宪法视野下香港行政长官普选研究

宪法视野下香港行政长官普选研究 宪法视野下香港行政长官普选研究 2014年8月31日，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》(以下简称831决定)。根据这一决定，香港从2017年开始行政长官的选举可以实行由普选产生，此次基于《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)之下政治改革在香港引起了激烈的讨论。很多港人对全国人大常委会的决定感到失望，部分立法议员甚至谴责全国人大常委会，声明831决定违反基本法。根据宪法框架，全国人大常委会有权判定香港“实际情况”，从而决定政改的基本路径。如反对派在宪制之外发表观点，挑战全国人大常委会决定的有效性，将不会获得成功。香港，作为特别行政区，需要在“一国两制”政策之下寻找一个中央和特别行政区平衡点，以达到“真普选”目标。 一、香港行政长官普选之安排 行政长官作为香港特区首长和特区政府首长，是香港特区的 重要政治机构，也是中央与香港特区关系的枢纽。正因为香港特别行政区行政长官具有重要的宪制角色，各方政治力量对于这个职位的产生方式都给予了高度关注，而且各持己见，争议和分歧甚大。中央提出要坚持以爱国者为主体的“港人治港”，行政长官必须符合“爱国爱港”的基本要求，并认为这是由“一国两制”政策的基本要求所决定，是维护国家主权的客观需要。如何能保证香港《基本法》所规定的行政长官最终要由“普选产生的目标”得以落实，但同时又要能够找出一个办法，确保普选产生的行政长官能够符合中央政府所提出的“爱国爱港”要求，这在今天的香港的确是一个具有难度和挑战的政治实践。 香港特别行政区行政长官选举制度的渊源主要由三部分构成:一是香港基本法附件一《行政长官的产生办法》，二是全国人大常委会相关的解释、决定，三是香港本地立法《行政长官选举条例》。在这些法律文件与解释、决定中，香港基本法附件一《行政长官的产生办法》与全国人大常委会相关的解释、决定总揽大局，香港本地立法《行政长官选举条例》铺排细节，它们之间存在主次的逻辑关系。在全国人大常委会解释(2004) ,决定((2004, 2007)的基础上，全国人大会常务委员会作出831决定，在决定中规定从2017年开始香港行政长官实行普选，并明确普选产生办法:(一)须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四 任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定;(二)提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持;(三)香港特别行政区符合资格选民均有行政长官选举权，依法从行政长官候选人中选出一名行政长官人选;(四)行政长官人选经普选产生后，由中央人民政府任命。行政长官普选的具体办法修改法案及其修正案应由香港特别行政区政府向香港特别行政区立法会提出，经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，报全国人民代表大会常务委员会批准;如行政长官普选的具体办法未能经法定程序获得通过，行政长官的选举继续适用上一任行政长官的产生办法m。这一普选框架比香港各界之前提出的各种方案都要严厉，从而显示出中央一改之前的“自由放任”立场，对香港政改已行使实质主导权。但香港的泛民派并不接受此决定，反对声较为强烈，他们认为全国人大常委会干涉香港政务，违背《基本法》精神。泛民主派领袖和部分学者对“港人治港”，港人高度自治有宽阔的理解与诊释，并以西方民主理论为依据，提出行政长官普选要让民众有真正选择，并要以国际去取代《基本法》的规定。泛民主派中的激进人士更试图开展香港抵抗运动，以“占领中环”来逼迫中央让步，挑战中央决定的正当性，质疑中央决定的合宪性。然而从政改开始，全国人大常委会就表明其地位及底线，以避免在香港发生宪制危机，其坚持认为行政长官及立法委员会的政改必须获得他们的最终批准，坚持认为拥有香港政治改革的最终决定权。 二、香港《基本法》规定之“普选”解读 普选，就宪法学理论而言，即选举普遍原则，又称为普遍选举权((universal suffrage)原则，指选举资格的普遍享有，除年龄、国籍、精神状态与未受刑事处分条件外，不再另外设定其资格限制。反之，如果设定其他资格作为取得选举权的条件者，称之为“限制选举权制度”。普选有两方面的基本要求，一是“普及”，二是“平等”。这两方面是密切联系的，普及也是平等应有之义，即公民选举权普及是选举权平等的重要体现。