机动车尾号限行法律规制研究

机动车尾号限行法律规制研究 Research on the Legal Regulation Of Vehicle Number Restrictions A Thesis Submitted to Chongqing University in Partial Fulfillment of the Requirement for the Professional Degree By Chen QingJiang Supervised by Specialty:Juris Master School of Laws of Chongqing University, Chongqing, China April, 2014 重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘 要 本文探讨的机动车尾号限行是是政府部门对公共交通安全进行管理的一项行 政职权。随着社会经济的不断发展，我国居民的生活水平也比之前有了很大的改 善，私家车数量变得越来越多，城市道路交通状况因此变得越来越糟糕，特别是 对北京、重庆、武汉等大城市来说，其交通拥堵现象十分严重。为了解决交通拥 堵问题，部分城市的政府部门相继出台了机动车尾号限行等政策，尾号限行是一 种行政强制措施，该措施在疏导交通、改善道路交通的通行秩序等方面起到了积 极的作用。不过在实际操作过程以及理论方面，尾号限行措施还存在一定的不足， 需要进一步去完善。本文在分析机动车尾号限行政策的实施现状基础上，针对其 存在的问题进行了探讨，重点探讨了机动车尾号限行的法律规制，提出了法律规 制的几点构想。本文主要分为以下五个部分: 第一部分是绪论，主要介绍了本文的研究目的、研究意义以及国内外关于机 动车尾号限行的研究现状。 第二部分是机动车尾号限行法律规制的概述，具体介绍了机动车尾号限行的 概念和特点，此外，还对机动车尾号限行的必要性进行了阐述。 第三部分是机动车尾号限行法律规制的不足，指出了我国机动车尾号限行的 法律依据不足，正因为没有完善的法律来进行规制，导致各地机动车尾号限 行存在很多的问题。 第四部分依据我国的国情和机动车尾号限行工作所存在的问题，提出了有针 对性的解决，并指出了通过法律来规制尾号限行的几点构想。 第五部分是结论，主要对本文的研究作了系统总结，指出文中存的不足之处。 关键词:尾号限行，法律规制，补偿 I 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 ABSTRACT The subject of this thesis----traffic restriction by vehicle tail number, is an administrative authority of the government imposed on public transportation safety management. With the acceleration of national economy and urbanization, the urban transportation is getting more complex. As a mandatory administrative measure, vehicle travel restriction plays an importation in coordinating traffic and improve traffic order. However, there still remains some problems to be solved urgently when the restriction is put into practice. This thesis, targeting at the critical problems exist in vehicle restriction, put forward and elaborates on some proposals for the relative laws and regulations. This thesis covers the following five parts: The first part is the introduction to the purpose, significance of the thesis and the existing studies at home and abroad regarding vehicle restrictions. The second part serves as the guideline to the relative laws and regulations, and also specifies the concept and necessity of vehicle restriction. The third part lists the shortages of the existing laws and regulations, and the incident consequences and problems. The fourth part proposes some ideas for the relative laws and regulations with regard to the national conditions and the problems in reality, and also put forward some solutions to the problems as the basic principles for implementing vehicle restrictions. The basic path of laws and regulations include substantive and procedural regulations. The former consists of relative rules improvement and compensation system build; while the latter is made up of a series of systems such as the information system, hearing system and supervision system. These regulations provide certain experience and reference for future traffic healthy development of China's control. Last one is the conclusion part, which summarizes the studies included in this thesis and also the shortages. Key word: vehicle restriction by tail number. Laws and regulations. compensation. II 重庆大学硕士学位论文 目 录 目 录 中文摘要..........................................................................................................................................I 英文摘要........................................................................................................................................ II ......................................................................................................................................... 