, 该部亦必有难于因应之时。今该御史以财 政散漫, 一切政治皆有空言而无实效, 奏请将国税、地方税划分两项, 而统其权于度 支部, 深合立宪国之通例, 亦为中国办事扼要之图, 自应酌量筹办。”① 随后, 会议政 务处又针对历年的财政清厘整顿实情, 上了一份奏折, 该奏折称: “度支部为全国财政 总汇之区, 宜乎内而各衙门, 外而各直省, 所有出入款目无不周知矣。而今竟不然, 各 衙门经费往往自筹自用, 部中多不与闻; 各直省款项, 内销则报部, 尽属虚文, 外销 则部中无从查考。局势涣散, 情意暌隔, 此不通之弊也。”此奏正从另一个方面说明此 前财政清厘整顿受到挫折。于是, 度支部、会议政务处等重新议定了清厘整顿章程: 11 外债之借还宜归该部 (度支部) 经理; 21 在京各衙门所筹款项宜统归该部 管理; 31 各省银号宜由该部随时稽核; 41 各省关涉财政之事宜随时咨部, 以便考 核; 51 直省官制未改以前, 各省藩司宜由部直接考核; 61 造报逾限宜实行惩 处。② 该章程以及宪政编查馆奏定的《清理财政章程》③, 条例完备, 内容涉及“清理财 政以统一财权”的各个方面, 标示着从上到下、从中央到地方, 全面清厘财政的展开, 并表明新的预决算制度的开始实行。此后, 各省普遍进行清厘并编定、刊布《财政说 明书》, 以及度支部编定《宣统三年全国岁入岁出总预算》, 正是循着这一政策导向, 执 行财政清厘整顿章程的结果。当然, 随着清王朝的覆灭, 艰难的清厘整顿也就无疾而 终了。 　 〔作者陈锋, 1955 年生, 武汉大学历史系教授。〕 (责任编辑: 黄春生) ·411· 历　史　研　究 ① ② ③《会议政务处奏遵议度支部奏清理财政明定办法折》(光绪三十四年十二月) , 见《大清光 绪新法令》第 10 册。按: 《大清光绪新法令》第 2 册第 1 类《宪政》另载有宪政编查馆奏定 的《清理财政章程》(光绪三十四年十二月) , 该章程共有八章 35 条, 其章目如下: 第一章, 总纲; 第二章, 清理财政之职任; 第三章, 划分新、旧案之界线; 第四章, 调查财政之; 第五章, 预备全国预算之事; 第六章, 预备全国决算之事; 第七章, 酌定外官公费; 第八章, 附则。此处不备引。 《光绪朝东华录》 (五) , 第 5956 页。