行政诉讼程序

行政诉讼程序 （一）起诉的概念 1．起诉的概念 起诉是指公民、法人或者其他组织认为具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员 的具体行政行为侵犯其合法权益，而依法请求人民法院予以司法保护的诉讼行为。按照《行 政诉讼法》的规定，行政诉讼的起诉分为两种形式：一是直接向人民法院提起诉讼。公民、 法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，直接向人民法院提起诉讼。（如图5-1 所示）二是经复议机关复诉后向人民法院提起诉讼。公民、法人或者其他组织不服行政机关 的具体行政行为，依法先向复议机关申请复议；对复议决定仍然不服的，再向人民法院提起 诉讼。（如图5-2所示） 行政机关作出的具体行政行为 人民法院 图5-1 行政机关作出的具体行政行为 复议机关 人民法院 图5-2 2．行政诉讼提起的方式 诉讼的提起方式一般有两种：一是口头起诉，即以口头告诉的方式向人民法院提起诉 讼，由人民法院记录在案，并告知对方当事人；二是书面起诉，即通过递交起诉状的方式向 人民法院提起诉讼，人民法院向对方当事人送达起诉状副本。我国《行政诉讼法》对行政诉 讼的提起方式没有做出明确规定。但《行政诉讼法》对起诉只有起诉状的规定，实际排除了 口头起诉的可能，因此原告向人民法院提起行政诉讼，只能以提交起诉状的书面方式，不得 以口头形式起诉。 1 1 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，546页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2005。 （二）行政诉讼的种类 根据《行政诉讼法》第54条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼 法〉若干问的解释》第57条的规定，我国行政诉讼的种类有撤销之诉、变更之诉、赔偿 2之诉、履行之诉和确认之诉等五类。 撤销之诉是原告对行政行为不服，请求人民法院撤销该具体行政行为的行政诉讼。公 民、法人或者其他组织只要认为具体行政行为违法，如相应行政行为主要证据不足，适用法 律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权等，都可以提起撤销之诉。 变更之诉是原告对行政行为不服，请求人民法院变更具体行政行为内容的行政诉讼。 在我国，人民法院仅享有有限的司法变更权。《行政诉讼法》第54条第4项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”提出变更之诉，必须同时满足以下两个条件：其一，具体 行政行为是行政机关作出的行政处罚决定；其二，原告认为行政机关作出的行政处罚决定显 失公正。 赔偿之诉是原告要求人民法院判决行政机关赔偿因行政行为违法对自己的合法权益 造成损失的行政诉讼。《行政诉讼法》第67条规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益 受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。” 国家赔偿法第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其 他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。” 履行之诉是原告请求人民法院判决行政机关如期履行其应该履行而事实上没有履行的 特定法定职责的行政诉讼。《行政诉讼法》第54条第3项规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”提起履行之诉，必须满足以下两个条件：其一， 原告要求被告履行的职责必须是被告的法定职责；其二，被告客观上没有履行或者拖延履行。 确认之诉是原告要求人民法院确认其与被告之间存在或者不存在某种行政法律关系，或 者要求人民法院确认行政行为违法的行政诉讼。确认之诉通常是其他诉讼请求的前提和基 础，其意义在于公民、法人或者其他组织的法律关系和权利义务内容由于确认判决而得到确 认，当事人可据此寻求进一步的权利保护。 （三）起诉的条件 《行政诉讼法》规定相对人提起行政诉讼应符合下列条件： 第一，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这一法 定条件包含以下两方面内容：一方面，具有国家行政职权的机关或组织作出了一个行政行为； 2 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，540页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2005。 另一方面，原告对这个行政行为存在着一种主观判断，即认为具有国家行政职权的机关或组 织所作出的行政行为侵犯了其合法权益。这种主观判断应建立在这样的客观基础之上，即行 政行为直接影响到原告的合法权益，换言之，原告与行政行为有法律上的利害关系。至于原 告是否是行政行为直接指向的特定相对人并不影响原告起诉权的行使；但受行政行为侵犯的 3合法权益必须是原告自己的，认为行政行为侵犯了他人的合法权益不得提起诉讼。 案例： 原告：严某 被告：S文体局 2000年3月，严某发现椒江文化馆在中山路小学门口经营娱乐总会桑拿中心等。他认 为，设在小学附近的文化馆公开进行营业性色性表演，不仅危害了社会公共利益，而且会影 响小学生的心理健康属性。遂就此事多次向S文体局举报，行政机关未予理睬。严某以S 文体局行政不作为为由，向人民法院提出行政诉讼。人民法院以严某不是受害人，不具备原 告资格为理由，驳回起诉。 第二，有明确的被告。原告提起诉讼的目的是请求法院保护其合法权益。因此原告在 提起诉讼时，必须明确指出是谁犯了其合法权益。否则，诉讼活动无法继续进行，法院审判 也无法顺利开展。 第三，有具体的诉讼请求和事实根据。所谓诉讼请求，是原告通过人民法院对被告提 出的，并希望获得人民法院司法保护的实体权利要求。不同的诉讼种类，诉讼请求各不相同。 诉讼请求必须明确具体，且有事实根据。 第四，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。受案范围，就人民法院而言，是 决定它可以行使司法审查权的范围。如果不属于人民法院受案范围，则人民法院无权审理。 管辖关系到人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。不属于特定人民法院管辖的案 件，其不得受理。因此，原告所提起的诉讼必须属于人民法院受案范围，同时还应符合《行 政诉讼法》关于管辖的有关规定。 （一）人民法院对起诉的审查 3 为自身以外的利益，如国家利益或公共利益而提起的行政诉讼，一般被称为公益行政诉讼。目前我国尚 未建立公益行政诉讼制度。而在国外，这项制度早已有之。如法国的越权之诉、日本的民众诉讼、美国的 私人总检察长制度等。 《行政诉讼法》第42条规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在7日内立案或 者作出裁定不予受理。” 人民法院主要从以下几个方面审查起诉： 1．是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖 原告所提出的诉讼请求必须属于《行政诉讼法》第11条规定的人民法院受案范围，且符合有关案件管辖的规定。如果超出人民法院受案范围或者受诉人民法院管辖范围，法院 不予受理；已经受理的，经审查予以裁定驳回起诉。 2．行政复议是否为行政诉讼的必经程序 有些法律、法规规定，原告对行政机关的行政行为不服必须先申请行政复议，对行政 复议不服，可以向人民法院提起行政诉讼。在这种情况下，行政复议为原告提起行政诉讼的 必经程序。如果公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。 但复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不 服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。 3．是否同时向复议机关申请行政复议 法律、法规未规定行政复议为行政诉讼必经程序的，公民、法人或者其他组织可以直 接向人民法院提起行政诉讼，也可以先向复议机关申请，对复议决定不服，再向人民法院提 起行政诉讼。如果公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关 管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行 政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。但是属于下列情 况的，人民法院应当依法受理。公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经 复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期间内对原行政行为提起诉讼的，人民法院应当依 法受理。 4．是否属于重新起诉或者重复诉讼 人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受 理。原告就已经作出生效判决、裁定的案件再行起诉，属于重复诉讼，人民法院不予受理。 5．是否未按规定的期限预交案件受理费 《行政诉讼法》第74条规定：“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。”如果 原告未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获 批准的，按自动撤诉处理。在按撤诉处理后，原告在法定期限内再次起诉，并依法解决诉讼 费预交问题的，人民法院应予受理。 6．是否越过法定诉讼期限 行政诉讼的期限分为法定期限和推定期限两种。 提起诉讼的法定期限一般为：经过复议的，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决 定书之日起15日内向人民法院提出诉讼；直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行 政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。如《中华人民共和国邮政法》规定起诉期限为15日，《中华人民共和国森林法》森林法规定起诉期限为30日。 行政诉讼的推定期限又具体分为两种情形：一是行政机关作出具体行政行为时，未告 知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或 者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长 不得超过2年。二是公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的， 其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的行政行为从作 出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。 （二）受理 行政诉讼的受理，是指人民法院对原告的起诉进行审查后，认为符合法律规定的起诉 条件的，予以立案的司法活动。 按照法律规定，人民法院对原告的起诉进行审查的组织为合议庭。《行政诉讼法》第 32条规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。”合议庭审查的期限为7日。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。有些案件合议庭在7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件 的，裁定驳回起诉。原告对裁定不服的，可以提起上诉。 依《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条的规定：有下列情形之一的，应当裁定不予受理的；已经受理的，裁定驳回起诉：（1）请求事项不属于行政审判权限范围的；（2）起诉人无原告诉讼主体资格的；（3）起诉人错列被告且拒绝变更的；（4）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定 或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（5）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要 求的；（6）起诉超过法定期限且无正当理由的；（7）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必 经程序而未申请复议的；（8）起诉人重复起诉的；（9）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的； （10）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（11）起诉不具备其他法定要件的。 （一）行政诉讼审判组织 审判组织是指具体行使国家行政审判权的组织。在我国，行政诉讼的审判组织为合议 庭审判委员会。 1．合议庭 合议庭的组成有两种方式：一是由审判员组成合议庭；二是由审判员、陪审员组成合 议庭。