5 论1 绪 1.1 研究内容 ................................................................................................................................... 5 1.2 研究意义 ................................................................................................................................... 5 1.2.1 理论意义 ............................................................................................................................ 5 1.2.2 现实意义 ............................................................................................................................ 6 1.3 研究背景 ................................................................................................................................... 6 1.3.1 国内情况 ............................................................................................................................ 6 1.3.2 国外情况 ............................................................................................................................ 8 1.4 研究状况 ................................................................................................................................... 8 2 机动车尾号限行法律规制的概述 ............................................................................ 10 2.1 机动车尾号限行的概念 ......................................................................................................... 10 2.2 机动车尾号限行的性质 ......................................................................................................... 10 2.3 机动车尾号限行的合法性分析 ............................................................................................. 11 2.4 机动车尾号限行法律规制的必要性 ..................................................................................... 13 2.4.1 合理限制政府部门的职权，避免政府部门滥用行政权力的需要............................... 13 2.4.2 实现公共利益与个人利益的平衡必然要求 .................................................................. 13 3 机动车尾号限行法律规制的不足 ............................................................................ 16 3.1 机动车尾号限行的法律依据 ................................................................................................. 16 3.2 机动车尾号限行法律规制的不足 ......................................................................................... 16 4 我国机动车尾号限行法律规制的基本构想 ....................................................... 19 4.1 法律规制的基本原则 ............................................................................................................. 19 4.1.1 法定原则 .......................................................................................................................... 19 4.1.2 必要性原则 ...................................................................................................................... 19 4.1.3 权责统一原则 .................................................................................................................. 20 4.2 法律规制的基本路径 ............................................................................................................. 20 4.2.1 实体规制 .......................................................................................................................... 20 4.2.2 程序规制 .......................................................................................................................... 22 ....................................................................................................................................... 26 语5 结 致 谢....................................................................................................................................... 27 III 重庆大学硕士学位论文 目 录 参考文献....................................................................................................................................... 28 IV 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 论 1 绪 1.1 研究内容 2008 年夏天，我国成功举办了举世闻名的北京奥运会。