职务犯罪案件审查逮捕制度改革研究基层人民检察院侦监部门应对自侦案件逮捕方式改革的思考

职务犯罪案件审查逮捕改革研究基层人民检察院侦监部门应对自侦案件逮捕方式改革的思考 职务犯罪案件审查逮捕制度改革研究基层人民检察院侦监部门应对自侦案件逮捕方 式改革的思考 编者按:2009年9月,最高人民检察院正式下发了《关于省级以下人民检察院立案 侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》,将省级以下(不合省级) 人民检察院立案侦查的案件的决定逮捕权上提一级这项全新的制度改变了基层人 ,自请,自审,自决”的批捕及监督模式,对强化检察机关办理 民检察院对自侦案件”自提 自侦案件的内部监督制约,提高办案质量,增强检察机关执法公正性和公信力无疑有着 重大意义.本期《中国检察官》”案说检察”栏目以北京和重庆两地的两级基层人民检察院 对该制度的运行情况为实例,解读该规定,总结存在的问题,并提出完善之策. 职务犯罪案件审查逮捕制度改革研究 基层人民检察院侦监部门 应对囱侦案件逮捕方式改革的思考 文◎刘全才张婷 本文在解读最高人民检察院下发的《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人 _一民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》和北京市人民检察院出台的《北京市人民检察院直接立句 话案侦查案件审查逮捕工作细则(暂行)》的基础上,结合宣武区人民检察院审查自侦案件的经验 导 读及发现的问题进行分析,探索在这一改革过程中基层人民检察院侦监部门的角色定位以及进一步 制定可操作性更强的规范性文件应考虑的重点. 一 ,基层人民检察院侦监部门审查自侦案件的工作内 容及范围 (一)审查程序和时限 1.审查程序.依据最高人民检察院下发的《关于省级以下 人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定 逮捕的规定(试行)》(下文简称《规定》)第2条和北京市人民 检察院出台的《北京市人民检察院直接立案侦查案件审查逮 捕工作细则(暂行)》(下文简称《细则》)第4条的规定,基层人 民检察院侦监部门对自侦案件的审查程序为:侦监部门审查 自侦部门出具的说明事实和理由的文书后提出审查意见,报 检察长或检委会决定.若侦监部门对自侦部门报捕没有异 议,则将侦监部门的审查意见书移送自侦部门,由自侦部门 将案件证据材料等一并报上一级人民检察院审查决定.若侦 监部门对自侦部门报捕情况提出异议.依据该条款的本意,侦 监部门应报本院检察长或检委会,最后由检察长或检委会决 定是否向上一级人民检察院报捕. 2.审查时限.根据《规定》第2条和《细则》第7条的规定, 犯罪嫌疑人被拘留的应当在拘留后3日内报上一级人民检察 }北京市宣武区人民检察院侦查监督处处长[100055] 料北京市宣武区人民检察院侦查监督处干警[100055] 院审查,特殊情况下可以延长1至4日.据此,自侦部门对犯罪 嫌疑人拘留时间最长不能超过7日.两份规范文件没有给自侦 部门留出审查时间.那么基层人民检察院侦监部门势必与自侦 部门”共用”侦查时间,应在自侦部门报捕前完成案件审查. (二)审查方式和标准 1.审查方式.依据《细则》第4条的规定,基层人民检察院 对自侦部门准备对犯罪嫌疑人报请上一级人民检察院审查批 准逮捕的,侦监部门对案件的审查方式有两种:一是审查自侦 部门向侦监部门出具的说明案件事实和报捕理由的书面材料; 二是侦监部门以提前介入侦查的方式对案件进行审查. 但是目前《规定》和《细则》均没有对具体案件应适用的审 查方式作出规定,依据北京市人民检察院,北京市公安局《关 于人民检察院介入公安机关侦查工作办法(讨论稿)》第5条, 介入侦查引导取证的重点案件除严重暴力犯罪,黑社会性质 组织犯罪案件外,对案件定性及使用法律有重大分歧的案件 也作为侦监部门介入侦查,重点引导取证的范围,以上范围 目前是否可以适用对自侦案件的审查尚无相关规定. 2.审查标准.