无论哪种方式，合议庭的成员，应当是三人以上的单数，并由院长或庭长指定一名审 判员担任合议庭的审判长；院长或庭长参加合议庭审判案件时，由院长或庭长担任审判长。 2．审判委员会 审判委员会是人民法院内部对审判工作实行集体领导的一种组织形式。根据《中华人 民共和国人民法院组织法》第11条的规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”因此，合议庭在审判时遇有重大、疑难的 案件，要经主管院长决定交由审判委员会讨论并作出决定。合议庭要服从审判委员会的决定； 并在制作的行政裁判文书中写明案件经过本院审判委员会讨论。 （二）审判方式 1．开庭审理 行政诉讼审判方式为开庭审理。所谓开庭审理是指在当事人和其他诉讼参与人共同参 加下，合议庭在审判法庭上依照一定程序主持审理行政案件。开庭审理有公开审理和不公开 审理两种方式： 4 公开审判是《行政诉讼法》基本原则。公开审理是指人民法院审理行政案件的活动，除 法律另有规定者外，必须公开进行。公开审理有两层含义：一是对当事人和其他诉讼参与人 公开，即案件的审理须在当事人、其他诉讼参与人参加下进行；二是对社会公开，即开庭审 理活动允许社会上与案件无关的群众旁听、允许记者采访报道。公开审理是开庭审理的主要 形式。 不公开审理是指在开庭审理时，只允许当事人和人民法院通知到庭的其他诉讼参与人参 加，不允许群众旁听，不准记者采访报告。《行政诉讼法》第45条规定：“人民法院公开审 4 皮纯协、胡锦光编著：《行政法与行政诉讼法教程》，396页，北京，中央广播电视大学出版社，1996。 理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”不公开审理的案件包括 涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的案件。在司法实践中，涉及未成年人和商业、技 术秘密的案件也不公开审理。不公开审理是公开审理原则的例外。 2．不适用调解 人民法院审理行政诉讼案件不适用调解，这是行政诉讼特有原则之一。不适用调解， 是指人民法院审理行政案件不得采用调解作为审理程序和结案方式。这一原则有一例外，即 行政赔偿诉讼可以适用调解。 2008年1月16日最高人民法院公布了《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的 规定》。该司法解释第1条规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可 以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。”这就为人民法院通过协 调方式妥善解决行政案件，预留了制度空间。这种处理机制是在法律允许的范围内的制度创 新，是新形势下解决行政争议的一项有效制度，是实现“案结事了”，促进“官民”和谐的必然 要求。 （一）开庭前的准备 1．组织合议庭 人民法院审理行政案件，与民事案件不同，不适用简易程序，不能采取独任审判，而必 须组成合议庭。合议庭由审判员组成，或者由审判员和陪审员组成。合议庭成员必须是三人 以上的单数，并由院长或庭长指定一名审判员为审判长，组织合议庭审判活动。 2．确定司法审查对象 原告认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益而提起诉讼，司法审查对象为行政 机关作出的具体行政行为。经复议后，复议机关改变了原具体行政行为，原告对复议机关的 复议决定不服而提起诉讼的，司法审查对象为复议机关作出的复议决定。被告在一审期间改 变被诉具体行政行为的，原告或者第三人对改变的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改 变后的具体行政行为进行审查。 3．向被告送达起诉书副本及决定是否准许增加诉讼请求 法院应在在立案之日起的5日内，将起诉状的副本发送被告，并告知被告所享有的相应 权利及必须履行的相应义务。被告应在收到起诉状副本之日起10日内，向法院提交作出行 政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。 原告在诉状中提出诉讼请求后，一般不得增加诉讼请求。《最高人民法院关于执行〈中 华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第45条规定：“起诉状副本送达被告后，原告 提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”人民法院准许原告增加 诉讼请求，应当注意掌握以下几个问题：其一，原告新的诉讼请求，最迟应当在法庭审理阶 段结束前提出；其二，如果交的诉讼请求的理由和根据与原诉讼请求理由和根据相同，可不 再给予被告答辩时间；其三，如果新的诉讼请求的理由和根据与原诉讼请求理由和根据不同， 应当给被告以适当的答辩准备时间，但是被告表示不需要答辩准备的除外。 4．审查诉讼材料 合议庭成员应当认真查阅诉讼材料，了解被告作出行政行为的具体内容、理由、依据的 性文件；了解原告的诉讼请求、事实根据和理由；了解被告答辩的事实和理由。 5．调取和审查证据 依据《行政诉讼法》的基本原则和《行政诉讼法》第32条的规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”合 议庭对被告所提供的证据依法进行审查，并经法庭审查属实，才能作为定案的根据。同时， 合议庭有权要求当事人提供或者补充证据；有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证 据。依《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，有下列 情形之一的，合议庭有权调取证据：一是原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索， 但无法自行收集而申请人民法院调取的；二是当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。 6．当事人的追加和更换 合议庭经审查发现不具备当事人资格的，应当通知另一方当事人更换新的当事人；发现 有共同诉讼人的，应予追加，通知其参加诉讼。 7．召开准备会议，确定开庭日期 合议庭召开准备会议，确定案件能否开庭审理，是否公开审理，确定开庭日期、时间、 地点；并在开庭审理3日前，通知当事人和其他诉讼参与人。公开审判的案件，应当在开庭 3日前，向社会公告。 （二）行政诉讼一审开庭审理的步骤 行政诉讼一审开庭审理一般须经过预备、法庭调查、法庭辩论、评议和宣判五个阶段。 1．预备阶段 首先由书记员查明当事人和诉讼参与人是否到庭，宣布法庭纪律，然后向审判长报告。 审判长宣布开庭，核对当事人，宣布案由，宣布合议庭组成人员名单，告知当事人有关的诉 讼权利义务，询问当事人是否提出回避申请。 如果当事人认为审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人与本案有利害关系或者 有其他关系可能影响公正审判，有权申请回避。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决 定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的， 可以申请复议。 2．法庭调查阶段 法庭调查是审判人员在法庭上全面调查案件事实，审查判断各种证据的诉讼活动。法庭 调查的任务是审核和查实各种证据，以查明案情，认定案件的事实。法庭调查依如下顺序进 行： （1）当事人陈述。先由原告陈述自己的主张及事实和证据，再由被告陈述其答辩的主 张及事实和根据。有第三人参加诉讼的，由第三人陈述其诉讼主张和理由。 （2）询问证人。审判人员在询问到庭证人前告知其权利义务，然后进行询问。经审判 长许可，当事人及其诉讼代理人可以向证人发问，证人应当回答。对未到庭证人的证言，应 当庭宣读。 （3）出示书证、物证和视听资料。书证或物证应当庭展示，视听资料应当庭播放演示。 （4）宣读鉴定结论和勘验笔录。鉴定结论和勘验笔录应当庭宣读，必要时鉴定人或勘 验人应到庭对鉴定结论或勘验笔录作进一步说明；当事人及诉讼代理人可以向他们提问，也 可以提出重新鉴定或勘验的申请。 3．法庭辩论阶段 法庭辩论是在审判人员的主持下，当事人及其诉讼代理人对法庭调查的事实、证据，相 互反驳质问，提出看法，陈述的诉讼活动。法庭辩论阶段的顺序是：首先由原告及其诉 讼代理人发言，接下来由被告及其诉讼代理人发言，再由第三人及其诉讼代理人发言，最后 互相辩论。辩论终结后，审判长按原告、被告、第三人的先后顺序询问他们的最后意见。 4．评议阶段 法庭辩论阶段结束后，如果当庭可以做出判决的，审判长宣布休庭，合议庭进行评议； 如果不能当庭作出判决的，审判长宣布闭庭，合议庭进行评议，定期开庭宣判。合议庭评议 实行少数服从多数的原则，并以秘密方式进行。评议意见应如实记入笔录，由合议庭成员签 名。 5．宣判阶段 合议庭评议完毕作出判决后，能当庭宣判的，可当庭宣判；不能当庭宣判的，可定期宣 判。当庭宣判的，应于10内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。宣告决定 时，应告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉法院。 法庭审理五个阶段全部结束，由审判长宣布闭庭。 （一）撤诉 1．撤诉的概念 撤诉是指原告提出放弃其起诉权的申请，人民法院经审查后予以同意的诉讼制度。撤 诉有二个条件：一是撤诉由原告的行为启动。原告主动提出撤诉申请，或者原告消极的诉讼 不作为，都可以启动撤诉行为。二是撤诉的最后决定权属于人民法院。也就是说，原告撤诉 申请并不必然引起案件撤销的法律后果；案件能否最终被撤销取决于法院对原告撤诉申请审 查的结果。法院经对原告撤诉申请的审查，既可以作出准许撤诉的决定，也可以作出不准许 撤诉的决定。 2．撤诉的种类 依法律规定，撤诉有以下两种形式： （1）申请撤诉 申请撤诉是指原告提出撤销案件的申请。申请撤诉具体又分为两种情形：一是原告在 被告未改变被诉具体行政行为的情形下，自愿申请撤诉；二是原告在被告改变被诉具体行政 行为后，同意改变后的具体行政行为而申请撤诉。 《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》对被告改变其所作出的具体行政 行为的情形以及被告改变被诉具体行政行为后，原告申请撤诉的条件作出了明确规定。 下列情形属于《行政诉讼法》第51条规定的“被告改变其所作的具体行政行为”：第一，改变被诉具体行政行为所认定的主要事实和证据；第二，改变被诉具体行政行为所适用 的规范依据且对定性产生影响；第三，撤销、部分撤销或者变更被诉具体行政行为处理结果。 下列情形可以视为“被告改变其所作的具体行政行为”：第一，根据原告的请求依法 履行法定职责；第二，采取相应的补救、补偿等措施；第三，在行政裁决案件中，书面认可 原告与第三人达成的和解。” 被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准 许：第一，申请撤诉是事人真实意思表示；第二，被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、 法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；第三，被告已 经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；第四，第三人无异议。 另外，被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民 法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以 裁定中止审理。 第二审或者再审期间行政机关改变被诉具体行政行为，当事人申请撤回上诉或者再审 申请的，参照《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》。 （2）视为申请撤诉 原告并没有明确的申请撤诉的意思表示，人民法院将原告消极的诉讼不作为行为视为 申请撤诉的意思表示。消极的诉讼不作为行为主要有：第一，经人民法院两次合法传唤，原 告无正当理由拒不到庭；第二，原告到庭后，未经法庭同意中途退庭；第三，原告未按规定 期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获得批准。 3．撤诉的法律后果 原告的撤诉申请经人民法院审查准许后，发生如下法律效力： （1）申请撤诉是原告自愿放弃诉讼权利的行为，因此，原告对人民法院准予撤诉裁 定不服，不得上诉，也不得要求复议。 （2）准许撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序 撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。 （3）人民法院裁定准予撤诉后，人民法院即丧失对该案件的司法管辖权。 （4）人民法院裁定准予撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予 受理。 （5）原告因未按规定期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者 提出申请未获得批准而按自动撤诉处理后，在法定期限内再次起诉，并依法解决诉讼费预交 问题的，人民法院应予受理。 （二）缺席判决 1．缺席判决的概念 缺席判决是指合议庭经开庭审理，在一方当事人缺席的情况下，作出裁判的诉讼制度。 2．缺席判决适用的具体情形 （1）被告经合法传唤无正当理由拒不到庭或者到庭后未经法庭许可中途退庭的，可以 缺席判决。 （2）原告申请撤诉，法院裁定不予准许的，原告经合法传唤无正当理由拒不到庭，或 者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 缺席判决的效力及于缺席者，缺席者必须履行缺席判决赋予其的义务。另外，缺席者如 果对缺席判决不服，可以提起上诉；其上诉权不因其在判决时缺席而丧失。 （三）延期审理 1．延期审理的概念 延期审理是指人民法院开庭审理案件时，遇有法律规定的特殊情形，致使法庭审理无 法进行，而决定将法庭审理推延，另行择日审理的诉讼制度。 2．延期审理的具体情形 《行政诉讼法》对延期审理没有作出明确规定，行政审判活动中参照《民事诉讼法》 第132条的规定，并结合行政诉讼的特点，有下列情形之一的，可以延期开庭审理： （1）必须到庭的当事人和其他诉讼参与人有正当理由没有到庭。此种情形限于当事 人及其他诉讼参与人必须到庭和有正当事由没有到庭，如果不是必须到庭或者无正当理由不 到庭，不得适用延期审理，可以视为撤诉或缺席判决。行政诉讼中必须到庭的当事人，通常 指没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费、行政赔偿等案件的当事人，以及法 庭认为必须到庭，不到庭就无法审理的当事人；其他必须到庭的诉讼参与人主要指案件的主 要证人、翻译人员等，他们不到庭案件即难以查清和审理。 （2）当事人当场提出回避申请的。开庭审理时，如果当事人当场提出回避申请，法院 是否准许当事人申请一时难以决定或者准许其申请回避后，合议庭组成人员回避，法庭审理 无法继续进行的，可以延期审理。但是案件需要采取财产保全和先予执行等紧急措施的除外。 （3）需要通知新的证人到庭，调取新的证据，重新鉴定、勘验或者需要补充调查的。 在开庭审理中，当事人有权要求通知新的证人到庭，调取新的证据，重新进行调查、鉴定或 勘验，法院准许的，可以延期审理。 （4）因行政机关改变被诉行政行为。在行政诉讼期间，原则上不允许行政机关改变其 被诉行政行为；但在人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，经原告同意被告可以改变其 所作出的行政行为。如果此种情形发生在法庭上，致使法庭审理无法继续进行，法庭可以决 定延期审理。 （5）其他应当延期审理的情形。在实践中情况有时很复杂，需要法院灵活掌握。比如 合议庭成员临时有紧急任务或者出现特殊、意外情况不能出庭又无人代替。 （四）财产保全和先予执行 1．财产保全 财产保全是指人民法院为保证行政行为或者人民法院生效判决裁定的执行，对当事人的 财产或者双方争议的标的物采取限制其处分的强制措施。财产保全是行政诉讼重要的诉讼制 度之一，其目的在于防止一方当事人隐匿、转移、销毁、挥霍其财产，逃避依法履行法律义 务，从而保护当事人的合法权益，保证行政行为或者人民法院生效判决裁定的顺利执行。 财产保全有两种方式：一是依当事人申请；二是人民法院依职权。财产保全的范围限于 当事人的诉讼请求范围，或者与本案有关的财产。当事人申请财产保全必须具备下列条件： 5第一，申请人与被申请人之间必须存在一定的法律关系；第二，被申请人有某种隐匿、转 移、变卖财物的可能，或者其他致使行政机关决定或者人民法院裁判不能执行或者难以执行 的客观情况；第三，申请人必须提供担保，否则人民法院不予准许。 人民法院接受申请人的保全申请后，属于情况紧急的，应在48小时内作出裁定，并开始执行。当事人对财产保全裁定不服的，可以申请复议一次。保全的原因消失或者判决已经 确定或者被申请人提供担保，人民法院即应撤销保全措施。 财产保全的方式主要有查封、扣押、冻结、责令提供担保或法律准许的其他方式。 2．先予执行 先予执行是人民法院在行政案件判决前，裁定被诉的行政机关先行交付原告一定的金 钱，以维持生活的诉讼制度。该项制度的特点是案件已受理，尚未审结；但虑及原告生活上 的迫切需要，先行作出实体裁定，以保障当事人正常的生活秩序。 先予执行主要适用抚恤金、社会保险金、最低生活保障金、行政赔偿等案件。当事人对 先予执行裁定不服的，可以申请复议。复议期间不停止裁定的执行。 （五）诉讼中止 1．诉讼中止的概念 诉讼中止是指行政诉讼中因出现某种法定事由，使诉讼无法继续进行而必须暂时停止的 诉讼制度。诉讼中止是诉讼活动的暂时停顿，待致使诉讼中止的法定事由消除，即恢复诉讼 程序。 2．诉讼中止的具体情形 根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51 5 罗豪才主编：《行政诉讼法概论》，266页，太原，山西人民出版社，1990。 条及《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第5条规定，在诉讼过程中，有下 列情形之一的，中止诉讼：（1）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；（2）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；（3）作为一方当事人的行政机关、法人或者其 他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（4）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼 的；（5）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；（6）案件的审判须以民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；（7）被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容不能即时或者一次性履行的；（8）其他应当中止诉讼的情形。 （六）诉讼终结 1．诉讼终结的概念 诉讼终结是指行政诉讼进行中，因发生某种法定情形，使诉讼无法继续或者继续进行已 无必要，故而结束诉讼程序的诉讼制度。 诉讼终结与诉讼中止属于两个不同的法律概念，它们之间存在以下差别：6首先，诉讼 终结是结束诉讼程序，效力与案件审结相同，不发生重新恢复诉讼程序的问题；诉讼中止则 是诉讼程序的暂时中断，在中止诉讼的原因消除后，必须恢复诉讼程序，对案件继续进行审 理。其次，诉讼终结的原因比较单一、固定，而诉讼中止的原因则比较复杂，并有适应复杂 情况的弹性条款。最后，诉讼终结后，人民法院对当事人的争议没有必要作出实体处理；诉 讼中止在中止的原因消除之后，人民法院必须对当事人的争议作出实体处理。 诉讼终结与案件的正常审结亦有所不同。第一，对正常审结的判决或裁定，当事人可以 提出上诉，而对诉讼终结的裁定，当事人不得提起上诉。第二，正常审结的案件，通常以判 决或裁定结案，而终结诉讼只能以裁定的方式作出。第三，正常审结是通过对案件的正常审 理，对行政行为的合法性作出明确判定，而诉讼终结则是基于法律规定的特定原因。 2．诉讼终结的具体情形 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第52条规 定：在诉讼过程中，有下列情形之一的，终结诉讼：（1）原告死亡，没有近亲属或者近亲属 放弃诉讼权利的；（2）作为原告的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼 权利的；（3）因第51条第1款第1、第2、第3项7原因中止诉讼满90日仍无人继续诉讼的， 6 罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，228页，北京，中国政法大学出版社，1990。 7 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51条第1款第1项、第2项、第3项规定如下：（1）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；（2）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；（3）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承 裁定终结诉讼。 3．诉讼终结的法律效力 8诉讼终结的效力主要表现在以下几个方面：第一，放弃了诉讼权利的人从此即丧失了对相应行政行为的起诉权，即原告的继承人不得基于同一理由就同一标的向法院起诉，法院 也不能再行受理此案；第二，排除了以判决来结束案件的可能性；第三，使一切诉讼主体在 诉讼终结前所实施的诉讼行为归于无效。但是，终结诉讼是诉讼法上的制度，而不是实体法 上的制度。诉讼程序的终结，既不涉及实体权利的丧失，也不涉及实体义务的免除。 （七）案件的移送 1．移送的概念 移送是指人民法院将自己正在审理的行政案件依法移送其他部门处理的诉讼制度。案件 移送有以下特点：第一，移送的案件是移送法院已经受理但尚未审结的案件。第二，根据具 体情况，既可以将案件材料全部移送，也可以移送部分。第三，被移送的部门可以是其他法 院也可以是公安、监察、人事等行政部门。 2．移送的具体情形 行政诉讼中出现以下几种情形时，发生案件的移送： （1）人民法院发现受理的案件不属于自己管辖，应当将案件移送有管辖权的法院。受 移送的人民法院不得自行移送。（2）人民法院在审理行政案件过程中，如果发现行政争议的 当事人或案外人违法情节严重，有可能构成犯罪或应受刑事处罚，人民法院应当将有关材料 移送公安或者检察机关依照刑事诉讼法的程序处理。如果行政案件的审理必须以刑事案件的 结果为前提，则应中止行政案件的审理。（3）人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机 关或者监察、人事机关。 行政诉讼二审程序，又称上诉审程序，是指诉讼当事人不服一审法院作出的裁判，在法 定的期限内提请一审法院的上一级人民法院重新审判并作出裁判的程序。我国实行二审终审 受人的。 8 罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，229页，北京，中国政法大学出版社，1990。 制，因此，二审程序又可称为终审程序。上一级人民法院接到当事人上诉书后，即开始了行 政诉讼的二审程序。行政诉讼二审程序具有以下特点： 第一，第二审人民法院审理上诉案件，应当对一审人民法院的裁判和被诉具体行政行为 是否合法进行全面审查，不受上诉人上诉请求的限制。 第二，二审既可以采取开庭审理方式，也可以采取书面审理方式。 第三，二审审查对象既包括被诉具体行政行为，又包括一审人民法院的裁判。 第四，二审的合议庭由审判员组成。一审的合议庭可以由审判员组成，也可以由审判员、 陪审员组成。 第五，二审程序中行政机关不得改变其原具体行政行为。行政行为一经成立即具有确定 力。在经过第一审程序后，行政机关的具体行政行为已经过人民法院审查、国家审判权的确 认——无论合法与否，行政机关对此完全丧失处分权。9 第六，二审程序是人民法院上下级间审判监督权的集中体现。《宪法》127条规定：最 高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民 法院的审判工作。上级人民法院对下级人民法院的审判监督权是第二审人民法院受理上诉案 件并依法进行审判的根据。 二审审理方式有两种： 1．书面审理 书面审理适用于第二审人民法院认为原审人民法院认定事实清楚，或者当事人对原审人 民法院认定的事实无争议的上诉案件。所谓事实清楚是指原审人民法院裁判中认定的事实清 楚，具体说来，就是证明具体行政行为是否合法的事实清楚，主要证据确凿，且证据没有疑 点，而不是指具体行政行为所依据的事实是否清楚，证据是否充分、确凿。因为后一个“事 实清楚”是法院判决维持具体行政行为的根据之一，而不是法院决定二审实行书面审理的根 据。10二审法院对一审法院报送的案卷材料、上诉状、答辩状、证据材料等，经审查认为事 实清楚的，可以不再传唤当事人、证人和其他诉讼参与人到庭调查核实，只通过书面审查后 即可作出裁判。 2．开庭审理 9 张树义著：《行政法与行政诉讼法》，278页，北京，高等教育出版社，2007。 10 姜明安著：《行政诉讼法学》，117页，北京，北京大学出版社，2001。 二审开庭审理的程序与一审相同，主要适用于当事人对原审人民法院认定的事实有争 议，或第二审人民法院认为原审人民法院认定事实不清楚的案件。 （二）上诉的提起 上诉必须具备以下条件： 第一，上诉人享有上诉权。上诉是《行政诉讼法》赋予当事人及第三人的一项诉讼权利。 一审中的原告、被告和第三人都享有上诉权。 第二，一审裁判尚未发生法律效力。上诉人提起上诉必须针对尚未发生法律效力的一审 裁判，主要包括：（1）地方各级人民法院作出的第一审判决书；（2）地方各级人民法院作出的起诉不予受理裁定、驳回起诉的裁定和管辖异议的裁定。（3）第二审人民法院发回原审人民法院重新审理的案件，经原审人民法院重新审理后作出的判决。 第三，在法定限期内提起上诉。《行政诉讼法》规定：当事人不服人民法院第一审判决 的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉；当事人不服人民法院第 一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。 第四，提交上诉状。当事人提出上诉，应当按照其他当事人或者诉讼代表人的人数提出 上诉状副本。 （二）上诉的受理 符合法定条件的上诉，人民法院必须受理。当事人直接向二审人民法院提出上诉的，第 二审人民法院应当在5日内将上诉状发还原审人民法院。原审人民法院收到上诉状，应当在 5日内将上诉状副本送达其他当事人，对方当事人应当在收到上诉状副本之日起10日内提 出答辩状。原审人民法院应当在收到答辩状之日起5日内将副本送达当事人。