2017年香港行政长官普选制度始终贯彻普及与平等选举原则。 香港泛民主派的一些人士坚持认为普选就是直选(即直接选举)，是对普选的误读。普选与直选是两个不同的概念，普选相对于参选主体的局部性，而直选相对于间选(即间接选举)。直接选举是指由选民直接投票选出国家代议机关代表和国家公职人员的选举。普选与直选这两个概念存在密切的关系，如果直选在参选主体地位、投票权、票值等方面实现了平等，那么这样的直选就是普选。可见，直选只是普选的一种重要方式，不是唯一的方式，除此之外，还包括间选。 具体到香港《基本法》所规定的通过具有广泛代表性的提名委员会提名正式候选人再进行普选以便产生行政长官人选的制度，主要影响的不是选举权的普遍性，而是是否构成侵害报名参选者被选举权的平等性问题。从法理上讲，是否侵害被选举权，与“普选”概念无关，如果对所有报名参选人实行相同的限制条件，就不存在违反被选举权平等性问题。至于事实上某些限制条件可能更有利于一些参选人获得提名，而不利于另一些参选人获得提名的问题，从法律来看并无不妥，更谈不上违反国际人权公约中有关普遍和平等原则。当香港泛民主派讨论中央“普选”制度时，其实并没有严肃并严格地从《基本法》出发理解和追求普选目标，而是将“普选”抽离出具体的《基本法》秩序，不顾及《基本法》到底做出了怎样的“普选”框架承诺，一味以国际标准和非法制的理想性理念来作为实际政治主张的基础。 三、行政长官普选之中枢-提名委员会 行政长官普选时的提名机制在行政长官选举中起着举足轻重的作用，是选举程序的关键，同时也是所有政改争议中最根本性的焦点问题。提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。提名委员会将由 四大界别选举产生，分别由工商、金融界;专业界;劳工、社会服务、宗教等界;立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表，每界别代表300名。提名委员会是以之前的“选举委员会”为参照，延续的是功能代表制的政治构成逻辑。831决定中提名委员会的规定，并不意味着香港特别行政区不能通过修改本地立法的方式对具体的选举机制进行符合循序渐进原则的适当调整。因为2012年行政长官选举办法只是明确了行政长官选举委员会由1200人组成，并分成四个界别。而对于各界别选举委员的具体产生方式以及每个界别当中具体小组别的划分和委员名额并没有做出细致的规定。可见，提名委员会产生办法蕴含着一定的调整空间，使香港政府可能通过修改选举委员会各具体组别划分、名额分配、选举方式以及功能团体划分方式、选举方式等机制，按照循序渐进的原则对行政长官选举制度进行适当调整，推进香港的民主进程。当然，采取这一调整，必须注意不得变相突破全国人大常委会的决定所设定的框架，不得突破四大组别的框架，不得改变四大组别的选举委员名额，不得实质性改变普选的性质。 当泛民主派完全忽视或有意不承认这些既定的体制性安排时，对人大决定相关限定措施的理解和接受就会出现严重的非法制化的困难和误读。他们认为中央是想通过提名委员会对候选人进行筛选，这是一种“假普选”，甚至认为筛选之下无民主。实际而言，中 央对提名委员会的规定并未超越《基本法》，是对《基本法》的严格守护。过于妖魔化提名委员会的角色对于实现2017年行政长官普选的提案没有任何作用。试想一下，如果没有提名委员会，不限制正式候选人的人数，没有任何筛选和过滤，任何个人都可以参选，这是极端民主和最彻底的普选，问题是世界上哪个国家和地区有这样的普选? 四、香港政改方案之合宪性论证 香港普选是一国两制下的中国地方行政长官普选，不属于一个主权国家或独立政治实体的普选，这种普选必须置于整个中国的宪政体制下来考察，无法简单套用其他国家或地区的普选模式。全国人大常委会是国家最高权力机关的常设机构，有权行使《宪法》和《基本法》赋予的管治香港的宪政性权力，包括对香港政改发展的制定权和最终决定权。 (一)全国人大常委会对法律有最终解释权 香港《基本法》在1990年通过时就已经考虑到普选问题，规 定由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后，行政长官最终普选产生，但必须符合香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则。关于立法会议员普选的规定与行政长官的类似。“最终目的是普选”仍然通过“香港特别行政区的实际情况和循序渐进”来限制，可关键问题是谁有权解释“实际情况”，如何解释“循序渐进”，这对于香港的政改极为重要。