国家审计与国家治理

国家审计与国家治理 摘要:国家审计是国家治理的重要组成部分，对完善国家治理具有重要作用。然而，国家治理中国家审计面临着严峻挑战，因此，国家审计要努力适应国家治理的需要，深化改革、大胆创新、提升层次，使国家审计在保障我国经济社会健康运行、推动完善国家治理方面的“免疫系统”作用得到最大限度地发挥。 关键词:国家审计 国家治理 审计作用 国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥 [1]不可替代的作用。自 2003 年以来，国家审计署每年的审计报告都会引起轩然大波，被人们誉为“审计风暴”。2011年3月到5月，国家审计署动用4万多名审计人员对各省市县地方政府37.38万个项目、187.36万笔债务进行了逐笔、逐项审核，审计长刘家义在这份审计工作报告中，公布了我国地方政府性债务高达10.7万亿元，并揭示了地方政府性 [2]债务在“借、用、管、还”等方面存在的诸多问题。因此，从国家治理的战略高度来重新认识国家审计的地位和本质、任务和挑战，有利于应对复杂的国际经济形势，使国家审计能长远发展和科学发展。 一、国家审计与国家治理的关系辨析 国家审计是国家治理的重要组成部分，应进一步加强审 [3]计监督，更好地推动和服务国家治理。因此，理清国家审计与国家治理的关系，对我们重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系具有重要的理论价值，而且对加强国家审计工作具有重要的实践价值。 1(国家审计监督作用体现于国家治理层面 国家审计监督是高层次的综合性财政经济监督，是国家 1 对财政经济工作加强宏观管理的重要手段，起着其它监督部门无法替代的监督作用。审计监督的理论基础是受托责任理论，即主权所有者将权利授予主权的使用者，它们在授予的同时，就有权利对受托者进行监督。国家审计监督作为审计监督在国家治理层面的体现，具有审计监督的一切特征。 2(国家审计是国家治理的重要组成部分 国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计是国家治理系统中的内生的监督控制系统。国家审计通过依法用全权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。要实现国家的良好治理必须加强审计，强化审计是实现国家的良好治理的重要途径和有效 [4]方式。 3(国家审计自觉地推动和服务国家治理 国家审计应围绕全面建设小康社会的目标，把握好审计工作的重点，服务科学发展、维护经济安全、促进民生、推动民主法治、推进深化改革、促进反腐倡廉建设。要遵循中国行政管理改革演变的内在逻辑，建设服务型审计机关，实现从注重监督向注重监督与服务并重转变。 二、国家治理中国家审计面临的严峻挑战 1(国家治理中审计查处的问题触目惊心 2010年和2011年，从国家审计署披露的审计报告相关数据来看，我国国家治理状况令人堪忧。2010年，审计署重点抽查了18个省的90个县。结果表明: 90个县发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元。国家重点工程建设项目的招投标、投资管理、执行土地和环境保护相关政策等方面仍存在一些较为突出的问题，如西气东输二线工程西段截至2009年5月，已签订的36亿多元施工中，有近80,未按规定招标，其中1.01亿元被违规直接发包，27亿多元合同的招标中存在人为拆分标段、违规确定中 2 标人等问题。2011年，审计8个省区16个城市政府投资保障性住房，有10个城市2010年廉租住房和经济适用住房建设用地计划未全面落实，实际少供地7335亩;有4407套廉租住房被违规租售或另作他用，有4247套廉租住房分给了不符合条件的家庭，还有4428套保障性住房长期空置。 2(国家审计适应新形势下变革的困境 国家治理是一个极其庞大而复杂的系统工程，国家治理的失效，就会产生腐败和混乱。改革开放30多年，我国在经济领域取得了巨大的成就，2011年我国GDP总量达到了471564亿元，位居世界第二，但社会与政治发展都未能与经济发展同步，社会与政治发展相对滞后导致的诸多问题，比如发展结构失衡、贫富差距扩大、政府官员腐败、政府效率低下等问题，国家治理遇到了许多新问题。同时，国家审计如何适应新形势下的变革，除了审查和揭露对公共资源的贪污、损失和浪费，而且还要监督政府在资金使用各个环节的效率，促进政府优质、高效地支配公共资源，并促进政府行政效率的提高。 3(国家审计职权尚无法起到制约权力的作用 现代国家审计是保障民主政治的核心——分权与制衡机制实现的不可或缺的方式之一，是从经济监督角度出发对 [5]行政部门所承担的经济责任进行的一种制衡。