原审人民法院收到上诉状、答辩状，应当在5日内连同全部案卷和证据，报送第二审人民法院。已经预收 诉讼费用的，一并报送。 人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起2个月内作出终审判决。有特别情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法 院批准。 行政诉讼审判监督程序，是审判监督主体依法定程序，对人民法院作出的已发生法律效 力的行政判决、裁定、行政赔偿调解书认为有错误，为保证司法公正，请求人民法院予以再 审的一种程序。审判监督程序不是行政案件必经的程序，它是行政案件第一审程序和第二审 11程序以外的不具有审级性质的一种特殊的审判程序。具有以下特点： 第一，审判监督程序是公民民主权利在诉讼中的具体体现。《宪法》第41条规定：“中 华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何 国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权 利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”尽管当事人的申诉不必然引起再审，但申 诉是人民法院提起行政审判监督程序的方式之一。 第二，审判监督程序是上级人民法院对下级人民法院审判监督权的具体体现。依宪法规 定，我国上下级法院间的关系为审判工作监督；其中最高人民法院监督地方各级人民法院和 专门人民法院的审判工作工作。上级人民法院的审判监督权除集中体现于二审程序外，还体 现于审判监督程序。 第三，审判监督程序是人民法院自我纠错的一种机制。《行政诉讼法》第63条规定：“人 民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定需要再审的， 应当提交审判委员会决定是否再审。”审判委员会是人民法院内部对审判工作实行集体领导 的一种组织形式。审判委员会决定再审，通过审判监督程序纠正本院违反法律法规的生效裁 判，从而保护公民合法权益，维护司法公正。 第四，审判监督程序是人民检察院法律监督权的具体运用。按照有关的规定，我国检察 机关是国家的法律监督机关，有权对行政诉讼实行法律监督。人民检察院发现人民法院已经 发生法律效力的判决、裁定违反法律、法规规定，可以向法院提出抗诉，法院依抗诉进行再 审。 11 章剑生主编：《行政诉讼法学》，294页，北京，高等教育出版社，2006。 （一）审判监督主体 审判监督主体包括： 1．原审人民法院院长。《行政诉讼法》第63条规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定需要再审的，应当提交审判委员会决定是否 再审。”可见原审人民法院院长是审判监督主体之一，他可以提起审判监督程序。 2．上级人民法院。《宪法》第127条第2款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。” 《行政诉讼 法》第63条规定：“上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违 反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”因此，上级人民法院是审判 监督主体之一，它可以提起审判监督程序。 3．人民检察院。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监 督机关。”《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”人民 检察院是审判监督主体之一，它可以提起审判监督程序。 4．当事人。《行政诉讼法》第62条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定， 认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止 执行。”《民事诉讼法》第178条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有 错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”因此，当事人是 审判监督主体，当事人的申诉可以提起审判监督程序。 （二）行政诉讼再审 1．再审决定权 审判监督主体提出再审要求，并不必然引起再审。下列主体享有再审决定权： （1）上级人民法院。《行政诉讼法》第63条规定：“上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院 再审。” （2）人民检察院。《行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。” （3）原审人民法院审判委员会。原审人民法院院长可以提起审判监督程序，但不享有 再审决定权。《人民法院组织法》第14条规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效 力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员 会。”因此，就原审人民法院院长提起的审判监督而言，再审决定权在原审人民法院审判委 员会。 当事人申诉不必然引起再审。对当事人申诉进行审查后，是否再审决定权在人民法院。 《民事诉讼法》第一百八十一条规定：“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审 查，符合本法第一百七十九条规定情形之一的，裁定再审；不符合本法第一百七十九条规定 12的，裁定驳回申请。” 2．再审的条件 （1）人民法院提出再审的条件 《行政诉讼法》第63条规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定， 发现违反法律、法规规定需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。”“上级人民法院 对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或 者指令下级人民法院再审。”可见，人民法院决定再审的条件为：发现已经发生法律效力的 判决、裁定违反法律法规规定。 根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第72 条的规定：有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第63条规定的“违反法律、法规规定”：一是原判决、裁定认定的事实主要证据不足的；二是原判决、裁定适用法律、法规确有错误； 三是违反法定程序，可能影响案件正确裁决；四是其他违反法律、法规的情形。 （2）当事人申诉的再审条件 新修改的《民事诉讼法》第179条规定：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法 院应当再审：1）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；2）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；3）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；4）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；5）对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集， 书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；6）原判决、裁定适用法律确有错误的；7）违反法律规定，管辖错误的；8）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人 员没有回避的；9）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人， 因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；10）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；11）未经传票传唤，缺席判决的；12）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求 12 关于最高人民法院《执行行政诉讼法若干问题的规定》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”因此，民事诉讼法也是行政审判应予适用的重 要法律之一。 的；13）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。” 另外，当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则 或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。 （3）人民检察院抗诉的条件 《行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定， 发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”为了保障人民检察院依法 对行政诉讼活动实行法律监督，2001年9月30日最高人民检察院通过了《人民检察院民事 行政抗诉案件办案规则》。其中第12条规定：有下列情形之一的，人民检察院应当自受理之 日起三十日内立案：1）原判决、裁定认定事实的主要证据可能不足的；2）原判决、裁定适用法律可能错误的；3）原审人民法院违反程序，可能影响案件正确判决、裁定的；4）有证据证明审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判行为的。 3．再审申请的期限 当事人对已发生法律效力的裁判认为有错误的，可以在裁判生效2年内向人民法院申请再审。二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理 该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提 出。 原审人民法院审判委员会决定的再审案件、上级人民法院提审或者指令下级人民法院再 审的案件，以及人民检察院按审判监督程序提出的抗诉案件，在理论上不受上述期限的限制。 （一）中止原判决裁定的执行 按照审判监督程序决定再审的案件，应当裁定中止原判决的执行；裁定由院长署名，加 盖人民法院印章。 人民法院决定提审或者指令下级人民法院再审的，应当作出裁定，裁定应当写明中止原 判决的执行；情况紧急的，可以将中止执行的裁定口头通知负责执行的人民法院或者作出生 效判决、裁定的人民法院，但应当在口头通知后10日内发出裁定书。 （二）当事人申诉和人民检察院抗诉的受理 当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。人民法院应当自收到再审申请书之日 起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起 十五日内提交书面意见；不提交书面意见的，不影响人民法院审查。人民法院可以要求申请 人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。人民法院应当自收到再审申请书之日起三个 月内审查，符合《民事诉讼法》第一百七十九条规定情形之一的，裁定再审；不符合《民事 诉讼法》第一百七十九条规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。 人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作 出再审的裁定。 （三）再审人民法院 1．原审人民法院。（1）原审人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发 现违反法律、法规规定需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。这种情形下的再审 主体为原审人民法院。（2）最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，可以交原审人民 法院再审。 2．上级人民法院。（1）上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定， 发现违反法律、法规规定的，有权提审。这种情形的再审主体为上级人民法院。（2）检察院抗诉案件的再审人民法院是作出生效法律裁判的上级人民法院。 3．下级人民法院。（1）上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定， 发现违反法律、法规规定的，可以指令下级人民法院再审。这种情形的再审主体为下级人民 法院。（2）最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，可以交其他人民法院再审。 特别值得注意的是，新修改的《民事诉讼法》规定：因当事人申请裁定再审的案件由中 级人民法院以上的人民法院审理。 （四）再审程序及审理 人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法 院作出的，按照第一审程序审理，所作出的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的 判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理、所作的判决、裁定是发生法 律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作 的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 原审人民法院决定再审或者上级人民法院指令再审，人民法院应当另行组成合诉庭。 人民法院审理再审案件，发现生效裁决有下列情形之一的，应当裁定发回作出生效判决、 裁定的人民法院重新审理：（1）审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避的；（2）依法应当开庭审理而未经开庭即作出判决的；（3）未经合法传唤当事人而缺席判决的；（4）遗 漏必须参加诉讼的当事人的；（5）对与本案有关的诉讼请求未予裁决的；（6）其他违反法定 程序可能影响案件正确裁判的。 （一）行政诉讼执行的概念、特点 行政诉讼执行是指当事人拒绝履行人民法院已发生法律效力的行政判决、裁定、赔偿调 解书，人民法院依法对拒绝履行的当事人采取的强制执行措施。 行政诉讼执行具有三个特征： 第一，区别被申请人，采取不同强制措施。行政诉讼执行的被申请人可能是行政诉讼原 告，也可能是被告。如果被申请人是行政诉讼被告的话，对其不能采取如同原告（公民、法 人或者其他组织）同样的强制执行措施，如查封、扣押、冻结、变卖财产、强制拆迁、强制 检查等。否则，可能影响国家权力的正常运作，导致行政机关工作陷入困境，甚至给国家和 社会造成重大损失。 第二，人民法院行政诉讼执行权的有限性。除人民法院享有行政强制执行权外，法律法 规还赋予行政机关强制执行权。《行政诉讼法》第65条第2款规定：公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执 行。依法律法规享有强制执行权的行政机关，在义务人仍然拒绝履行时，可以依法自行强制 执行。 第三，有限适用执行和解。执行和解是指在执行过程中，双方当事人自愿协商、互谅互 让，就如何履行生效力法律文书的有关内容达成协议，从而结束执行程序。13原则上行政诉 讼执行不适用执行和解，但针对行政判决中的赔偿部分、行政赔偿判决、行政赔偿调解书， 执行主体可以适用行政诉讼执行和解。 （二）行政诉讼执行条件 当事人申请执行必须具备以下条件： 第一，执行必须以生效法律文书为根据。 13 章剑生主编：《行政诉讼法学》，351页，北京，高等教育出版社，2006。 第二，作为执行根据的法律文书必须具有给付内容。确认、变更和消灭法律关系的判决 没有执行内容，不能作为执行根据。 第三，必须是义务人拒不履行义务的。 第四，在法定期限内向有管辖权的人民法院提出执行申请。申请人是公民的，申请执行 生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日。申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最 后一日起计算；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。发 生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，由第一审人民 法院执行。第一审人民法院认为情况特殊需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二审人 民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，也可以决定由第一审人民法院执行。 （一）非诉执行的概念、特点 非诉执行，又称非诉讼行政执行，是一个与行政诉讼执行相对应的概念，是指公民、法 人或者其他组织在法定期限内既不向人民法院提起诉讼，又拒不履行具体行政行为所确定的 义务，人民法院根据行政机关或者权利人的申请，依法采取强制措施，使该具体行政行为的 14内容得以实现的活动。 与行政诉讼执行相比，非诉执行具有以下特点： 第一，执行依据为行政机关作出的具体行政行为，而不是人民法院生效的司法裁判文书。 换言之，执行事项是因公民、法人或者其他组织在法定期限内没有向人民法院提起诉讼，但 其又拒不履行具体行政所确定的义务而引发的，故而执行依据为行政机关作出的具体行政。 第二，执行申请人为行政机关或者具体行政机关确定的权利人，被执行人只能是公民、 法人或者其他组织。行政诉讼执行的申请人既可以是公民、法人或者其他组织，也可以是行 政机关；与之相应，被申请人可以是行政机关，也可以是公民、法人或者其他组织。 （二）非诉执行的条件 行政机关根据《行政诉讼法》第66条的规定申请执行其具体行政行为，除了应具备下 列条件： 第一，具体行政行为依法可以由人民法院执行。依法可以由人民法院执行的具体行政行 14 章剑生主编：《行政诉讼法学》，355页，北京，高等教育出版社，2006。 为，主要是指相对人依法可以对其提起诉讼，当事人在法定期限内既没有提起诉讼又不履行， 法律没有授予行政行为以强制执行权，或者法律虽然授予行政机关强制执行权，同时规定也 可以申请人民法院强制执行的具体行政行为。 第二，具体行政行为已经生效并具有可执行内容。具体行政行为已经生效主要有两个含 义：一是具体行政行为本身具备了发生法律效力的必要条件；二是具体行政行为具备发生法 律效力的其他要件，如已经依法送达当事人等。具体行政行为具有可执行内容是指具体行政 行为具有可执行性，即具体行政行为确定的被执行人具有给付义务。这种给付义务主要表现 为物权的转移和债权的实现以及要求被执行人为一定的行为等。 第三，申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织； 第四，被申请人是该具体行政行为所确定的义务人； 第五，被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义 务； 第六，申请人在法定期限内提出申请； 第七，被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。 行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，由申请人所在地的基层人民法院受 理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。基层人民法院认为执行确 有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下 级人民法院执行。 第一，以行政机关为执行申请人，以公民、法人或者其他组织为被执行人所采取的执行 措施。一是冻结、划拨被执行人的存款；二是扣留、提取被执行人的劳动收入；三是查封、 扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产；四是直接强制执行。如强制被执行人迁出房屋， 拆除违章建筑，退出土地，强制销毁，强制检疫等。 第二，以公民、法人或者其他组织为执行申请人，以行政机关为被执行人所采取的执行 措施。一是对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的账户内划拨； 二是在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50元至100元的罚款； 三是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机 关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；四是拒不履行判决、裁定，情节 严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。 行政诉讼执行与非诉执行程序大致如下： （一）执行的提起 行政诉讼执行的提起，一般有三种情况：申请执行、移交执行和委托执行;非诉执行主要是申请执行和委托执行，且申请执行中申请人只能是行政机关或者具体行政行为确定的权 利人。 第一，申请执行。申请人既可以是原告也可以是被告，但必须是行政裁判中的权利人而 非义务人。申请人执行申请可以书面提出也可以口头提出。申请人为行政机关的，除应提交 申请执行书外，还应提交据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执 行人财产状况以及其他必须提交的材料。申请人民法院执行的，申请人应向第一审人民法院 提出执行申请。第一审人民法院认为情况特殊需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二 审人民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，也可以决定由第一审人民法院执行。 申请人是公民的，申请执行生效法律文书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日。申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书中 没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。 第二，移交执行。这是指由案件审判人员直接将生效法律文书移交执行员执行，是依职 权执行的形式。移交执行无须申请人申请，而由法院依据职权主动采取，引起执行程序。 第三，委托执行。这是指负责执行的法院在不便异地执行时，委托当地法院代为执行的 一种制度。作出执行决定的法院须向受托法院发出委托执行函、生效法律文书等。受托法院 在接到委托执行函后的15日内开始执行，并将执行结果函复委托的法院。 （二）执行审查 执行机构在接到执行申请或移交执行书后，在法定期限内，对有关文书、材料进行审查， 对案情进行了解，并决定是否立案执行。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通 知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。执行申请受理后，发现被申请执行的 具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：第一，明显缺乏事实根据 的；第二，明显缺乏法律依据的；第三，其他明显违法并损害被执行人合法权益的。 （三）执行实施 经决定立案执行的，执行机构在实施执行以前，应做好一系列准备工作，尤其是要了解 被执行人拒不履行义务的原因，是否有履行能力以及其财产状况等，还要制定强制执行的方 案，决定所要采取的执行措施，确定执行的时间、地点、划分执行范围、明确执行对象，并 办理好有关执行措施批准手续，通知执行参与人以及有关人员到场，然后予以实施。 在执行过程中，有下列法定事由之一的，执行中止：第一，申请人表示可以延期执行的； 第二，案外人对执行标的提出确有理由的异议；第三，作为一方当事人的公民死亡，需要等 待继承人继承权利或承担义务的；第四，作为一方当事人的法人、其他组织终止的，尚未确 定权利义务承受者的，也应中止执行程序；第五，法院认为应当中止执行的其他情形。当上 述法定事由消失后，人民法院执行机关应当主动恢复执行；也可以由申请人提出恢复执行的 申请，经法院批准后恢复执行。中止以前所进行的执行活动，仍然有效。 （四）执行结束 执行程序因执行终结或执行完毕而宣告结束。 1．执行终结 执行终结是指在执行过程中，因法定事由出现，使执行已无必要或不可能继续进行下去， 从而结束执行程序。它与执行中止不同，执行中止是指执行暂时中断；而执行终结则是执行 结束。执行终结的法定事由有：申请人撤销执行申请；作为执行根据的法律文书被撤销；作 为被执行的公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承担人；享受赡养费、抚养费、抚育费以 及抚恤金的权利人死亡；法院认为应当终结执行的其他情形。 终结执行的，法院制作终结执行裁定书，并送达当事人。当事人对终结执行的裁定不得 上诉。 2．执行完毕 经过执行，被执行人履行了义务，申请人的权利得以实现，从而执行机构完成了执行的 目的与任务，执行程序完毕。 虽然执行完毕和执行终结都产生结束执行程序的法律后果，但两者有以下区别：其一， 结束的事由不同。执行终结是因发生法定事由，致使执行没有必要或不可能继续进行；而执 行完毕是因完成执行任务而结束执行程序。其二，当事人权义状态不同。执行完毕时，申请 人的权利得以实现，其要求已得到以完全或部分满足；而执行终结后，申请人要求的权益并 没有得到满足。 原告认为具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可 以依法向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼主要有五种类型：撤销之诉、变更之诉、赔偿之 诉、履行之诉和确认之诉。原告以起诉状的方式向人民法院提起诉讼后，人民法院经审查后 决定是否受理。人民法院主要从以下六个方面审查起诉：第一，是否属于人民法院受案范围 和受诉人民法院管辖。第二，行政复议是否为行政诉讼的必经程序。第三，是否同时向复议 机关申请行政复议。第四，是否属于重新起诉或者重复诉讼。第五，是否未按规定的期限预 交案件受理费。第六，是否越过法定诉讼期限。 人民法院以开庭审理的方式审理行政一审案件，行政二审案件既可以开庭审理也可以书 面审理。开庭审理分为：公开审理和不公开审理。不公开审理的案件主要涉及国家秘密、个 人隐私和法律另有规定的案件。在司法实践中，涉及未成年人和商业、技术秘密的案件也不 公开审理。