宪法第六十七条规定全国人大常委会有权“解释法律”，同时《立法法》第四十二条亦规定法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，此处的“法律”自然包括特别行政区《基本法》。基于香港的独特情况，《基本法》第158条规定了较为复杂的解释程序，第1款将基本法的解释权授予给全国人大常委会。第2款规定全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时可对于香港自治范围内的条款自行解释。但第3款又规定涉及中央人民政府管理及中央与特别行政区关系的事务，在对该案件作出终局判决前，应由香港终审法院提请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。中国宪法体制下的法律解释是“立法解释”，而香港基本法的实施却是在有“司法解释”传统的香港，不同法律文化和传统之间有可能出现不同的理解和评价。在香港基本法中，立法者把内地的立法解释体制与香港的司法解释体制结合起来，建立了富有法律和政治智慧的制度安排。大部分的基本法解释是香港法院的司法解释，但是涉及中央与特别行政区关系问题上，全国人大常委会作出最终权威解释是符合我国的单一制体制以及中国的宪政体制的。毋庸置疑，香港行政长官的选举改革必然属于中央人民政府管理的事 务，对此解释权理应属于全国人大常委会。 (二)全国人大常委会对政改有最终决定权 虽然中央和香港当地对于按照《基本法》对行政长官和立法会的产生办法是否需要进行改革有着不同的意见，但根据中华人民共和国宪法与香港基本法，全国人大常委会有权决定香港特别行政区政治改革。《基本法》附件一规定:”2007年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过”，但没有提及谁有权认为“如需修改”。很显然，附件一关于修改的规定并不明确，这就留下了自由裁量权。香港的政改没有中央的同意开始和结束是不可能的。虽然《基本法》对修改的条件及时间没有明确规定，但修改权批准权却是赋予全国人大常委会。也即表明在《基本法》中将行政长官选举制度的最终决定权授予全国人大常委会。 另就全国人民代表大会及常委会关于特别行政区的职权而言，《宪法》第三十一条及六十二条有明确规定，从《宪法》条文来看，似乎只有全国人大对香港的政改有决定权，而全国人大常委会并没有决定权，但其实并非如此。全国人大常委会作为全国人大的常设 机关，其本身就是全国人大的一部分，二者不可被分割对待。全国人大常委会拥有的职权，其性质与全国人大职权是相同的，其决定应该被认为具有全国人大的授权。常委会的决定从宪法安排和机构性质来看必定是有权决定，行为是正当的。 (三)行政长官的双重身份决定中央对政改的必要决定权 香港特别行政区行政长官，从香港角度看，是香港特别行政区的首长，也是香港特别行政区行政机关的首长，代表香港特别行政区，对中央人民政府和香港特别行政区负责从国家角度看，香港是中国领土的一部分，行政长官是国家的官员，除对香港特区负责之外，也要对中央人民政府负责;行政长官亦是香港民众与中央政府之间沟通桥梁。在中央与特别行政区关系中，行政长官具有重要的地位，扮演重要角色。基于行政长官身份的特殊性，其最终任命权也应由中央享有。 (四)单一制国家结构形式决定政改理应由中央决定 《宪法》第31条中的国家还可以解读与“地方”相对应意义上的“国家”，也就是作为“中央”的国家，结合我国宪法文本中关于单一制的相关规定，国家权力集中于中央，中央权力机关依法统一行使国家主权，地方不存在固有权力，只享有被中央授予的特定的地方事务管理权。中央在保留自己对香港管治权的同时，也依法授权香港实行地方自治。众所周知，香港行政长官的普选问题是中国一个享有高度自治权的地方行政区域的选举问题。特别行政区拥有高度自治权，但并非所有国家权力都可以授权的方式转化为地方自治权。“授权者不可能授出自己所有的权力，而必须保留自己必要的权力”。香港是中国单一制国家结构形式之下的一个地方行政区域，香港特区没有剩余权力，香港《基本法》是授权法，中央政府作为全国性政府与作为地方区域政府的特别行政区政府之间划分管理事项是基于《宪法》授权而通过《基本法》来实现的。《基本法》是全国人大制定通过的法律，体现的是最高权力机关授权特别行政区的管理事务，无论特别行政区自治事务的内容及自治程度如何都不可能改变这种管理对象授权本质。属于纯主权的事务不可能也不应授权地方或其他主体来行使，而应由国家行使。关于特别行政区政治改革这类权力理应归中央行使，是“一国”的具体要求。我国是一个高度集权的单一制国家，对于一个地方区域的政治发展问题中央是具有主导权的，地方无权自行决定或改变政治体制。