试论财政政策的定义,本质特征和一般特征

试论财政政策的定义,本质特征和一般特征 烈,驯,撇耻 一 袄试论财政政策的定义,本质特征和一般特征 ?李松森f-2 社会主义市场经济体制下,财政政策是国家实施宏观调节控制的主要工具.财政政策的倡导 制定,贯彻执行和研究分析,是时政部门实现其职能的核心.国家财政参与社会产品和国民收入 的分配与再分配活动,始终是在财政政策的指导下进行的.因此,确立财政政策的定义,把握财 政政策的本质特征和一般特征,对于加强财政宏观调节控制,充分发挥财政的职能作用,实现各 个政策目标,具有重要意义. 一 ,关于财政政策定义的不同观点 第一种观点认为,财政政策是政府关于其支出和税收的决策;或者,有关支出和税收的政府 政策称为财政政策;亦或,税收和政f}于开支的政策——它们的总名 称是财政政策——将会改变收 入的均衡水平. 第二种观点认为.财政政策是政府通过财政收支总量和结构的变化调控宏观经济,使经济目 标得以实现的经济政策;或者,所谓财政政策,乃是透过政府课税及支出的行为,以影响社会的 有效需求,促进就业水准的提高并避免通货膨胀或通货紧缩的发生,而达成经济安定的目的之政 策. 第三种观点认为,财政政策实际上包括两个方面的内容第一,财政目标.它是国家或政府 希望通过预定政策的实施所能达到和实现的目的}第二,财政手段.它是为了达到既定的目标,政 府所要采取的具体财政措施,并且将它通过财政收支付诸实践.所以,财政政策可以看作是财政 目标和财政手段的结合 第四种观点认为,财政政策是由国家的政府机构制定的财政工作的指导方针.是国家的统治 阶级的意志的体现. 第五种观点认为,财政政策是国家制定的指导财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本 方针和基本准则.财政政策作为国家经济政策的重要组成部分,必须 服从国家经济和社会发展的 总目标. 第一种观点对财政政策定义的描述大多见于西方经济学着作.这种观点把对财政政策概括为 税收和政府支出两个方面,只是涵盖了财政政策的部分内容和形式特征,未能涵盖财政政策的全 部内容和本质特征.由于这一定义过于简单fl二.所以并不完全适用我国的财政政策分析第二种 观点从宏观经济角度来认识财政政策并进行描述,突出了财政政策的经济目标.把财政政策与宏 观经济调控联系起来.是这一观电的合理之处.但是,这一观点在强调财政政策经济目标的同时, 忽视了财政政策的其他目标,在强调财政政策形式特征的同时t忽视了对财政政策本质特征的概 括,因而不够全面和科学.第三种观点从财政目标和财政手段的结合来概括财政政策,还只是对 财政政策面形式特征的描述,并未把握住财政政策的本质特征,因而这一定义也不够严谨和科 学.第四种观点从财政工作的指导方针和阶级性角度来概括财政政策,是一个重要的观点.强调 财政政策的阶级性和财政工作的指导方针,有其合理的地方.因为,财政政策作为上层建筑的组 成部分,必然要体现统治阶级的意志,而财政工作都是在政策的指导下进行的.但是,这一定义 试论财政政策的定义,末质特征扣一般特征 在强调财政政策的社会性质同时,忽视了对财政政策本身特征的概括,由于政策的阶级性适用于 全部公共政策,因而依据这一社会性质难以与其他公共政策相区别.所以,恐怕远不能认为是一 个反映财政政策本质特征的严谨的定义.第五种观点从指导财政分配活动和处理各种财政分配关 系角度来定义财政政策,是比较台理的.这是因为,财政学是研究财政分配运动规律的科学,.财 政分配运动的规律,也就是财政分配运动中存在的分配关系.”财政政策作为财政学的必要组成 部分,其本质特征仍然不能离开财政分配关系这是符合财政学研究对象的}财政政策的制定依 据于客观存在的财政分配运动规律,即财政分配关系,其目的在于指导财政分配活动.因此,财 政政策定义的基本规定性是财政分配关系这,观点具有合理意义.但是,财政政策要处理哪些方 面的分配关系,则是需要进一步研究的问题因而,科学定义财政政策的关键仍然取决于对财政 政策本质特征的认识 二,财政政策的本质特征 笔者认为,财政政策的本质持征是处理四个层次,两种属性的分配关系. 第一层次.指导财政部门为国家履行政治职能筹集运用资金,调整各阶级经济利益分配格局, 巩固社会主义制度的分配活动.