合议庭经完成开庭前的准备工作后，对行政案件进行开庭审理。开庭审理一般分 为预备、法庭调查、法庭辩论、评议和宣判五个阶段。 为解决行政诉讼一审程序中可能遇到各种特殊情况，法律设置了若干制度，主要包括： 撤诉、缺席判决、延期审理、财产保全和先予执行、诉讼中止、诉讼终结、案件的移送等。 对审判监督主体提出的再审要求，经再审决定权主体的审理，决定是否再审。已经发生 法律效力的判决、裁定违反法律法规规定，是提起审判监督程序的实质要件。按照《最高人 民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，属于违反法律法 规规定的具体情形如下：（1）原判决、裁定认定的事实主要证据不足的；（2）原判决、裁定适用法律、法规确有错误；（3）违反法定程序，可能影响案件正确裁决；（4）其他违反法律、法规的情形。 行政诉讼执行有着不同于民事诉讼执行的特点，主要表现在：所采取的强制措施因申请 人的不同而有所区别；人民法院行政诉讼执行权的有限性；有限适用执行和解。行政诉讼执 行申请人既可以是行政机关，也可以是公民、法人或者其他组织;而非诉执行申请人只能是行政机关。针对不同的申请人，申请执行的条件有所不同，人民法院审查时也各有侧重。 在法理学上，法的适用通常是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律 15处理案件的专门活动。行政诉讼法律适用是指人民法院在审理行政案件过程中，具体运用 法律规范作出裁判解决行政争议的司法活动。 16行政诉讼法律适用有广义和狭义之分。广义的行政诉讼法律适用贯穿于行政诉讼全过程，是法院依据法律规范处理行政纠纷时所进行的各种活动的总和。它是依法审判的要求和 体现，是审判权对国家现行法律的贯彻、执行以及对法律实施的监督。在这个意义上的法律 适用是一个动态过程，包括事实的认定、法律的选择、将特定的法律适用于特定的事实并作 出裁判的全部内容。狭义的行政诉讼法律适用，仅指行政诉讼过程中，在进入案件审理阶段 后，法院选择适用具体法律规范于特定案件事实，判断具体行政行为合法性的特定过程和活 动。它主要是指对与具体行政行为有关的实体法及程序法规范的依据与参照。 行政诉讼法律适用主要解决人民法院对被诉具体行政行为合法性进行审查判断的 问题，即人民法院以何种标准、依据何种法律规范来审查被诉具体行政行为的合法性，并进 而对被诉具体行政行为的合法性作出裁判。17有鉴于此，本书采用狭义的行政诉讼法律适用概念。 行政诉讼法律适用具有以下特征： 15 沈宗灵主编：《法理学》，461页，北京，北京大学出版社，2000。 16 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，566页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2005。另也 有人将广义和狭义的法律适用做这样的理解：广义的行政诉讼法律适用既包括人民法院运用行政法规范审 查具体行政行为的合法性并作出相应裁判的活动，也包括人民法院依法进行执行的活动。狭义的行政诉讼 法律适用则仅指人民法院运用行政法规范审查具体行政行为的合法性并作出相应裁判的活动。见叶必丰主 编：《行政法与行政诉讼法》，360页，北京，中国人民大学出版社，2007。 17 张树义著：《行政法与行政诉讼法学》，281页，北京，高等教育出版社，2007。 第一，行政诉讼法律适用的主体为人民法院。行政诉讼法律适用不同于行政行为的法律 适用：前者是人民法院依据具体行政法律规范解决行政争议的一种司法活动，其主体只能是 人民法院；而后者是行政机关在行使行政职权过程中，依据行政法律规范对相对人的行为所 作出的行政处理，其主体是行政机关及法律法规授权的组织。 第二，行政诉讼法律适用的规范性文件种类众多。行政诉讼法律适用除实体法律规范外， 还有程序法律规范。就实体法律规范而言，既包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例 和单行条例，又包括地方政府规章和部委规章，还包括其他规范性文件及最高人民法院的司 法解释。 第三，行政诉讼法律适用具有司法监督性质。行政诉讼法律适用的司法监督性表现在两 个方面：其一，行政审判是人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，体现了司法权对行 政权的制约和监督。其二，对规章人民法院审理行政案件时予以参照。经鉴别、判断对合法 有效的规章，人民法院可以在裁判文书中引用。反之，人民法院不予引用，而适用上位法。 三，对其他规范性文件，人民法院可以进行审查和评述，之后承认合法、有效、合理或适当 的其他规范性文件的效力。 第四，行政诉讼法律适用具有终局性。行政机关作出具体行政行为时的法律适用不是最 终的，它还要接受人民法院合法性审查；而行政诉讼法律适用则是最终的，具有最终的法律 效力。其法律效力高于行政主体在作出具体行政行为中的法律适用，也高于行政复议机关在 行政复议中的法律适用。 第五，行政诉讼法律适用以行政判决书和行政裁定书为法律适用的结果。《行政诉讼法》 第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”一般来说，人民法院审理行政案件 不得采用调解作为审理程序和结案方式。因此，行政诉讼法律适用的结果表现为行政判决书 和行政裁定书，行政调解书不是行政诉讼法律适用的结果。但行政赔偿案件不在此限。 行政审判的法律依据，是指人民法院在审理行政案件，解决行政争议时，判断被诉具体 行政行为是否合法的法律标准和尺度。具体说来，人民法院审理行政案件，审查具体行政行 为是否合法并进而对其作出裁判时，在有法律、法规具体规定的情况下，人民法院应当以法 律、法规的根据予以裁判；对法律、法规，人民法院无权拒绝适用。 不同于刑事审判和民事审判，行政审判依据具有复杂性的特点。其复杂性主要表现是： 行政法的法律渊源种类繁多，效力等级不同，人民法院在法律适用中应予以识别，确定涉案 法律渊源的性质，认清不同法律渊源的效力等级。 《行政诉讼法》第52条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法 规为依据。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行 条例为依据。据此，人民法院行政审判的依据包括： （一）宪法 宪法是国家的根本法，规定了国家的根本任务和根本制度，规定了公民的基本权利义务 和国家机关权力分工以及基本职权，具有最高法律效力。我国在司法实践中已经确认宪法在 审判中作为直接法律依据予以直接引用的效力。 （二）法律 这里的法律是狭义的，特指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。如《中 华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国土地管理法》、 《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国食品卫生法》等。法律的效力高于行政法规、 地方性法规、规章。依《立法法》第8条规定，下列事项只能由法律规范：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国家财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、海关、税收、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。 （三）行政法规 行政法规是指国务院根据宪法和法律规定制定的关于行政管理的规范性文件的总称。根 据《立法法》的规定，国务院可以就下列事项制定行政法规：（1）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（2）《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。另外，应当由 全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务 委员会的授权决定先制定行政法规的事项。但经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务 院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。行政法规应当在公布后的三十 日内报全国人民代表大会常务委员会备案。行政法规的效力高于地方性法规、规章。 （四）地方性法规 地方性法规，是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区人 民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，经济特区所在 省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，在不与宪法、法 律、行政法规相抵触的前提下，根据本地区的具体情况和实际需要所制定的规范性文件的总 称。地方性法规可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项；（2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。此外，除《立法法》第8条规定的事务外，其他事项国家尚未制度法律或者行政法规的，省、 自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。但 在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无 效，制定机关应当及时予以修改或者废止。 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代 表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法 规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区人民代表大会常 务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。地方性法规的效力高于本级和下级 地方政府规章。 地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。 （五）自治条例和单行条例 自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会，依照《宪法》、《中华人民共和国 民族区域自治法》和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点所制定的规 范性文件。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自 治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效， 并报全国人民代表大会常务委员会备案。 自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规 定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对《宪法》和《中华人民共和国民族区 域自治法》的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规 定。 自治条例和单行条例适用于民族自治地方区域内发生的行政案件。 行政诉讼的参照规章是指人民法院审理行政案件时，对规章进行甄别，对不符合或者 不完全符合法律、行政法规的规章拒绝适用，对合法有效的行政规章予以适用。 规章是行政法重要法源之一，是指国务院各部委以及有规章制定权的地方人民政府，根 据法律和行政法规所制定的规范性文件的总称。规章依制定主体的不同，又可分为部门规章 和地方规章。前者制定主体为国务院各部委，后者为地方人民政府。根据《立法法》的规定： （1）国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以 根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章；（2）省、 自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市 的地方性法规，制定规章。 《行政诉讼法》第53条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和 国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的 人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规 制定、发布的规章。”也就是说，人民法院审理行政案件，对规章不是依据而是“参照”。参 照一词是介乎于“参考”和“依照”之间的一个概念。18“参考”是“参合他事他说而考察之”；“依照”是“以某事物为根据照着进行”。 王汉斌《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中就行政诉讼参照规章 已作出了明确阐释，他说：“现在对规章是否可以作为法院审理行政案件的依据仍有不同意 见，有的认为应该作为依据，有的认为不能作为依据，只能以法律、行政法规和地方性法规 作为依据。我们考虑，宪法和有关法律规定国务院各部委和省、市人民政府有权依法制定规 章，行政机关有权依据规章行使职权。