依据《细则》的规定,自侦部门出具的报请 2010年第2期(经典案例版),总第94期 逮捕书不仅要说明犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的事实和证据,还 要对逮捕必要性予以说明.和侦监部门把握的审查标准与 批捕标准无异. __)材料报送程序 侦监部门在案卷审查完毕后,将审查意见交回自侦部 门,由自侦部门一并移送上一级人民检察院. (四)提讯,送达和报送 1.提讯.依据《细则》第8条的规定,下一级人民检察院 侦监部门有协助上一级人民检察院提讯的义务,上一级人 民检察院可以在无法亲自提讯的情况下委托下一级侦监部 门依据其拟定好的讯问提纲要求下级人民检察院代为讯 问.另外,犯罪嫌疑人要求讯问的,上一级人民检察院也可 以委托下一级人民检察院侦监部门讯问. 2.送达.下一级人民检察院侦监部门有代上一级人民检 察院送达《听取犯罪嫌疑人意见书》的义务. 3.报送.下,级人民检察院侦监部门有义务及时向上一 级人民检察院报送《讯问笔录》或《听取犯罪嫌疑人意见 书》,并反馈提讯,告知过程中发现的问题. 的,增设了报请重新审查程序.本条文规定提请重新审查的 主体是”下级人民检察院”,未明确规定下一级人民检察院 具体报请部门和报请程序.我们认为侦监部门和自侦部门 应当均有申请本院报请重新审查的权利,但必须是检委会 通过或检察长决定方能形成正式意见.并以下一级人民检 察院为主体向上一级人民检察院提出重新审查逮捕决定. (六)申请延长侦查羁押期限 依据《细则》第28条,报送延长侦查羁押期限仍依据 《刑事诉讼法))124条的规定,经下一级人民检察院向上一级 人民检察院报请延长. (七)监督职责的履行方式 依据《细则》第16条第2款,第26条的规定,下一级人 民检察院侦监部门有义务在上一级人民检察院决定不予逮 捕后,对本院自侦部门的执行情况和补充侦查情况进行监 督.下一级人民检察院侦监部门有义务对本院自侦部门的 立案和侦查活动进行监督. 二,基层人民检察院侦监部门,自侦部门在审查中遇到 的问题 (五)对上一级人民检察院不予批准逮捕的异议表达渠道为方便论述,现将宣武区人民检察 院自2009年9月l 《细则》第21条对下级人民检察院不服不予逮捕决定日起至今对自侦案件的审查情况列 表如下 犯罪嫌疑人姓名王某某靳某某 犯罪嫌疑人王某某在担任某国企直供中心犯罪嫌疑人靳某某系市公安局某处副大队长,因 工 主任期间,利用其主管经营工作的职务便利,于作便利与国税局相关工作人员有业务往来.2006年 2004年12月问,截留上海鹰杰图书有限公司初,北京市国税局稽查局开始稽查北京某电器 有限责任 支付给新华书店总店图书馆直供中心的货款9公司税务的情况.该公司的董事长黄某,董事 许某找到案件基本事实 万元,用于支付其前妻和女儿购买住房的部分犯罪嫌疑人靳某某.靳某某利用职务便利条件 通过国 房款.税总局稽查局工作人员梁某某稽查某电器有限责任公 司的职务行为,为请托人黄某某谋取不正当利益,并先 后两次索取黄某贿赂款150万元. 自侦部门对犯罪嫌疑人拘留时间2009年9月1日2009年1O月】4日 自侦部门向宣武区人民检察院侦 监部门报送审查逮捕案件意见书2009年9月6日2009年10月21日 时间 向北京市人民检察院第一分院移2009年9月7日2009年10月21日 送审查逮捕时间 自侦部门认定涉嫌罪名贪污受贿 侦监部门认定罪名挪用公款受贿 北京市人民检察院第一分院侦监以挪用公款罪批准逮捕以受贿罪批准逮捕 部门审查结果 宣武区人民检察院侦监部门审查书面审查《自侦案件审查逮捕案件意见书》书面审查《自 侦案件审查逮捕案件意见书》 方式 上报宣武区人民检察院检察长,后决定以挪用分歧处理方式以受贿罪报北京市人民检察院 第一 分院提请逮捕公款罪上报北京市人民检察院第一 分院 北京市人民检察院第一分院提讯北京市人民检察院第一 分院承办人告知权利北京市人民检察院第一分院承办人告知权利及告知情况 延长情况:自侦部门将提请延长羁押期限意见 通过宣武区人民检察院侦监部门审查后报北京 其他应当说明的问题市人民检察院第一分院申请第一次延长羁押期暂无 限;届满后又层报北京市人民检察院对犯罪嫌 疑人作出第二次延长羁押期限决定. 