在举办该次运动会期 间，为了确保交通的通畅，确保北京市有一个良好的空气质量，北京市政府于 2008 年 6 月根据北京市人民代大会常务委员会发布的《关于为顺利筹备和成功举办 奥运会进一步加强法治环境建设的决议》，决定在 2008 年 7 月 1 日至 9 月 20 日期间，对本市机动车实行尾号限行，具体来说是北京市核发号牌机动车按车牌 尾号实行单号单日、双号双日行驶。由于车辆限行对公民个人车辆使用产生了影 响，北京市政府决定对停驶的车辆相应减征车船税和养路费。? 北京市“单双号限行令”的颁布，使得北京的道路交通秩序变得更加良好， 有效保障了奥运会期间道路的通畅，并且也使北京市区的空气质量得到了很大的 改善。当时实施的单双号限行令获得了大多数民众的支持。北京奥运会结束后不 久，北京市政府发布《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》，《通告》 指出，为进一步完成节能减排的要求;为进一步改善北京市的空气质量;为确保 道路的畅通，北京市决定实施交通管理措施。根据我国《道路交通安全法》以及 《北京市实施〈大气污染防治法〉办法》的有关规定，从 2008 年 10 越 11 日开始， 北京市所有非公务用机动车试行按车牌尾号每周停驶一天，该政策直到 2009 年 4 月 10 日止。限行的主要区域是五环路以内道路。对于这次限行给公众造成的不利 影响，北京市政府决定停驶的机动车减征 1 个月养路费和车船税。? 然而，直到 2009 年 4 月，北京市人民政府非但没有停止已经实施的机动车尾 号限行措施，而且还发布《继续实施交通管理措施的通告》，再次延长了“机动车 限行令”的执行时间。根据新的规定，限行时间再次被延长为一年，如此将一项 临时的交通管制措施转变成为长期实行的限行制度。北京市实施车辆限行政策在 确保交通通畅，改善空气质量等方面确实取得了成效，因此，我国其他省份的部 分城市也开始效仿北京市实施车辆尾号限行政策。本文的研究主要是如何实现对 尾号限行的法律规制，避免政府部门滥用权力随意颁布车辆限行政策给公民的私 有财产权利造成侵害。 1.2 研究意义 1.2.1 理论意义 本文在研究过程中不仅探讨了由尾号限行所引发的权利冲突问题，而且还探 ? 详见《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》 ? 详见《北京市人民政府关于继续实施交通管理措施的通告》 5 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 讨了尾号限行政策的合法性以及合宪性等重要法理问题，如此能够进一步让社会 各界对机动车尾号限行的合法性有更深入的了解。通过本文的研究，机动车尾号 限行的合法性更加清晰，合理性也更加明确。本文的研究还能够为政府部门的决 策提供一定的理论依据，让他们制定政策的过程中更加关注政策本身的合法性和 合理性问题，从而更好地掌握制定公共行政政策的标准和尺度。 1.2.2 现实意义 本文提出制定机动车尾号限行制度时应当考虑制度合法性问题，确保政策的 制定过程和政策本身都能够符合合法性的要求，从而规范政府部门制定政策时的 抽象行政行为。此外，本文还指出在制定机动车尾号限行政策时，必须要通过程 序正义确保实质正义，以最小的权利侵害和最小的行政成本达到最大的行政效益。 最后，本文还提到要努力提高公众的参与机动车尾号限行决策的参与程度，使机 动车尾号限行政策更加符合公众的需求，使该政策获得更多人的支持，让公众更 愿意遵守，进而使社会更加民主和谐。 1.3 研究背景 1.3.1 国内情况 随着社会经济的不断发展，我国居民的生活水平也比之前有了很大的改善， 私家车数量变得越来越多，城市道路交通状况变得越来越糟糕，特别是对北京、 重庆、武汉等大城市来说，其交通拥堵现象十分严重。此外，汽车数量的持续增 长导致所排出尾气的量也急剧增加，使得城市空气质量越来越差，为了确保道路 交通的畅通，为了提高城市空气质量，越来越多的城市开始利用尾号限行来达到 目的。 第一，北京市的机动车尾号限行政策。 北京市机动车尾号限行可以分为两个阶段，第一个阶段是奥运会举办期间限 行阶段;第二个阶段是奥运会结束之后的继续限行阶段。对于前一阶段的限行， 并没有什么人提出质疑，但对于后一阶段的限行，学界争议很大。北京奥运会成 功举办之后，北京市机动车尾号限行主要经历了三个阶段: 有什么人提出质疑，但对于后一阶段的限行，学界争议很大。北京奥运会成 ?第一轮限行。2008 年，北京市人民政府发布通告，从当年的 10 月起市内 的公务用车的 30%将暂停使用，其他非公务用车按车牌尾号来进行安排，所有非 公务车辆每周必须要停驶一天。通告中对此次限行的区域也进行了具体的规定， 主要是五环以内开始限行，以外的区域不限行。限行时间从早上 6 点到晚上 9 点， 限行一直到 2009 年 4 月份终止。在限行期间，停驶的机动车减征一个月养路费和 6 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 车船使用税。? ?第二轮限行:2009 年 4 月 3 日北京市政府发布《关于继续实施交通管理 措施的通告》，自 2009 年 4 月开始，公务用车的 30%将继续暂停使用，其余机 动车继续适用每周行驶一天的交通管理措施。通告中对停驶的时间也做了具体的 规定，从早上 7 时到 20 时，停驶的范围没有变化，依然是五环以内(不含五环 ? 路)。在这份通告中，对于停驶的补偿问题没有做出明确的规定。 ?第三轮限行:再第二轮限行后，北京市政府认为限行取得了不错的效果， 于是又再一次发布通告，规定从 2010 年 4 月 11 日到 2012 年 4 月 10 日实行 限行，限行的时间和第二轮是一致的，限行的范围也没有发生变化。奥运期间的 机动车尾号限行服务于奥运会顺利举办这一特定目的，且仅适用于奥运会、残奥 会举办期间，因而并未引发诸多质疑;奥运之后继续施行的机动车尾号限行则颇 受争议，虽然合法性与合理性质疑不断，但机动车尾号限行依然在争议中前行。 第二，其他城市的机动车尾号限行政策。 自北京市采用机动车尾号限行解决交通拥堵问题后，部分城市也开始效仿这 一做法: 南昌:南昌市做出机动车尾号限行的部门并不是南昌市政府，而是南昌市交 管部门，根据该部门出台规定可知，从 2009 年 6 月开始，周一至周五机动车辆 将根据尾号来进行停驶，停驶的时间从早上 6 时至凌晨 24 时。该政策实施一段 时间之后，后南昌市交管部门有出台了新的规定，从 2010 年 1 月起，每周一至 周五每日 7 时至 21 时机动车按尾号限行一天。? 兰州:兰州机动车尾号限行是从 2010 年 7 月兰洽会期间开始的，当时针对 机动车限行主要是为了确保该会能够顺利举办，但是在实施限行措施后，政府部 门决的限行后的效果非常理想，于是兰州市交通管理部门向兰州市政府建议对本 市所有机动车实施按车牌尾号限行措施。兰州市政府采纳交管部门的建议，发布 通告从 2010 年 9 月 18 日开始实施车辆尾号限行，每日限行两个尾号，限行范 围只限城关、七里河两区中心城区道路。? 长春:长春市交通管理部门规定 2010 年 5 月中旬起实施机动车尾号限行，限 行的区域主要为长春市人民大街以及自由大路两条街路。 哈尔滨:区分不同路段、不同时间限行，限行时间从 2010 年 9 月 12 日开始。 尽管我国尾号限行措施对确保道路通畅，提高空气质量等方面取得了不错的 效果，但同时也引起了较大的争议，争议的焦点主要有以下几个:第一，尾号限 ? 详见《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》. ? 详见《北京市人民政府关于继续实施交通管理措施的通告》 ? 详见《南昌市公安交通管理局关于调整限号管理措施的通告》 ? 详见《兰州市机动车尾号限行规定》 7 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 行措施带来的权利冲突的争议，特别是对公共利益与个人利益、优先通行权与一 般通行权、集体通行权与个人通行权之间的关系以及其带来的冲突等;第二，对 尾号限行措施的定义、种类及其选择还存在争议;第三，对于尾号限行措施所依 据的公共利益的主体、范围和确定程序存在争议;第四，我国实施尾号限行的法 律依据存在明显缺陷，《道路交通安全法》39 条对于尾号限行措施的内容、程序 等的法律授权并不明确，导致对该措施的合法性存在较大的争议;第五，我国各 地尾号限行措施出台和实施的存在随意性，合法性和合理性没有足够的依据。 