但是，规章与法律、法规的地位和效力不完全相同， 有的规章还存在一些问题。因此，草案规定法院在审理行政案件时，参照规章的规定，是考 虑了上述两种不同的意见，对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合 或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。” 18 江必新著：《行政诉讼法——疑难问题探讨》，211页，北京，北京师范学院出版社，1991。 规章与法律、行政法规相比较，具有如下特质：第一，规章具有效力的先定性，但又 没有绝对的拘束力，规章如果与法律和行政法规相抵触或者超越权限范围，就不应具有拘束 力；第二，规章是法律和行政法规的产物，是我国社会主义法律体系的组成部分，但规章又 19不是法律本身，合法的规章具有与法律相同的效力，不合法的规章就不具有法律效力。 因此，《行政诉讼法》规定行政诉讼参照规章，实现上赋予了人民法院对规章的司法 审查权。这意味着人民法院对规章的作用和效力不是一概否定或肯定，而是对规章进行一定 审查鉴别后，决定规章是否适用。可以说“参照”不是无条件的适用，而是有条件的有选择 的适用，即对合法有效的规章予以适用，否则不予适用。 在我国，行政诉讼审判依据是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。 对于规章，人民法院只能参照。《行政诉讼法》创制“参照”一词，以示法律规范在适用中 20的不同地位。具体说来，即对法律、法规，人民法院在审理行政案件时，作为裁判的标准 和尺度予以依据；对规章，人民法院在审理行政案件时，则予以参照。其意义有二：一是人 民法院对规章享有选择适用权。人民法院对规章首先要进行审查，对不符合或者不完全符合 法律、行政法规的规章拒绝适用，但不能宣布相应规章无效和予以撤销。二是对合法有效的 规章，人民法院可以在裁判文书中引用。 人民法院主要从以下几个方面对规章进行审查： 第一，制定该规章的行政机关是否有权制定相应规章？ 第二，该规章的制定是否有法律、行政法规、地方性法规等的依据？ 第三，该规章是否与相应法律、法规相抵触，或规避了相应法律、法规的规定？ 第四，该规章是否违背了法律基本原则或基本法理？ 第五，该规章的制定是否遵循了规章制定的法定程序？ 第六，该规章是否超出调整范围，涉及了只有法律或法规才能调整的事项？ 人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一 致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出 解释或者裁决。 19 江必新著：《行政诉讼法——疑难问题探讨》，210页，北京，北京师范学院出版社，1991。 20 董皞：《论行政审判对行政规范的审查与适用》，载《行政法理论与审判实务研究》，656页，北京，人民法院出版社，2000。 （一）法律解释 法律解释是指有权机关对法律规定的含义所作的说明。在我国有权作出法律解释的机 关有：全国人民代表大会常务委员会、国务院和有规章制定权的地方人民政府，以及最高人 民法院和最高人民检察院。 就《行政诉讼法》而言，立法机关至今尚未制定立法解释。行政诉讼法律适用中的法 律解释主要有：（1）司法解释。最高人民法院在行政审判中就行政法应用的问题作出的司法 解释；（2）行政法规解释。国务院或者国务院授权的部门在行政执法中对行政法规应用的问 题作出的行政法规解释；（3）规章解释。有规章制定权的国务院各部委以及省、直辖市、自 治区和较大的市的人民政府对具体应用规章作出的规章解释。（4）具体应用解释。国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府及其主管部门对于具体应用法律、法规或者规 章作出的解释。它们在人民法院行政诉讼法律适用中享有不同的地位。 第一，司法解释在行政诉讼中具有“依据”的地位。司法解释第62条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。” 第二，行政法规解释在行政诉讼中具有“依据”的地位。最高人民法院《关于审理行 政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》21（以下简称座谈会纪要）规定：国务院或者国务 院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据。 第三，规章解释在行政诉讼中具有“参照”的地位。座谈会纪要认为：规章制定机关 作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。 第四，具体应用解释。座谈会纪要认为：具体应用解释不是正式法律渊源，对人民法 院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具 体应用解释合法、不效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力； 人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释是否合法、有效、合理或适当进行评述。 （二）其他规范性文件 根据《宪法》和组织法的规定，国务院和地方各级人民政府有权发布决定和命令等。 行政机关所发布的决定、命令，有些是针对特定人或事的具体行政行为；有些则是针对不特 定人或事的抽象性行政行为。对这类具有普遍约束力的抽象性行政行为，一般被称为其他规 21 2002年5月18日最高人民法院以法[2004]96号向高级人民法院印发了《关于审理行政案件适用法律规 范问题的座谈会纪要》，要求高级人民法院参照执行。 范性文件。因此，我们可将其他行政规范性文件界定为：指行政机关制定的除行政法规和规 章以外的规范性文件。县级以下人民政府及其职能部门制定发布的具有普遍约束力的决定、 命令或其他规范性文件，往往是行政机关作出具体行政行为的直接依据。座谈会纪要认为： 其他规范性文件不是正式法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人 民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在 认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对其他规范性文 件是否合法、有效、合理或适当进行评述。 另外，根据最高人民法院2004年2月16日作出的（2004）行字第2号《对〈关于对塔式起重机的监督管理权限如何选择适用行政规章的请示〉的答复》（以下简称《答复》）规 定，人民法院在审理行政案件中，发现部门规章之间有关部门职权规定发生冲突时，经审查 确认法律、行政法规及国务院的有关文件中未明确划分有关部门职权的情况下，与之管理职 权相关的国务院部委及直属局共同制定并发布的文件中有关部门职权范围的规定，可以作为 判断部门职权的依据。人民法院适用国务院有关部门共同制定并发布的文件，应该有两个前 提条件：其一，上位法对相关问题没有做出明确规定；其二，有关部门共同制定并发布的文 件与上位法不存在抵触问题。具备上述两个条件的文件具有法律效力。 案例：22 原告：建筑有限公司 被告：Y市质量技术监督局 Y市质量技术监督局于2003年5月13日作出行政处罚决定，认定建筑有限公司在建 筑施工中使用的塔式起重机未在特种设备安全监察机构取得使用登记证或检验合格标志，超 过定期检验周期。该行政为违反《特种设备质量监督与安全监察规定》第13条、第16条、 第19条的规定，决定给予建筑有限公司罚款2万元的行政处罚。经复议，复议机关维持Y 市质量技术监督局行政处罚决定。建筑有限公司仍不服，以“根据《塔式起重机拆装管理暂 行规定》第4条、第12条第2款、第15条和《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督 管理规定》第4条和《特种设备安全监察条例》第3条第3款的规定，技术监督部门不具有监督管理职权，其所作出的行政处罚决定，属于超越职权”为由，依法向人民法院提出行政 诉讼。 Y市中级人民法院在审理中对该案涉及的有关职权规定进行了查找，发现有关部门规 22 蔡小雪：《部门规章之间有关部门职权规定冲突的选择适用》，载《人民司法》，2007（5）（上），12～15 页。 章对此问题规定不一致。建设部1997年5月8日发布的《塔式起重机拆装管理暂行规定》中规定，有关在建设工地上使用的塔式起重机的质量监督管理职权，由建设部门行使。建设 部、国家工商局、国家质量技术监督局于1998年9月4日联合发布的《施工现场安全防护用具及机构设备使用监督管理规定》中规定，建设行政主管部门负责对施工现场安全防护用 具及施工机械设备的使用实施监督管理。施工现场安全防护用具及机械设备使用的具体监督 管理工作，可以委托所属的建筑安全监督管理机构负责实施。工商行政管理机关负责查处市 场管理和商标管理中发现的经销掺假或假冒的安全防护用具及机械设备；质量技术监督机关 负责查处生产和流通领域中安全防护用具及机械设备的质量违法行为。国家质量技术监督局 2000年6月29日发布的《特种设备质量监督与安全监察规定》中规定，在建设工地上使用 的塔式起重机的质量监督管理职权，由质量监督管理部门行使。国务院2003年3月11日公 布、自2003年6月1日起施行的《特种设备安全监察条例》中规定，房屋建筑工地和市政 工程工地用起重机械的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律法规的规 定执行。 相关的上位法——产品质量法和建筑法——对此项行政管理职权没有明确规定。因 此，就该案涉及的规章冲突问题，Y市中级人民法院向省高级人民法院请示，后者又向最高 人民法院请求。最高人民法院在《答复》中明确规定：“国家建设部、工商局、质量技术监 督局联合制定的《施工现场安全防护用具及机构设备使用监督管理规定》，对起重机械的监 督管理权限做了明确划分。人民法院审查行政机关在国务院《特种设备安全监察条例》施行 前作出的相关具体行政行为，应当参照《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规 定》。” 所谓规范冲突是指就同一事项，不同的法律规范作出了不同的甚至相互矛盾的规定。规 范冲突制约了我国社会主义法治建设和发展，影响了行政执法的效力和权威，同时规范冲突 也是我国行政审判实践中面临的突出问题之一。 23案例： 原告:黄某 被告:劳动局 23 孙萍、赵凯、孟繁元著：《行政法案例》，64页，武汉出版社、科学出版社，2004。 劳动局发现已经办理退休手续的黄某的档案上记载的出生日期与身份证上记载的不一 致。依据劳动和社会保障部下发的（1999）8号文件的规定，当身份证与档案上记载的出生 日期不一致时，应以本人档案中首次记载的日期为准。而按照档案上的日期黄某并没有达到 退休年龄。于是劳动局作出注销黄某退休审批表和退休证的处理决定。黄某不服，向法院提 起行政诉讼，要求法院撤销劳动局的决定。理由是劳动和社会保障部下发的（1999）8号文件不符合法律、法规的要求，劳动局的行为属于规范性文件适用错误。按照公安部（89）15 号文《关于在全国范围内实施居民身份证使用和查验制度的通告》，居民身份证是国家法定 的证明公民个人身份的证件，可以用作办理聘用、雇用和离退休的手续。 上述案例中两个规范性文件就如何确定出生日期的规定不一致，这种现象就是规范冲 突。实践中，规范冲突现象屡见不鲜，行政审判中应如何解决法律规范冲突，选择适用法律 规范呢？这就涉及行政审判处理法律规范冲突的规则问题。行政审判处理法律规范冲突的规 则如下： 行政法的法律渊源繁多，但它们的效力层次不同，宪法具有最高法律效力，其他法律渊 源的效力依法律、行政法规、地方性法规、规章的顺序递减。具体说来，法律的效力高于行 政法规、地方性法规和规章；行政法规的效力高于地方性法规和规章；地方性法规的效力高 24于同级和下级地方政府规章；省、自治区人民政府制定的规章的效力高于下辖的较大的市 人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规以及较大的市人民政府制定的规章。 不同位阶的法律规范之间发生冲突时，以高位阶法律规范优于低位阶法律规范为原则予 以适用；换言之，即低位阶法律规范与高位阶法律规范发生冲突时，适用高位阶法律规范。 人民法院在选择适用上位法时，不得对下位法的合法性或有效性作出评判，既不得宣布下位 法无效，也不得宣布撤销或废止下位法。 下位法不符合上位法的情形具体有：（1）下位法缩小上位法的权利主体范围，或者违反 上位法立法目的的扩大上位法规定的权利主体范围；（2）下位法限制或者剥夺上位法规定的 权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；（3）下位法扩大行政主体或其职权范围；（4）下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；（5）下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；（6）下位法增设或 24 依《立法法》第63条第4款的规定：较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在 地的市和国务院批准的较大的市。 者限缩违反上位法规定的适用条件；（7）下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；（8）下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；（9）下位法超 出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；（10） 法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法 的行政许可条件；（11）其他相抵触的情形。 