我国国家审计的职权由《宪法》和《审计法》赋予，具体包括行政处理权和经济制裁权。但是，这些职权不足于对权力加以制约，特别是国家审计机关通过审查、评价政府部门和国有企事业单位的公共受托经济责任后，所做出的确定解除被审计单位的公共受托经济责任的审计处理决定，有时难于得到切实执行。审计难，审计处理更难，使审计机关的权威性受到损害。 三、国家审计推动国家治理的路径 国家审计长刘家义指出，要努力适应国家治理的需要， 3 使审计工作在“深化、规范、提高”上狠下功夫，深化改革、大胆创新、提升层次，使国家审计在保障经济社会健康运行、推动完善国家治理方面的“免疫系统”作用得到最大限度地发挥。 1(完善我国政治体制，对经济监督进行改革 我国审计机关是国家政府一个部门，应让审计机关脱离国务院的领导而直接对全国人民代表大会负责，使国家审计成为人民代表大会对各级政府及其管理部门的经济行为进行监督的有效手段，真正理顺委托者、独立经济监督者和公共资产管理者之间的关系。这不仅是完善我国经济监督制度的一项重大改革，而且是完善我国人民代表大会制度、完善我国政治体制的一项重大改革。 在目前形势下，最为重要的就是要加强政府治理，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续发展是不可能 [6]的。没有有效的政府治理，就不可能有有效的国家治理。”同样，也不可能为国家审计创造一个良好的审计环境。政府治理是当前我国国家治理的重中之重，建立和健全适合我国国情的政府治理机制势在必行。 2(确立国家审计各项动态指标，推动国家治理 国家审计随着国家治理的内容与标准的深化，应体现出动态发展的审计目标。 首先，随着自然环境、经济、安全等危机不确定因素不断增多，对国家审计应具备的预见功能提出了新的要求。因此，国家审计应把维护国家安全始终作为审计工作的首要任务，加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全。 其次，审计机关应把重大铺张浪费、国有资产损失、资源毁损和环境破坏等问题作为重要职责，加强对重大民生热点问题的审计监督，突出对事关人民群众切身利益的重大事 4 项的审计监督，促进各项惠民政策的全面落实，切实维护民生。加强对法治政府和服务型政府建设情况的关注力度，促进行政权力法制化、规范化。 再次，政府提供公共服务是国家治理的重点之一，国家审计应积极展开评价职能，对重大政策、程序和项目的制定、执行和结果进行评价。同时，应积极推进绩效审计，关注政策实施和预算执行的效果，促进降低行政运行成本，推动建立政府绩效管理制度，进一步提升国家治理的绩效。 3(完善国家审计法律法规体系，推动国家治理进程 要健全完善制度规范，切实加强中国特色审计法律规范体系建设，进一步推动国家治理。 首先，随着国家的立法步伐不断加快，其中不少法律与审计监督直接有关，必须更加积极主动地参与立法协调，从加强经济和审计监督的角度，在有关法律起草、修改过程中积极发表意见。 其次，任何一部法律都需要随着形势的发展，不断加以修改和完善，审计法律也不例外。这就需要不断加强调查研究，分析国家治理的新形势和审计工作发展的新趋势，在条件成熟的情况下，适时提出对一些审计法律法规的修改、完善建议，以不断完善国家治理法律体系。 4(努力改进和优化审计队伍结构，缩小与国家治理的实际需求差距 国家治理的进程加快对国家审计人员的素质提出了越来越高的要求，因此，应努力改进和优化审计队伍结构，缩 [7]小与国家治理的实际需求差距。 首先，坚持科学发展观，各级审计机关应在思想意识与实际行动中切实重视基层工作，将人力资源开发的重点置于现有人员素质的提高之上，突出强化人员培训工作，保证人力资源开发的可持续性。 5 其次，应将审计人员的素质提升同审计事业的发展目标与国家治理的目标紧密结合起来，由国家审计署主导，地方各级审计机关参与制定具有长期规划性、系统性、科学性的培训管理制度，并在制度的制定与执行中，应充分发挥激励措施的作用，将培训同考核、奖励、任职与晋升充分结合。 参考文献 [1]李金华 关注责任，完善治理，促进民主与法制[J](《中央财经大学学报》，2005，(1):1-3 [2]刘世昕 审计报告直指改革敏感问题[N](《中国青年报》，2011-06-28 [3]刘家义 国家审计与国家治理[J](《中国审计》，2011，(8):3-11 [4]袁伟森 我国转型期社会问题的再思考[J](《重庆科技学院学报》(社会科学版)，2010，(2):42-43 [5]徐峰 现行国家审计体制探讨 《中国外资》，2010，(10):116 [6]王玉婷 政府治理社会模式的转型与创新探析 《湖北社会科学》，2011，(5): [7]王德鸿 四个优化提升审计监督质量 《政府法制》，2011，(27):55 6