1.3.2 国外情况 澳洲悉尼市区海港大桥高速公路路段的通行车辆非常多，时常会出现拥堵现 象，为了确保该区域车辆能够畅通行驶，悉尼市政府规定上下班期间施行“四进 二出”和“四出二进”政策;日本从驾校毕业的学员都要签署“承诺书”，该承 诺书上明确要求学员必须要保证日后驾车时不随意违章、不乱并线，由此可见， 日本非常注重对学员驾车理念的培养和要求，实践证明，他们的教育取得了不错 的效果，日本很少出现车辆在车流里钻来钻去的现象;美国非常讲路权，如巴士 优先、校车优先。在特定的情况下，美国的交通管理部门可以根据交通流的变化， 变换部分车道行驶方向，以疏导车流;英国为了解决道路拥挤状况，采取了收缴 拥堵费的方式来减少机动车的使用。英国政府规定，在工作日期间，从早上 7 时 开始到下午 6 时，进入伦敦城区的私家车必须要缴纳一定的拥堵费，如此达到抑 制私家车使用的目的;新加坡的汽车总量尽管不大，但是他们是世界上汽车密度 最大的国家之一,在这样的情况下，新加坡政府非常注重对私家车数量的控制。他 们采取的主要方法就是要求必须拥有“拥车证”才能够购买汽车，如果没有该证， 就不得够买和拥有新的汽车。根据新加坡政府的有关规定，想要购买新车的人， 必须首先获得“拥车证”才行。 从上面的介绍可以看出，国外解决交通拥堵难题时，交通限行同样是最简单、 最有效的措施之一。但交通限行措施涉及到了广大群众的切身利益，如果盲 目采取该措施，很可能造成对百姓利益的侵害。外国在治理交通拥堵难题时，首 先考虑的是让市民自觉自愿减少机动车使用。很多国家都通发达的地铁系统、便 捷的换乘中心，让乘坐地铁成为公认的最方便、最快捷的出行方式。此外，国外 还通过经济杠杆，减少机动车出行频率。以伦敦为例，伦敦市政府在城市中心区 设置了收费装置，机动车在高峰时段驶入，必须交纳通行费。 1.4 研究状况 2008 年，北京奥运会期间施行的尾号限行措施一度引起了法学家们的关注， 《法学家》杂志还专门邀请国内众多有名望的法学家来对尾号限行措施进行分析。 8 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 法学家们在分析的过程中，主要从行政法、宪法、法理等角度对尾号限行进行了 剖析。从宪法学角度进行分析的学者认为，政府确实有权利采取尾号限行措施， 只要该措施是为了公共利益的需要，并且进行了适当的补偿就完全符合宪法的规 定。根据我国《宪法》第三十三条的规定可知，任何公民都享有宪法规定的权利 和义务;再根据《宪法》第五十一条可知，公民在行使权利的过程中，不能够损 害国家、社会以及他人的利益。此外，我国《宪法》第十三条还规定:国家为了 公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补 偿。由此可见，我国政府部门是有权利采取尾号限行措施的，但目的必须是为了 公共利益的需要，此外还必须要进行适当的补偿。 肖凌云教授从行政法比例原则角度对尾号限行进行了研究，其认为政府做出 尾号限行决策必须要从公权力对人权的干预、限制程度等方面进行考虑，以判断 该尾号限行措施是否符合法律的规定。根据肖凌云教授教授的观点，尾号限行措 施既有其合理的地方，也有其不足的地方，我们应当对尾号限行措施进行充分的 论证，进而选找到一个更加可行的方案。 部分学者从法理学角度对尾号限行措施进行了分析，根据这部分学者的观点， 尾号限行实际上表现为权利冲突问题。即公权力与公民私有财产权利的冲突以及 其他权力之间的冲突。在这个冲突里面，不可能否认其中的任何一种权利，因为 这些权利都是最基本的，都必须得到保障。此外，我们在不能增加利益资源来解 决权利冲突问题时，就需要对各种权利进行必要的限制，从而界定各自的权利边 界，尽可能减少权利冲突。因此，针对尾号限行过程中出现的权利冲突问题， 我们既要确保公权力得到有效制约，减少公权力的滥用对公民的利益造成侵 害，也应当确保公权力能够得到实施 ，是权力与责任达到平衡。由此可见，对尾 号限行进行法律规制是十分必要的，通过法律规制，使政府部门的权力受到制约， 又能够确保政府部门制定的政策更加合理、更加符合民意，进而促进政策的实施， 同时也能够保障公民权利，确保公民的合法权益不受公权力的侵犯。 9 重庆大学硕士学位论文 2 机动车尾号限行法律规制的概述 2 机动车尾号限行法律规制的概述 2.1 机动车尾号限行的概念 机动车尾号限行是指行政主体为达成一定行政目的，以车辆牌照尾号为依据 在某一时间内禁止私人机动车通行某一道路的行为。机动车尾号限行的核心内容 是限制通行，亦可称为有条件的禁止通行，即某一时间内符合某一特定条件的机 动车不得上路行驶;机动车尾号限行的主要目的是缓解城市交通拥堵以及提高城 市的空气质量;作用对象是机动车，即以动力装置驱动或牵引，上道路行驶的供 人员乘用或者用于运送物品等轮式车辆?。限行的标准是汽车车牌尾号，即机动车 所有人向所在地车辆管理所申领并注册登记的车号牌的末位数字[1]。 2.2 机动车尾号限行的性质 通过对上述城市机动车尾号限行运行状况的概述，本文认为当下机动车尾号 限行具有以下特征: 第一，主体。机动车尾号限行个案中的主体包括规则的制定主体和实施主体， 二者均为享有一定行政管理职权的政府或其工作部门，但在不同城市的机动车尾 号限行中二者既可能为同一主体，也可能为不同主体，如北京市机动车尾号限行 的制定主体为北京市人民政府，具体实施主体为公安交通管理机关，而长春市机 动车尾号限行的制定和实施主体则均为公安交通管理机关。 第二，表现形式。现阶段机动车尾号限行规则主要体现为通告、决定等其他 规范性文件，尚未有法律、法规、规章等法律规范进行规定。 第三，目的。机动车尾号限行有特定时期限行与常规限行之分，北京奥运会 期间的限行、南昌八一大桥维修期间的限行以及举办马拉松比赛等多种特定活动 期间的限行均为一种特定时期的限行，该类限行的目的可以表现为保证活动顺利 举行、保护公民人身安全、维护公共秩序等;而本文着重探讨的机动车尾号限行 是常规限行，根据现有的限行通告，个案中的限行以缓解交通拥堵、实现基本顺 畅为唯一目的。 第四，标准。机动车尾号限行的标准为机动车牌照的末尾数字，有单双号限 行和每周限行一天之分。 第五，时间。根据对现有机动车尾号限行实施情况的统计，机动车尾号限行 中的时间限制分为以下几种情形:第一，一天当中某一固定、持续的时间段都限 ? 文中探讨的机动车尾号限行仅限于上述机动车概念中的供个人及家庭使用的四轮轿车，不包括公务用车、 公交汽车等公用或共用机动车; 10 重庆大学硕士学位论文 2 机动车尾号限行法律规制的概述 制通行，效果近乎于全天限制通行，如北京、南昌、长春、兰州等城市的机动车 尾号限行;第二，只在特定的时间段内禁止通行，且该时间段多为上下班高峰， 如哈尔滨市的限行。 第六，范围。机动车尾号限行的范围有全部与部分之分，北京市机动车尾号 限行涵盖的道路范围最广，不区分主要道路与次要道路，只要是当天禁行的尾号 均不得在五环内上路行驶，为绝对限行;南昌、长春等城市则只限制在主要的繁 华道路通行，不限制在其他道路通行，为相对限行。限行范围的不同与不同城市 的交通布局和拥堵状况有关。 第七，处罚措施。为保障机动车遵守尾号限行规则，各城市都规定了相应的 处罚措施，多为罚款和扣分。以北京市机动车尾号限行为例，刚开始实施限行措 施时，如果一辆车在一天内多次违反规定上路，只是处罚一次，每次需缴纳罚款 100 元;但随着尾号限行政策的进一步实施，对违规车辆实施连续处罚，也就是说， 如果机动车车主违规上路被处罚后，在三小时内必须要驶出限行区域的道路上， 否则将会对其进行再一次的罚款处罚。但若司机在一天内连续出行，则会被连续 处罚。 2.3 机动车尾号限行的合法性分析 “经适当公告的国家行为?的作用力取决于其合法性。缺少合法性的行政行为 是不能实施的行为，也不应当产生其所设定的法律后果，即其在法律上是不发生 作用的。”[2]在分析机动车尾号限行的合法性时，不能笼统地说你合法还是不合法， 而是要从具体的层面来进行具体的阐述。本文在阐述机动车尾号限行的合法性方 面，主要从宪法和行政法两个基本层面来进行。 首先从宪法层面来进行分析，机动车尾号限行涉及到对公民私人财产权的限 制，因此属于宪法性问题。