需要说明的是，上位法规定的比较原则，为实施上位法而制定的下位法规定的比较具体， 人民法院在行政审判时可以同时直接适用两者。 调整同一对象的两个或两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般 情况下适用上位法优先原则。但在行政审判活动中，如果遇到地方性法规与法律相冲突的情 况，则不宜简单适用上位法优先原则。 案例： 原告：L市某种子公司（委托公司） 被告：Y市某种子公司（受托公司） 2001年5月，L市某种子公司委托Y市某种子公司代为繁殖一种玉米杂交种子，双方约定了收购种子的价格等具体内容，并约定无论种子市场形势好坏，受托公司生产的合格种 子必须无条件全部供给委托公司，委托公司也必须全部接收。后双方因履行问题发生纠 纷。2003年1月25日，L市中级人民法院开庭审理委托公司起诉受托公司种子纠纷案件， 原告声称被告没有履行双方签订的代繁种子的合同，将繁殖的种子卖给了别人，给他们造成 了巨大经济损失，请求法院判令受托公司赔偿。在审理过程中，受托公司同意赔偿，但在赔 偿损失的计算方法上却与委托公司存在巨大差异。 委托公司认为，玉米种子的销售价格应按照《中华人民共和国种子法》的相关规定， 按市场价执行；受托公司则认为，应当依据《H省农作物种子管理条例》及省物价局、农业厅根据该《条例》制定的《H省主要农作物种子价格管理办法的通知》的相关规定，按政府 指导价进行赔偿。“市场价”和“政府指导价”两者差距甚大，因此依据不同的法律法规算 出的损失相差60多万元。2003年5月27日，L市中级人民法院作出判决。法官在判决书中写道：《H省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《中华人民共 和国种子法》相冲突的条文自然无效。 案件宣判后，省市两级人大反应强烈，要求有关方面严肃处理这一严重违法行为。 L市人民法院在审理案件中发现法律规范发生冲突，不应简单选择适用上位法。应根 据《立法法》和其他有关法律的规定，首先对案件中止审理；然后由最高人民法院向全国人 民代表大会常务委员会提出审查请求，由全国人民代表大会常务委员会根据《立法法》进行 审查并作出决定；最后，恢复诉讼程序，并依据全国人民代表大会常务委员会的决定或经法 25制制定机关修改后的法规，继续案件的审理。在我国，人民法院不具有对法规合法性审查权，只有全国人民代表大会常务委员会才享有对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条 例合宪性或合法性进行审查的权力。最高人民法院座谈会纪要中突出了上位法优先原则的地 位，规定：“下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。”但同时强调 指出：“冲突规范所涉及的事项比较重大、有关机关对是否存在冲突有不同意见、应当优先 适用的法律规范的合法有效性尚有疑问或者按照法律适用规则不能确定如何适用时，依据 《立法法》规定的程序逐级送请有权机关裁决。” 特别法律规范是与一般法律规范的对应的概念，两者是相对而言的。一般法律规范是指 调整一般社会关系的法律规范；特别法律规范是指调整特定社会关系的法律规范。治安管理 处罚法相对于行政处罚而言，前者是特别法律规范，后者是一般法律规范。当特别法律规范 与一般法律规范发生冲突时，特别规定优先于一般规定。《立法法》对此作出了明确规定。 《立法法》第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。” 特别法优先原则在实践中按下列情形适用：（1）新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；（2）新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。 特别法优先原则适用存在着一个前提条件，即：特别法和一般法是由一个部门制定的， 且两个法律规范同时施行。非同一部门制定的法律规范，即使是同位法，也不适用特别规定 优于一般规定的原则。不能确定适用新的一般规定还是旧的特别规定的，依裁决原则处理。 同一位阶的法律规范，新规范与旧规范之间发生冲突的，应当优先适用新的规范。《立 法法》对此做出了明确规定。《立法法》第83条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。这 25 姜明安、毕雁英主编：《行政法与行政诉讼法教学案例》，339页，北京，北京大学出版社，2006。 原则在具体适用时有下列具体情形尚需注意把握：（1）法律之间对同一事项的新的规定与特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决；（2）行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁 决；（3）同一机关制定的地方性法规新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁 决；（4）同一机关制定的规章新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。 根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政 行为作出在新法实施以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定， 程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（1）法律、法规或规章另有规定的；（2）适用新 法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（3）按照具体行政行为的性质应当适用新法的 实体规定的。 依法律规范适用选择的不同，法律适用原则分为属人主义和属地主义。所谓属人主义是 指相对人所在地法律规范与行为发生地法律规范发生冲突时，优先选择适用相对人所在地法 律规范；所谓属地主义是指相对人所在地法律规范与行为发生地法律规范发生冲突时，优先 选择适用行为发生地法律规范。我国确立了属地主义原则。 《行政诉讼法》规定：地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件；自治条例和单 行条例适用于本民族自治地方区域内发生的行政案件。《立法法》进一步明确规定：自治条 例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条 例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的， 在本经济特区适用经济特区法规的规定。 人民法院在行政审判中，发现法律规范之间存在冲突或不一致，又不能依上述规则予以 处理时，由最高人民法院送请有权机关作出裁决或解释。具体情形如下： 第一，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用 时，由全国人民代表大会常务委员会裁决； 第二，行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧提特别规定不一致，不能确定如何 适用时，由国务院裁决； 第三，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由 国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的 规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决； 第四，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国 务院裁决； 第五，根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表 大会常务委员会裁决； 第六，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，向全国 人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门 委员会进行审查、提出意见。 地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的、部门规章与地方政府规章之间 对相同事项的规定不一致的、部门规定对同一事项的规定不一致的，除依上述裁决原则予以 处理外，人民法院依据不同情况可以选择适用。 （一）地方性法规与部门规章发生冲突 地方性法规与部门规章发生冲突，应遵循裁决原则依《立法法》的规定第86条第1款 第2项处理，即地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时， 由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规 的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。但人民法 院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其 规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事 项，或者对于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等 需要全国统一规定的事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方性法规根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；（4）地方性法规对 于地方性事务的事项作出的规定，应当优先适用；（5）尚未制定法律、行政法规的，地方性法规根据本行政区域的具体情况，对需要全国统一规定以外的事项作出的规定，应当优先适 用；（6）能够直接适用的其他情形。 （二）部门规章与地方政府规章之间发生冲突 部门规章与地方政府规章之间发生冲突，除依《立法法》第86条第1款第3项规定处 理外，人民法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章作出实施 性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、 命令授权的事项，或者对于属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则以及对 外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方政府规章根据法律或行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；（4）地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用；（5）能够直接适用的其他情形。 （三）国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致 国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致的，除应适用裁决原则依《立法法》 第86条第1款第3项予以处理外，人民法院一般可以按照下列情形选择适用：（1）适用与 上位法不相抵触的部门规章规定；（2）与上位法均不抵触，优先适用根据专属职权制定的规 章规定；（3）两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，优先于 其中一个部门单独作出的规定；（4）能够选择适用的其他情形。 （四）其他规范性文件相互冲突 其他规范性文件相互冲突的，人民法院首先应对其进行审查，选择适用合法、有效并合 理、适当的其他规范性文件。在黄某诉劳动局案中，涉及两件规范性文件：一是劳动和社会 保障部下发的（1999）8号文件；二是公安部（89）15号文《关于在全国范围内实施居民身份证使用和查验制度的通告》。法院首先应对两个规范性文件的性质予以确认，从而弄清楚 它们的法律位阶。这两个文件都是由国务院部门发布的，它们的性质只可能是规章或其他规 范性文件。规章与其他规范性文件识别的标准，主要是两者的制定程序。《规章制定程序条 例》明确规定：部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定；审议规章草案时，由法制机 构或起草单位作说明；公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过 日期、施行日期、部门首长署名以及公布日期；部门规章签署公布后，部门公报或者国务院 公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登。依此标准，本案所涉及的两个规范性 文件都不属于规章，而是其他规范性文件。那么，人民法院在裁判理由中对它们是否合法、 有效、合理或适当进行评述，选择适用合法、有效并合理、适当的其他规范性文件。就上述 案例，依据行政职能管辖的原理，人民法院应当适用公安部1989年9月8日发的（89）15 号《关于在全国范围内实施居民身份证使用和查验制度的通告》，同时作出原告胜诉的决定。 26 26 对此案的法律评析详见姜明安、毕雁英主编：《行政法与行政诉讼法教学案例》，336～337页，北京，北 京大学出版社，2006。