处理国家机器正常运转和巩固社会主义制度的资金需要同社会进 步和经济发展的资金需要的分配关系 第二层次:指导财政部门为国家履行社会管理者职能筹集运用资金的分配活动.为解决人口, 就业,民族,宗教,社会安全,科技发展,文化教育,卫生保健,社会保障,环境保护等社会问 题提供物质基础,处理社会发展进步的资金需要同巩固人民民主专政的国家政权和经济建设资金 需要的分配关系. 第三层次:指导财政部门为国家履行经济建设者职能——即以国家为主体的生产资料所有者 职能——筹集运用资金的分配活动,为解决经济结构优化,减轻人民税收负担,增加国民收入生 产,提高社会生产力等经济问题,处理经济建设资金需要同巩固国家政权和社会事业发展资金需 要的分配关系. 第四层次指导财政部门为国家履行宏观经济管理者职能筹集运用资金的分配活动,为解决 社会总供给与总需求的平衡,保证国民经济持续,健康,快速发展等宏观经济问题,处理国家履 行政治职能,社会管理职能,经济建设职能与宏观经济调控职能资金需要的分配关系. 财政政策所应处理的上述四个层次的分配关系,实质是两种不同属性的分配关系.这四个层 次的分配关系可以归结为财政政策在四个领域所需要处理的分配关系:(I)在政治领域所进行的 分配活动和需要处理的分配关系;()在社会领域所进行的分配活动和需要处理的分配关系{ (3)在经济建设领域所进行的分配活动和需要处理的分配关系l(4)在宏观经济调控领域所进行 的分配活动和需要处理的分配关系财政政策指导财政部门在政治领域的分配活动和处理的分配 关系,直接与由国家政治主权所决定的国家政治统治职能相联系,反映了国家政治发展规律的客 观要求,具体体现是财政政策为实现国家在一定历史时期的政治目标,而成为国家履行政治职能 的有力工具财政政策指导财政部门在社会领域的分配活动和处理 的分配关系,直接与由国家社 会主权所决定的国家社会管理职能相联系.反映了社会发展规律的客观要求,具体体现是财政政 ?许廷星,谭奉豫,刘邦驰着一{时政学原论.重庄大学出版社1986年板,第77贾. 财经『司题研究1996年第7期悬第152期 蕞为实现国家在一定历史时期的社会目标.而成为国家履行社会管理职能的重要工具.财政政蕞 指导财政部门在经济建设领域的分配活动和处理的分配关系.直接与由国家经济主权所决定的国 家经济建设职能相联系,反映了客观经济规律的要求.具体体现是财政政策为实现国家在一定历 史时期的经济建设目标,而成为国家履行经济建设职能的主要工具.财政政蕞指导财政部门在宏 观经济调控领域的分配活动和处理的分配关系.直接与由国家经济主权所决定的国民经济管理职 能相联系.反映了社会主义基本经济规律的要求,具体体现是财政政策为实现国家在一定历史时 期的宏观经济调控目标,而成为国家履行国民经济管理职能的主要工具. 财政政蕞在第一层次和第二层次一即政治领域和社会领域——所 要处理的分配关系,是凭 借国家政治主权和社会主权进行分配所产生的分配关系.由于这种分配关系直接与国家的政治职 能和社会职能相联系,一般遵循财政的原则.具有强制性,无偿性和直接性的特点,因而是财政 属性的分配关采财政政策在第三层次——即经济建设领域——所要处理的分配关系,是凭借国 家经济主权所拥有的生产资料所有权进行舒配所产生的分配关系由于这种分配关系直接与国家 的经济建设职能相联系.因而是以国家为主体的经济属性分配关系.财政政繁在第四层次——即 经济调控领域——所要处理的分配关系.是凭借国家经济主权所拥有的宏观经济管理权进行分配 所产生的分配关系这种分配关系直接与国家的宏观经济调控职能相联系.因而是广义的经济属 性分配关系.与国家经济建设职能和宏观经济调控职能相聪系的分配关系.一般遵循经济的原则. 具有自愿性,有偿性和间接性的特屯.囤而是经济属性的分配关系 这里.我们提出财政政策在第三层发和第四层次所要处理的分配关系都是经济属性的分配关 系,是因为在这两个层次上的分配关系在本质上没有区别.第一-,财政部门在这两个层次上的分 配活动.都是凭借国家的经济主权.而不是政治主权或者社会主权;第二,财政部门在这两个层 次上的分配活动.都与国家的经济职能相联系,而与国家的政治职能和社会职能很少发生联系;第 三,财政部门在这两个层次上的舒配活动,所要实现的目标都是经济性质的,而不是政治性质或 者社会性质的目标.但是.