机动车尾号限行所面临的问题中，核心问题是私人财 产权的保护问题。尾号限行政策尽管在一定程度上改善了交通状况，改善了空气 质量，但是其是否限制了私人财产的使用权,是否构成宪法上的征收,实质上， 假如我们从公共资源管理和利用角度来进行分析，可以得到一个比较明确的结论， 即机动车尾号限行措施并不是对私人财产权的直接限制，其仅仅是对道路资源的 一种强制性的“分配”。这种分配方式是通过行政强制力来完成的，目的在于保 障交通通畅等公共利益。公民购买机动车辆后，该车辆的所有权完全属于公民个 人，但是机动车的使用必须要借助于公共道路才能实现，如果没有公共道路，机 动车只能成为摆设，这涉及到公民私人财产与公共财产的关系。通常说来，公共 资源不可能是无限的，公共资源的有限性要求国家充当公共资源分配者的角色， ? 此处国家行为当理解为政府行为。 11 重庆大学硕士学位论文 2 机动车尾号限行法律规制的概述 而政府作为国家权力的行使者，其代为分配公共资源是可取的。在公共资源有限 [3] 的情况下，无限制的扩张私人财产及其自由就不再符合正当性的要求 。 就现阶段北京、南昌、兰州等地实施的机动车尾号限行来说，道路属于公共 资源范畴，并且这种资源是有限的。北京市交通拥堵已经是一个不争的事实，因 为交通拥堵给人们的出行造成了极大的不便，增加了经济与社会成本。针对交通 拥堵这一公共问题，无论是政府还是个人，都负有一定的责任，都必须要进行反 省。对政府来说，其在公共交通规划以及管理费方法负有不可推卸的责任，交通 拥堵问题很大程度上是因为城市道路规划不科学所致。在道路这一公共资源越来 越紧俏的情况下，购买了机动车辆的公民利用公共资源的自由必须要受到一定的 限制，否则整个道路资源将陷入瘫痪。因此，从宪法方面来看，政府实施尾号限 行政策是对公民利用公共道路资源的一种合理限制，并没有违反宪法的基本精神。 其次是从行政法层面来进行分析，主要是看尾号限行的政策的颁布主体以及 颁布程序和内容是否符合法律的规定。以北京市政府制定的车辆尾号限行政策来 进行分析，有两个问题值得去思考，第一个问题是北京市政府是否具备颁布尾号 限行政策的资格,第二个问题是北京市政府是否有权力制定尾号限行政策,根据 北京市政府颁布的通告可知，其引用的法律依据主要有两个，第一个是根据《道 路交通安全法》的有关规定;第二个是根据北京市人大关于《大气污染防治法》 的决议。如此可知，北京市政府在制定限行政策时，是有一定的法律依据的，其 获得了法律的授权[4]。机动车尾号限行政策具有“临时性”以及实验性等性质，因 此，由北京市政府来颁布该项政策对于积累城市交通经验是比较合适的， 有利于进一步在此基础上制定更加完善的法律制度。当然，如果该项政策是一项 永久性的措施，则应当通过人大立法来指导实施。由于机动车尾号限行是一项临 时性的规定，因此，由北京市政府来制定是可取的，因此决策主体的合法性可以 得到支持。对于机动车尾号限行的决策程序是否合法问题，法律对此并没有作出 具体的规定，北京市政府在制定尾号限行政策时，充分尊重了民众的意愿，制定 决策过程中，北京市政府在议程设定、方案的设定等方面都广泛征求了民众的意 见，确保尾号限行方案的民主性。从决策内容来看，尾号限行政策不仅对私人车 辆进行了限制，而且对公用车辆也进行了必要的限定，更好地体现了公平性原则。 在颁布尾号限行政策并实施后，北京市政府还提出对受限私人车辆减免相关的税 费等，这实质上就是一种行政补偿。因此，无论是从主体还是从程序以及内容等 方面来进行考察，机动车尾号限行政策是合法、合理的。 综上所述，机动车尾号限行无论是从宪法上还是从行政法层面上都具有合法 性，市政府作为机动车尾号限行政策制定主体也是合法的。 12 重庆大学硕士学位论文 2 机动车尾号限行法律规制的概述 2.4 机动车尾号限行法律规制的必要性 2.4.1 合理限制政府部门的职权，避免政府部门滥用行政权力的需要 自由裁量权赋予了政府部门在法定职权范围内颁布政策的权力，使其在“合法” 的前提下“合理”的通过制定政策来实现对社会的管理。针对机动车尾号限行过 程中一些政府部门滥用职权颁布限行政策的现象，笔者认为应从以下几个方面对 其加以控制: 首先是立法上的控制。立法控制的目的是从根源上防止政府权力的滥用。重点 是要控制好法律条文的可操作性和政府颁布政策的可操作性之间的关系，尽量减 少弹性规定，要通过立法的形式来制定准确、科学的机动车尾号限行的前提条件、 范围等。在此基础上，根据地区的实际情况，适当增加一些弹性规定，但具体的 法律条文不能太宽泛，应具有有效的可操作性。 其次是行政上的控制(即内部监督控制)。政府部门对自身的行政程序比较熟 悉，易于判定自由裁量权的适用是否合理。因而，通过立法对政府部门进行行政 控制是控制政府部门滥用自身权力最有效和最直接的手段。行政控制主要表现在 以下几个方面:一是层级控制。上级政府部门有权改变或撤销下级政府部门做出 的不合理的机动车尾号限行措施;二是行政复议控制。根据《行政复议法》的有 关规定可知，如果市政府作出的决议不符合规定，可以申请省级政府进行复议， 省级政府依法对下级政府作出的具体行政行为进行合法性和合理性审查，如果不 合理，则应当责令下级政府及时改正，从而及时纠正政府行政行为的不合理之处; 三是责任追究控制，建立责任追究制度，对滥用管理权利的政府部门及其工作人 员严格追究责任[5]。 最后是外部监督的控制。外部监督主要是司法监督和社会监督。司法监督的基 础是司法权对行政权的监督，是通过人民法院审查被诉政府部门作出机动车尾号 限行决策的合法性，撤销滥用职权的行为来实现的。司法监督的内容可以包括“是 否符合法律目的;是否遵守了法律原意;是否基于正当(动机)考虑;是否滥用程序 自由等”[6]。社会监督包括接受党委、人大、政协、新闻媒体以及人们群众的监督， 在社会监督中，群众的监督是最为关键的，此外，媒体的监督也非常的重要。要 健全和推行政务公开制度，提高政府部门制定决策的透明度,包括决策的依据、内 容、程序和结果的公开。 2.4.2 实现公共利益与个人利益的平衡必然要求 根据近代启蒙思想家的观点，任何一个公民都享有财产权，财产权对于公民 都说是最为基本的权利之一。财产权和生命权、平等权等一样重要。无论是财产 权、自由权还是平等权，这些权利在国家出现之前就已经存在了，由此也就表明 国家必须要以保护公民的这三项权利作为自己的责任。正是基于此，近代宪法 坚 13 重庆大学硕士学位论文 2 机动车尾号限行法律规制的概述 持认为财产权是公民享有的可以对抗国家权利的前提[7]。自然法学派同样对公民的 财产权进行了阐述，根据这一学派的观点，财产权是与生俱来的，是不能够被剥 夺也不能够被转让的，公民的财产权受自然法的保护，在国家不存在时，其也应 当得到保护，国家存在滞后，其不能够否决公民的财产权。宪法上的财产权从文 本上看有社会主义共有财产和公民私有财产权，本文所研究的范围限于公民私有 财产权，后文提及的财产权也即指公民私有财产权是公民所享有的重要的基本权 利之一，为公民行使其他权利提供了物质保障[8] 。根据我国宪法修正案可知，公 民合法的私有财产是受法律保护的，是不可以被侵犯的，任何侵犯公民个人合法 私有财产的行为都将受到法律的制裁。此外，宪法修正案还规定国家应当严格按 照法律对公民的私有财产权进行保护，国家为了公共利益的需要，可以对公民的 私有财产进行征收或者征用，但征收或者征用必须要严格按照法律的规定来进行， 并且还应当给被征用人一定的经济补偿。 我国《宪法》第五十一条规定:“公民在行使自由权利的时候，不得损害国 家的……其他公民的合法的自由和权利”。新中国成立后，我国共颁布了四部宪 法，其中只有第四部宪法也即 1982 年《宪法》中规定了对公民私有财产权的保护。 这一规定不仅借鉴了国外立宪的合理模式，而且还充分考虑了我国的实际情况， 表达了一种集体主义优于个人主义的诉求[9]。在国际上，通用的是“公共利益”、 “公共福祉”等词语，但是我国法律条文中很多用到这一类词语，大多数时候都 是用国家的、社会的等词语来代替。对于公民来说，其享有的财产权负有社会义 务，公民在行使个人财产权的过程中必须要估计公共利益，这是宪法对公民私有 财产权的一个限制。事实上，宪法对于公民私有财产权利的相关规定既有利于对 公民私有财产权利的保护，同时又给公民私有财产权利划定了一条界线。公民行 使私人财产权的过程中不应当越过这条界线，一旦越界，有关主体将可以对其采 取必要的措施予以制止。 实际上，和个人利益相比，国家、社会以及集体的利益代表了具有公共属性 的利益，这些“公共利益”有时是许多个人利益的集合[10]。