20”1O年第2期(经典案例版)/总第94期 通过宣武区人民检察院侦监部门对两起自侦案件的审 查过程,我们总结出批捕权上提一级后,侦监部门在审查自 侦案件中遇到以下问题: (一)侦监部门选择自侦案件的审查方式较为被动 《细则》没有对侦监案件具体适用审查方式作出规 定,也没有规定有权决定审查方式的部门.实践中,由于 对自侦案件具体侦查情况的不了解,侦监部门对自侦案 件的审查方式必然由自侦部门决定,侦监部门处于较为 被动的地位 (二)自侦部门为侦监部门留出的审查时间有限 由于自侦部门对涉案嫌疑人的拘留期限不得超过7 日,《规定》和《细则》没有对自侦部门向本院侦监部门移送 审查作出时限性规定,所以实际办案中就存在自侦部门在 报送上一级人民检察院侦监部门前l至2日才将报捕理由 说明等文字材料移送本院侦监部门审查,侦监部门承办人 要在1至2日内审查自侦部门移送相关材料后提出审查意 见.报处室负责人审查后再层报分管副检察长,这样就造成 审查时间过于紧张.当侦监部门审查意见与自侦部门不一 致时,更没有时间召集检委会对案件进行讨论.另外.在基 层人民检察院可能存在分管自侦部门和侦监部门的副检察 长是同一人的情况下,则在侦监部门与自侦部门存在意见 分歧时,势必会依照分管副检察长的意见对案件作出是否 上报上一级人民检察院侦监部门的情况.院内不同意见很 难得到充分讨论. (三)捕后报请延长羁押期限存在司法制度障碍 在批捕权上提一级后.批准逮捕的决定权和批准延长侦 查羁押期限的决定权都属于上一级人民检察院侦监部门.这 样会造成对嫌疑人延长羁押决定的监督缺失,违背批准羁押 的权利与批准延长羁押期限的权利分置的立法原意. (四)上下级人民检察院之间存在认识不一,需要磨合 依据《细则》规定,上一级人民检察院作出批捕决定后 由下一级人民检察院将逮捕执行回执交本院侦监部门备 案,若不予逮捕,则应当制作理由说明书由自侦部门抄送侦 监部门.这一规定有利于下一级人民检察院调整,与上一级 人民检察院保持一致,但是在实际操作中,下一级人民检察 院的调整具有一定滞后性.在逮捕权上提后.上一级人民检 察院掌握逮捕条件势必更严.两级人民检察院之间需要一 定的磨合期. (五)缺乏案件审查质量考评机制和责任追究机制 目前尚无对基层人民检察院侦监部门审查的案件质量 进行考评的机制和追究责任的机制,其对自侦案件的审查 质量好坏更多地取决于承办人和部门负责人的责任心很 难保证侦监部门在今后的工作中对本院自侦部门的案件审 查不流于形式. (六)责任分配尚有不明确之处 除上文所述自侦部门介入侦查的时间,方式规定不明 确之外,《规定》和《细则》在说明其他问题时也存在自侦部 门和侦监部门权利,责任分配不明确的情况.例如,《细则》 第17条规定:”对应当逮捕而下级人民检察院未报请逮捕 犯罪嫌疑人的,上一级人民检察院应当通知下级人民检察 院提出报请逮捕犯罪嫌疑人意见,下级人民检察院不同意 报请逮捕的,应在7日内说明理由,如果没有说明理由或 者经审查理由不成立的,上一级人民检察院可以依法作出 逮捕决定.”本条款是对下一级人民检察院应捕而未捕的 案件规定处理方式.但没有说明应当由哪个部门说明未报 捕理由.从实践情况看来,应当由下一级人民检察院自侦 部门说明更为合适.因此,我们认为明确规定说明不捕理 由的主体有利于基层人民检察院更明确权利范围.除此之 外,《细则》第13条第3款,第23条等条文中还存在类似 的问题 三,完善审查逮捕程序改革应考虑的方向 (一)明确提前介入侦查案件的范围,建立立案告知制 度.赋予自侦部门一定的案件审查方式选择权 要改变自侦部门介入审查自侦案件的被动地位,首先有 必要赋予侦监部门一定的监督知情权,使侦监部门及时了解 自侦部门对案件侦查的进展情况.并针对案件性质对自侦部 门准备报捕的案件提出审查方式建议.如果上一级人民检察 院能够以规范的形式明确提前介入侦查案件的范围,则更 能减少自侦部门与侦监部门分歧,提高审查效率.其次,侦监 部门工作人员不仅要加强监督意识,及时对自侦案件是否报 捕提出建议,还要加强配合意识,在提前介入侦查过程中协 助自侦部门做好案件取证建议,形成全院一盘棋,全面出动, 相互配合.统一组织.