因此，我国宪法的相 关条文中体现出了公共利益在现实的价值判断中具优先性。国家限制公民私有财 产权的正当性在于实现公共利益，因此，为了公共利益的需要，构成了对财产权 进行限制的合法条件。公共利益是一个不确定的法律概念，没有适用于所有情况 的一个普遍标准，需要在个案中依据一定的情况和标准来确定。公共利益通常指 的是安全、国防、健康等利益，这些利益时全体社会成员都应当享有的，是整体 性的利益需求[11]。由此可见，为了公共利益的需要，对公民私人财产权利进行必 要的限制，不仅是国家干预个人合法财产的正当性要素，而且也是限制国家行使 该权力的宪法依据。由于公共利益和平衡各种利益的需要，国家在推行各种社会 14 重庆大学硕士学位论文 2 机动车尾号限行法律规制的概述 政策时可以对公民的私有财产权进行某些限制，这是实现国家履行实现经济、社 会、文化等权利的积极义务的表现。例如，国家为了实现社会保障权、健康权等 公共利益而要求公民个人缴纳税收，这尽管会对公民个人财产权造成一定的限制， 但是其目的是为了实现公共利益和个人利益之间的平衡。 再回到车辆限行问题上，政府代表国家行使权力，并且制定机动车尾号限行 政策，其目的就是为了改善道路交通环境以及提高空气质量，其中道路交通和空 气质量等都是涉及到民众切身利益的公共利益，因此，政府实施尾号限行实质上 是在寻求公共利益和个人利益的平衡，使得有限的道路资源能够得到更为充分地 利用。但是，在政府制定车辆限制措施过程中，必须要对其进行必要的规制，如 果不加以规制，政府部门可能会出现滥用职权的情况，本来可以不用实行限行的 区域也实行限行政策，这会导致出现过于重视公共利益而忽视公民个人利益的情 况。因此，对机动车尾号限行进行法律规制，有利于确保政府部门严格依法办事， 严格依据法律来制定政策，确保公众的参与权得到实现。对机动车尾号限行进行 法律规制，能够避免政府部门借“公共利益”的名义来对公民私有财产权利造成 侵害，有利于维护个人利益与公共利益的平衡。 15 重庆大学硕士学位论文 3 机动车尾号限行法律规制的不足 3 机动车尾号限行法律规制的不足 通过对北京市、南昌市等地机动车尾号限行政策的分析可以发现，制定限行 政策时主要的法律依据是《道路交通安全法》。此外，北京市等还依据《北京市实 施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》，下面笔者主要以北京市为例来进行 具体的阐述。 3.1 机动车尾号限行的法律依据 第一，《中华人民共和国道路交通安全法》。根据北京市市政府发布的《继续 实施交通管理措施的通告》可知，北京市将《道路交通安全法》作为实施车辆尾 号限行政策的主要依据，但并没有具体指出是以哪一条作为依据。笔者在查阅《道 路交通安全法》后，大致确定了其主要依据的是以下几条规定。第一条是该法的 第三十九条，该条规定:“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情 况，可以对机动车……需要采取限制交通的措施……应当提前向社会公告，”由 此可见，该条规定交通管理部门可以根据道路的具体情况来采取限行措施，但是 实施该措施时需要提前向社会公告。第二条是该法第四十条规定:“遇有自然灾 害……采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通 管制，”该条也是规定交通管理部门可以在特定条件下实施交通管制[12] 。 第二，《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》。根据北京市 人们政府颁布的《通告》可知，其将《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防 治法〉办法》作为机动车尾号限行的法律依据之一。和上面一样，北京市政府也 没有指出具体依据的条文。笔者在仔细阅读了《<北京市大气污染防治法>办法》 后发现，该办法中与交通限行有直接关联的只有一条，即该办法的第二十四条， 该条规定:“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采 取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施”。 通过上面的分析可以看出，北京市人们政府在制定机动车尾号限行政策时， 主要依据的是《道路交通安全法》以及《北京市实施〈中华人民共和国大气污染 防治法〉办法》。其中前者规定了交通管理部门可以在特定情况下实施交通管制措 施;后者规定了市政府可以根据大气质量状况作出发布实施交通管制的命令。 3.2 机动车尾号限行法律规制的不足 第一，根据《道路交通安全法》，其尽管规定了交通管理部门在特定情况下可 以采取交通管制措施。由此可见，其规定的主体是交通管理部门，而北京市实施 16 重庆大学硕士学位论文 3 机动车尾号限行法律规制的不足 尾号限行的主体是北京市政府，这显然不符合该法的规定。此外，如果仅从表面 上来说，《道路交通安全法》第三十九条可以成为北京市“限行令”制定的法律依 据。但是仔细对该条进行分析可知，其也很难成为制定“限行令”的依据。 (1)实施限行的主体不符。 道路交通安全法》中规定颁布交通管制措施的主体 《 是道路交通管理部门，而北京市尾号限行的颁布主体是北京市人民政府，由此可 见该主体与《道路交通安全法》规定的主体不一致。通过对北京市人民政府颁布 的有关限行政策的通告可知，其颁布政策的主体是北京市人民政府，具体实施的 是交通管理部门。 (2)规范的内容不符。 道路交通安全法》第 三十九 条从规定了在多种情形下， 《 交通管理部门可以实施交通管制措施，这些管制措施实际上都是临时性的。例如， 临时要求部分车辆变道，临时要求车辆暂停行使等。除此之外，交通管理部门对 机动车、行人采取疏导、限制通行等措施必须要“根据道路和交通流量的具体情 况”来执行。这个“具体情况”实质上是指不同时间，不同路段上的交通情况的 实时动态信息以及有可能会发生的交通问题的预计。但是北京的限行却与上述所 说的具体情况相违背，并不是那么的灵活，它实际上是长期连续的针对整个市区 道路，主要解决的是交通拥堵，尾气污染等一系列非临时问题，这是一种比较固 定的思维模式。《中华人民共和国道路交通安全法》的规定是对机动车和行人的限 行，它的限制对象只限于车和人，并不是给予政府权力在特定时间，范围内进行 大范围的限制和禁行的措施。然而这两次“限行令”却是在道路和时间上体现得 淋漓尽致。从而我们可以得出，“限行令”与《中华人民共和国道路交通安全法》 的相关规定的规范内容是背道而驰的。我们可以从上述中知道，北京政府极有可 能不会采纳《中华人民共和国道路交通安全法》作为 2008 年 9 月和 2009 年 4 月 的法律依据[13] 。 第二，仔细研究推敲《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》 可以发现，该办法中的很多内容都过于笼统，条文内容不够严谨，《办法》中还有 很多地方需要完善。 (1)《大气污染防治法》第 三 条的有关规定可知:“各级地方政府有义务对 本辖区的大气质量环境进行规划和采取措施，从而使环境质量达标，体现各地方 政府对环境的责任心。”但是这并不包含与公民利益直接相关的限制性措施，如 果涉及到了，那么还有待商榷。因为限行使公民财产使用权构成了一定程度的减 损，侵犯了有车公民的私有财产权。而对于一种公民基本权利的财产权的限制， 是否可以直接授权给地方各级人民政府，这与理论上的法律保留原则和干预行政 的法律保留存在一定的冲突。《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办 法》仅仅是属于地方性法规，缺乏代表性，并不能适用于其他省市，所以我们要 17 重庆大学硕士学位论文 3 机动车尾号限行法律规制的不足 研究出更加适合道路通行权和公民财产权的限制的管理办法。 (2)《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第二十四条本 身的操作空间太宽，如果仅仅按照该条规定，只要有关部门认为大气质量不达标， 就可以施行车辆限行，这显然太过于随意，不利对政府部门进行监管。并且，第 二十四条的言下之意在于市人民政府可以实施限制车辆行驶的交通管制措施，但 其前提条件是“根据大气环境质量状况”。这样说来，就是大气环境质量状况也 就是空气的污染程度是市政府适用该办法第二十四条而采取交通限行等交通管制 措施的前提和标准。当大气污染达到一定的程度时，可以实施限行等交通管制措 施，而当大气环境质量良好时，是不可以实施该项管制措施的。而北京市政府此 两次的“限行令”是一项在一年半内持续实施的一项管制措施，也就是说，不管 大气环境质量在此期间之内如何变化，变好或者变坏，限行都是在此期间之内的 一种常态化的交通管理模式而无所变动。从上述分析可以得出，《北京市实施〈中 华人民共和国大气污染防治法〉办法》也很难成为此两次“限行令”颁行的法律 依据。 从以上分析可以看出，我国机动车尾号限行的法律依据并不充分，这直接导 致对机动车尾号限行的法律规制存在诸多的漏洞，因此，需要进一步完善我国相 关的法律法规，加强对于机动车尾号限行的法律规制，以确保机动车尾号限行在 法律规定的范围内开展，避免政府部门借维护“公共利益”的名义来侵犯公民的 个人合法权益。 18 重庆大学硕士学位论文 4 我国机动车尾号限行法律规制的基本构想 4 我国机动车尾号限行法律规制的基本构想 4.1 法律规制的基本原则 任何与行政职权相关的行政措施或者是行政体制都有其有效运行的理论基 础，政府部门或者交通管理部门进行公共交通管理的基本职权，是行政强制权的 一种，当然应该有对其进行规制的法理基础。结合近些年来机动车尾号限行工作 的实际和相关的原则性规定以及行政法的有关理论,笔者认为我国在实施机动车尾 号限行过程中应遵循以下原则: 4.1.1 法定原则 法定原则其实是行政合法性原则在机动车尾号限行方面的要求。我国行政法 中强调行政机关做出的决策必须要符合法律的规定，即必须符合合法性原则的要 求。合法性原则具体说来是指行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律,不得 与法律相抵触?。 笔者认为机动车尾号限行法定原则的涵义是机动车尾号限行的设定和实施应 当依据法定的权限、范围、条件和程序，包括实体法定和程序法定两个方面。“法 定”的“法”是指法律、法规还是规章，笔者认为法定原则中的“法定“应当是 指法律，不包括其他规章和行政法规，因为尾号限行是属于公是对公民道路通行 权加以限制的一项权力，单纯依靠行政规章等使无法达到规制政府部门的效果的， 必须要由立法机关进行立法来进行规制，才能确保公民的合法权益得到保障。范 围法定、条件法定的“法”可包括法律、法规。[14]原因是机动车尾号限行工作的 特殊性和复杂性，不同的区域，不同的情形，面临突发事件、灾害性事件、涉及 公共安全利益的事件，赋予政府部门在获得合法授权的前提下，根据具体情况采 取措施，积极履行。因此有法律、法规规定较为宜。在制定政策的过程中中， 程序的严格执行有利于保障实体的公正，特别是机动车尾号限行措施往往涉及公 众权益的时候，政府部门严格依照法定程序能够使尾号限行政策得以顺利进行从 [15] 而达到相应的目的，因而程序法定的“法”不仅包括法律法规，还应包括规章 。 4.1.2 必要性原则 必要性原则也即最小损害原则，是我国行政法中比例原则的重要内容。必要 性原则强调的是手段与目的之间的对比关系，其本质特征是行政权力的行使要以 达到职能目标为限。该原则的适用给行政机关行使职权加以最小损害的义务，约 束了行政部门权力的行使，使个人的自由权利得到最大可能。《道路交通安全法》 第四十条规定:“遇有自然灾害……采取其他措施难以保证交通安全时公安机关 ? 罗豪才、堪中乐.行政法学[M].北京:北京大学出版社，2006,24. 19 重庆大学硕士学位论文 4 我国机动车尾号限行法律规制的基本构想 交通管理部门可以实行交通管制。”机动车尾号限行是对公民正常的道路通行权 有直接侵害的一种非常态的交通管理措施，它往往对正常的交通秩序也有直接的 影响，因此，要求政府部门应根据具体情形，确定交通管制的措施与时限。具体 来说，加入通过交通管理部门工作人员的疏导就可以达到管制目的，就不应当采 取机动车尾号限行的相关措施来确保交通的畅通，只有在其他管制措施都无法达 到执法目的时，政府等有关部门才可以采取禁止性的尾号限行措施?。通常机动车 尾号限行的持续时间也要遵循这一原则，在可以采用持续时间最短的管制措施的 情况下，不要采用时限较长的[16]。 4.1.3 权责统一原则 之所以确立权责统一为机动车尾号限行的基本原则，是针对政府部门在实施 尾号限行过程中滥用权力，不依法履行职责，造成公民正当权益的损害这一情形 而提出的。权责统一就是要求政府部门依法遵守法律的规定来制定尾号限行政策， 避免限行政策对公民个人合法权益造成不必要的损害。如果政府部门在执法的过 程中，不严格按照法律的规定来行使职权，或者是违法行使职权，如此给公民的 权益造成了侵害，严重时甚至对道路交通安全造成影响时，政府部门就应当承担 相应的责任，这有这样才能够确保政府部门能够依法行使职权，从而实现权力和 责任的统一。按照学者的观点，权责统一原则要求政府工作人员在行使职权的过 程中应当树立一种观念，即权力的行使与职责的履行同等重要，二者缺一不可。 如果政府部门工作人员的意识上只有权力而没有承担责任，那么政府工作将可能 会陷入停滞，将可能会对公民的权力造成侵害。 4.2 法律规制的基本路径 4.2.1 实体规制 ?完善相关立法 第一，应该科学立法，修订完善现有的法律规范。由于目前我国立法对于机 动车尾号限行的问题并没有在法律上做出直接的规定，政府部门在制定这一政策 的过程中，主要参照的是《道路交通安全法》以及《北京市实施〈中华人民共和 国大气污染防治法〉办法》。由于立法上面的不足，导致难以对尾号限行进行有效 的法律规制。因此，我国立法部门要根据我国道路交通的特点和道路交通管制的 历史和现状，实地调查，广泛征求人民群众对于机动车尾号限行工作的意见，对 实施机动车尾号限行的具体情形进行补充、完善、细化，将那些排除在法律规定 之外的合理情形纳入法律条文之中。应当对机动车尾号限行的适用情形作出具体 ? 棄鹏飞. 交通管制若干问题研究[M]. 道路交通与安全2006,(12):25. 20 重庆大学硕士学位论文 4 我国机动车尾号限行法律规制的基本构想 的规定，这样一方面能够让公众更加信服机动车尾号限行政策，另一方面能够对 政府部门起到非常好的监督作用。 第二，重视程序方面的立法。我国理论界与司法实践中，一直存在着“重实 体,轻程序”的观念，尤其是我国以“政府主导型”为发展模式以及行政程序立法 [17] 的落后，导致在有关政策过程中难以树立正当行政程序观念 。 在机动车尾号限行的实践中，往往涉及的都是公众的切身利益，因此，必须 对尾号限行的有关程序性事项通过法律的形式来作出具体的规定。通过对机动车 尾号限行实施程序在法律层面加以规定，使得公安交管部门在机动车尾号限行措 施行使的过程中有法可依，有规可循，从而避免尾号限行政策制定权的滥用，避 免由此对公民道路通行权利的损害。 ?建立机动车尾号限行的行政补偿机制 从我国目前的立法状况来看，在与公安道路行政执法有关的法律法规中，没 有对机动车尾号限行的补偿问题出任何规定。而在执法领域中，也鲜有对公民因 机动车尾号限行而遭受损失进行补偿的情况。2008 年，中国举办了举世闻名的奥 运会，在这期间，为了确保道路的畅通，为了改善空气质量，北京市政府采取了 尾号限行措施，并且减征每辆私家车 3 个月额车船税以及养路费，根据相关部门 的统计，这次减征的资金总额达到了 13 亿元。减征每辆私家车 3 个月额车船税以 及养路费可以看做是对公民的一种补偿措施。对于机动车尾号限行的行政补偿问 题，我国可以在行政补偿法中进行相关的规定，此外，我国还可以在行政强制法 等法律中进行规定。为了充分保障每一位公民的合法权益，应当对行政相对人进 行适当的补偿，只有这样才能够在维护公共利益与个人利益之间找到一个平衡点， 因此必须完善道路交通管制的补偿制度。具体内容可以围绕下列关键问题展开: 首先，应从补偿额度与补偿时限两个方面明确机动车尾号限行行政补偿的一 般原则。笔者认为，以“公平补偿”作为机动车尾号限行的行政补偿原则是比较 恰当的，即根据相对人的损失应区分不同的情况，在保证与权益损失相平衡的前 提下，尽可能完全弥补相对人的损失，原则上应坚持完全的公平补偿。同时要在 应该明确要 补偿的范围、方式、标准等各项具体规定中充分体现到这一点。其次, [18] 在符合补偿的构成要件的基础上才能给与补偿 。 再次，行政补偿对于利益受损人来说非常的重要，它关系到受损人能否获得 及时、足额的补偿。谈及行政补偿的范围，笔者认为，补偿不仅应当包括直接损 失的补偿，而且还应当包括对部分间接损失的补偿，只有这样才能够更好地弥补 当事人的损失，才能够确保让民众满意。