分工协调的侦查工作机制. (二)对自侦部门报送侦监部rl提请内部审查的报捕材 料时间作出灵活合理的限制性规定 应针对改革后侦监部门审查期限与自侦部门侦查期限 重合的特点,严格规定院内审查各阶段的审限,从而保证及 时高效完成对案件的审查.例如,宣武区人民检察院在实践 中结合工作实际作出灵活的制度设计:规定自侦部门必须 在报请上一级人民检察院的批捕前3El内,向侦监部门移 送《移送逮捕案件报告书》,同时允许自侦部门在其后制作 补充报告.这项规定一定程度上保证了将自侦部门取得的 全部证据列入侦监审查范围. (三)设置科学的管理机制,畅通意见发表渠道 首先.必须制定规范.要求基层人民检察院在组织设置 中,分管自侦及侦监部门的副检察长分别由不同的人员担 201Og第2期(经典案例版)/总第94期 任,以保证在审查自侦案件过程中.两部门的意见都能充分 发表. 其次,《细则》规定上级人民检察院有提前介人下级人民 检察院自侦案件的权利,因此可以考虑在自侦与侦监部门对 准备上报批捕的案件意见不能达成一致时.上级人民检察院 以提前介入方式听取两部门意见后对案件作出判断. (四)探索加强延长侦查羁押期限审查力度 具体途径可以考虑:(1)上一级人民检察院更换承办人 对报请延长羁押期限的案件审查;(2)自侦部门在制作报请 延长侦查羁押期限的文书中.详细说明羁押期间的工作内 容以及延长羁押期限内的侦查,以便上一级人民检察 院审查延长羁押期限理由是否成立;(3)要求上下两级人民 检察院侦监部门都严把审查关,严格依据刑事诉讼法的相 关规定对报请延长案件进行审查. (五)加强上下级人民检察院侦监部门纵向沟通.共同 总结.缩短磨合期限 目 上下级人民检察院应当注意在案件审查过程中及时进 行交流,实现高效的纵向沟通,并定期召开职务犯罪案件侦 捕联席会议,对案件阶段性总体情况进行沟通反馈,制定职 务犯罪类案证据规则,对职务犯罪案件新趋势,新手法以及 办案难点问题进行交流,从而缩短磨合期,尽快统一证据审 查标准. (六)建立科学考评机制,提高下一级人民检察院案件 审查质量 要保证下一级人民检察院侦监部门对自侦案件的审查 质量必须在全市范围内建立健全激励有力,约束到位的科 学考评机制.尤其是要将上一级人民检察院纳入在内,实现 责任与权力相适应. (七)积极调研,出台更加科学,系统的规定 决策机关应当在广泛调研的基础上,对《细则》不断改 进完善,制定更科学,更合理, 操作性更强的规范性文件. 僻邃 几个 国 文◎黄常明熊皓 ?-- 句本文结合实例,分析职务犯罪案件审查逮捕制度改革中侦查部门的职权划分,办案期限,不 服 话批捕的告知程序,人民监督员程序的启动,侦捕关系,侦查行为的规范及人员配置和经费保 障等问 导 读题,并提出改革对策. 2009年5月1日来,重庆市检察机关根据《中共中央转发(中央政法委员会关于深化司法体 制和工 作机制改革若干问题的意见)的通知》精神及最高人民检察 院的有关要求,扎实开展了职务犯罪案件审查逮捕制度改 革试点工作,工作运行情况总体良好.然而,由于该制度没 有现成的经验和模式可循.需要我们在改革实践中不断完 善.结合试点工作,我们认为,职务犯罪案件审查逮捕制度 改革需注意以下几个问题: 一 ,关于两级人民检察院侦监部门的职权划分问题 据调查发现.有的检察人员对两级人民检察院侦监部 门的职权划分,以及协作关系等问题认识不清,影响了改革 重庆市人民检察院研究室主任[401147] 重庆市人民检察院检察官[401147] 工作的顺利,高效开展.我们认为,在两级人民检察院侦监 部门的职权划分问题上,应当遵循分工协作原则.所谓分工 协作,就是要规范上下级人民检察院侦监部门的权能,依法 各司其职,各负其责,严格按照分工开展侦查监督工作,不 能相互替换,互相包办.一是权能上的分工,即职务犯罪案 件犯罪嫌疑人的逮捕决定权交由上一级人民检察院侦监部 门,其他侦查监督权由两级检察机关侦监部门共同行使.二 是职权运行上的协作,各项侦查监督职能,其职权主体在职 权运作上更需要强调协调与配合,只有这样,才更充分发挥 侦查监督权能,从而实现维护宪法和法律统一正确实施的 目标.如为加强两级人民检察院侦监部门的分工协作工作, 2010年第2期(经典案例版),总第94期