我们不仅要站在国家和政府的立场来思 考行政补偿问题，而且还必须要站在公众的立场上来考虑行政补偿问题，从而确 定一个补偿的“度”，使国家和个人的利益达到平衡。行政补偿针对的是合法的 21 重庆大学硕士学位论文 4 我国机动车尾号限行法律规制的基本构想 行政行为，非法的行政行为适用的是行政赔偿。对于行政补偿来说，笔者认为， 补偿的方式应当以金钱补偿为主，以其他补偿为辅。此外，还可以根据行政相对 人的实际情况让行政相对人进行选择，从而最大可能维护行政相对人的合法权益。 在补偿标准方面，必须要准许“公平补偿”原则，补偿的数额应当根据经济发展 水平以及当地的实际水平来进行适当的调整。 最后,关于机动车尾号限行补偿的程序，要注意不但应该制定行政补偿的具体 操作程序，还要该明确补偿的救济程序以及时限方面的要求。 4.2.2 程序规制 ?告知制度 由于机动车尾号限行是对公民车辆使用权的一种限制，是对道路交通通行所 采取的限制措施，这对公民的利益是很大的侵害，因此，必须要及时告知公众。 如果不告知公众，公众可能无法及时作出调整，无法安排好自己的出行。及时告 知公众是对公民权利的尊重，也是确保将尾号限行产生的负面影响降低到最小的 一个有力措施。此外，及时告知公众，也能够充分确保公众参与进来，确保公众 能够有机会提出建议，从而获得更多群众的理解，使得机动车尾号限行政策得到 [19] 更好的实施 。根据我国《道路交通安全法》第三十九条的相关规定可知，如果 公安交管部门要做出交通管制决定，必须要提前向社会告知，从而确保公众能够 及时安排好自己的出行。笔者认为，机动车尾号限行政策的告知制度必须要对告 知时间、告知内容等做出严格的归定，具体来说，其应当包括以下几个方面: 第一，告知的范围。告知的范围是告知制度最为关键的部分，对于机动车尾 号限行的告知来说，第一，其必须要向社会告知限行的路段、限行的具体时间、 限行所针对的车辆等等。如果不能够将这些最为基本的内容告知公众，整个告知 可能就会流于形式，无法达到告知的目标。只有充分发布了具体内容，公众才能 够对限行有一个全面的了解，才能够更好地安排自己的出行。也只有告知了具体 的限行内容，可能够确保限行政策得到顺利的实施，才能够达到限行的预期目标。 此外，有关部门还应当将限行所依据的具体情形告知公众，只有这样，公众才能 够理解为什么要采取机动车尾号限行。这里的具体情形必须是客观存在的，不是 行政机关主观推断的，而且必须与实施机动车尾号限行有事实上的因果关系。 第二，告知的对象。告知对象必须是与行政行为有厉害关系的，这里的利害 关系既包括直接利害关系，也包括间接利害关系。对于机动车尾号限行措施来说， 尽管其仅规定在某一路段或者某一区域实施限行，但是机动车的流动性非常强， 流动范围也非常广，因此，不仅要告知该路段周围的公众，而且还要告知整个自 治区或者市的公众，这样才是合理的。 第三,告知的方式。通过电台广播、新闻媒体、政府网站、收费站入口信息板 22 重庆大学硕士学位论文 4 我国机动车尾号限行法律规制的基本构想 以及沿线电子信息板发布信息。 ?听证制度 科学合理的听证制度能够确保公众充分参与到政府的决策过程中去，机动车 尾号限行政策关系到每一个公民的切身利益，因此，必须要建立科学合理的听证 制度，让更多的公众参与进来，从而做到广泛听取民众的意见，从不同角度对车 辆尾号限行做出全面的理解和认识。科学合理的听证制度能够让政府部门听到更 多的意见，能够让政府部门更加充分的考虑和评估公众权利因此所受到的影响， 促使使政府部门所作出的行政决定公开透明，增强其民主性和可信度，更有利于 [20] 化解社会矛盾 。因此政府部门在作出实施机动车尾号限行的决定之前，应将拟 实施的机动车尾号限行的主要内容、依据、相对人享有的权利予以告知。 现阶段，我国部分城市道路交通状况确实很不乐观。因此，交通管理部门采 取了不少的措施来对道路交通进行管制，这些措施，或多或少都会引起公众的反 感，引起社会的争议。为了尽量减少争议，争取更多公众的支持，就必须要实施 严格的听证制度，通过听证制度来确保公众的参与，确保政府部门能够严格依法 办事，制定出更加科学合理的限行措施。根据我国《行政处罚法》可知，其对听 证程序作了比较具体的规定，但是在机动车尾号限行方面，我国还没有规定必须 要举行听证，这显然是不当的，我国应当通过立法的形式确定机动车尾号限行必 须要进行听证，具体来说应当从以下几个方面进行完善: 第一是听证的事项。笔者认为按照我国机动车尾号限行实施的情况来看，我 国可以将一些大型的公共活动纳入听证范围。这主要是因为大型的公共活动不仅 仅涉及到广泛的利益主体，而且这些后的持续的时间相对来说要长很多，容易对 公众的生活造成大的影响。以机动车尾号限行为例，将使公众无法像以前一样自 由驾驶自己的机动车。 ;第二是听证的主持人。机动车尾号限行的对象是不特定的公众，其不仅涉及 到个人利益，而且更涉及到公共利益，因此，在听证的过程中，行政机关的工作 人员不需要进行回避，可以有专门的交管工作人员来担任听证的主持人。 第三是听证的参加人。与机动车尾号限行措施具有利害关系的公众都可以作 为听证的参加人。担任，由于机动车尾号限行政策涉及到了太多的人，因此，必 须要选出一定的代表。笔者认为，听证参加人包括政府有关部门的人员以及与限 行具有直接或者间接利害关系的公众所选出的代表。 第四是听证的形式。听证形式要根据具体的情况来进行确定，通常来说，听 证的形式主要有座谈会形式以及书面形式两种。前者能够让公众和政府工作人员 之前进行面对面的交流，能够充分对争议的焦点进行交流，让参加人员充分表达 其意见，并且行政机关能够更加真实的感受到公众的情绪;后者通常是因为行政 23 重庆大学硕士学位论文 4 我国机动车尾号限行法律规制的基本构想 决定涉及的主体过于广泛，没有办法将这些人员全部组织在一起进行讨论。因此， 通过报刊或者网络等形式来征求公众的意见[21]。笔者认为，由于机动车尾号限行 政策所涉及到的主体非常广泛，因此首先应当先通过书面的形式来组织听证，取 得大致的意见后，再组织座谈会听证。 第五，听证意见处理。听取了公众的意见之后，交通管理部门要及时对意见 进行梳理、分析和总结，进而采纳合理的意见，使得机动车尾号限行政策更为科 学合理。对于不予采纳的部分，交管部门等应通过一定方式予以解释和说明。 ?监督制度 强制力作为一种社会控制收到，尽管是必要的，但缺是不经济的。因此要对 行政权进行一定的监督和限制，淡化其强制力的色彩?。社会经济的发展,社会事务 的纷繁复杂导致行政权这样的强制力的日益膨胀,如果不对其进行有效的监督制约, 很难最大限度的保护相对人的合法权益。机动车尾号限行是政府部门对道路交通 进行的行政管理活动，理应受到监督和控制，这也是现代民主与法制发展的必然 要求。[22]根据我国目前现有的行政监督体制，笔者认为机动车尾号限行的监督制 度具体内容如下: 首先是权力机关的监督，权力机关即各级人大及各级人大常委会的监督，是 最高层次的监督。笔者认为，权力机关对于机动车尾号限行政策制定过程的监督 可以借用组织有关部门进行个案监督与专项检查的方式，这样能够有针对性的提 出处理意见和纠正措施，及时纠正存在的问题。 其次是社会的监督，具体来说包括公民、社会组织、以及新闻媒体等的监督， 他们的监督对政府部门制定机动车尾号限行政策能够起到一定的影响。公民通过 行使批评、建议、申诉、控告等权利对政府部门及其工作人员制定机动车尾号限 行政策的监督。社会舆论的监督方式主要是通过广播、报纸、新闻媒体、网络等 媒介作用帮助公众了解政府部门制动机动车尾号限行政策的情况，同时及时反映 人民群众对于政策制定的意见及看法，起到监督与制约的作用。 ?补偿制度 根据我国《宪法》第十三条的规定可知，出于公共利益的需要，可以在依据 法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予适当的补偿，此处的补偿 并不是任意性规定，而是必须给予被征用或者征收人的补偿[23]。机动车尾号限行 措施使得公民的私有财产无法正常使用，限制了合法机动车的使用，实质上就可 以看作是国家对公民个人的机动车使用权作出了一定的限制，可是一种国家征收 私有财产使用权的行为。机动车在依法登记领取牌照后，应视同行政机关已经依 法对该机动车可上路行驶的行政许可，而现在行政机关因举办大型赛事的公共利 ? 周光辉. 论公共权力的合法性[M]. 长春:吉林出版集团有限责任公司，2007，12. 24