财政部门在这两个层线上的分配活动也存在一定的区别.第一,分配 所依据的权力不同,前者是凭借国家经济主权所拥有的生产资料所有权进行分配,后者是凭借国 家经济主权所拥有的宏观经济管理权进行舒配;第二.分配与国家职能所发生的联系不同,前者 是与国家经济建设职能发生联系,后者是与国家宏观经济管理职能发生系;第三,分配实现的 目标不同,前者以经济结构优化为目标,后者以社会总供给与总需求的平衡为目标第四,分配 活动的范围不同,前者限于国有企业的利润分配和国家用于经济建设的直接投资,后者则包括全 部财政分配和再分配活动;第五,反映的分配关系不同,前者反映了国家与国有企业的经济分配 关系和财政分配与经济结构优化的关系,即以国家为主体的经济属性分配关系,后者反映了作为 一 个整体的财政分配同社会总供给与总需求平衡的关系,以及同社会再生产其他分配形式和各个 环节的经济关系.即广义上的经济属性舒配关系 综台以上分析,笔者认为,曩干政政策的定义应当是对财政政策本质特征的概括,而不应当是 对财政政策部分内容或者部分形式特征的概括.财政政策的形式特征实际上是属于财政政策过程 的内容.主要涉及六个方面的问题:(i)财政政策目标的确定;(2)财政政策工具的选择;(3)财 政政策的作用过程;(4)财政政策的控制指{示;(5)财政政策工具的具体运用(6)财政政策与 行政管理政策,社会政策,以及其他宏观经济政案如货币政策,工资政策,产业政策,对外经贸 政策等的协调配台.财政政策过程所涉及的这些问题,实质仍然是如何处理以国家为主体的两种 试论财政政麓的定义,士质特征和一冉生特征Jl 属性分配关系强调财政政策过程的任何一个方面,都不能全面反映财政政策的内涵.因此,财 政政策的定义应当是:财政政策是国家为实现特定的政治,社会和经 济目标,凭借国家主权,以 政治统治者,社会管理者,生产资斟所有昔和宏观经济管理者的身份,依据财政分配规律制定的 指导财政分配活动,处理财政属性分配关系和以国家为主体的经济届性分配关系的基本方针,准 则,计划,制度,途径和措施的总称. 三,财政政策的一般特征 关于财政政策的一般特征问题.理论界主要是从财政政策调节控制国民经济运行的角度来进 行说明的主要有三种观点r 第一种观点认为,财政政策是一个相对独立的政策体系.主要特征是:(1)直接性.即财政 政策是国家直接掌握和控制的,国家可以通过它直接干预和调节社会经济生活和各种经济活动. (2)强制性.财政政策一般部是通过立法形式制定和颁布实施的,具有法律效力.(3)速效性.效 应时滞较短,一经贯彻执行,很快即可见敬. 第二种观点认为,财政政策与其他经济政策不同.其特点是:(1)财政政策体现着国家调控 宏观经济的意图和整体要求,具有宏观指导意义,带育整体性和长远性,其执行过程有较强的权 威性.(2)财政政策通过财政舒配中发生的各种经济行为提出规范,来 发挥调控经济的作用,因 而具有广泛性和普遍性.t3)财政政策通过经济利益的诱导,来体现国家宏观调控的要求,,因而 与市场经济运行的特点有较强的相畜性 第三种观点认为,财政政策的目标之一在追求经济安定并促进经济成长,它必须具备若干特 性,才能使其目标实现.(1)反循环性.财政政策最能发挥反循环的特性,虽不能将波动全部抚 平,至步可使其趋于安定.(:)补偿性遇到私人部门支出不足,致有减低国民所得水准之虞时, 政府必须采取措旌,使公共支出增加,作为补偿,藉能维持需求总额不变,以避免经济活动之萎 缩;反之,如果私的部门支出过多.有产生通货膨胀的危险,此时政府的财政政策应一方面尽量 减少公共支出.延缓公共投资.另一方面尚需加重课税,以吸收社会的剩余赌买力.(3)间接性. 政府财政政策为手段,完成协助经济发睦的任务,都是间接性的,即经济问题采用经济方法来 解决. 上述三种观点对财政政策一般持征进行的描述,吾有其不同的侧重点.第一种观点侧重于从 财政政策的制定和控制主体角度来概括其特点,但却忽视了财政政 策与国家职能,政策,目标,作 用过程相联系的特点.第二种观点侧重干扶财政政策对宏观经济的作用过程角度来概括其特点,仅 仅是描述了财政政策与国家经济职能相关的一部分特点,而对财政政策与国家政治职能和社会职 能相关的特点,以及财政政策与其他政策目标相关的特点,则未能进行概括.第三种观点侧重于 从经济目标角度来概括其特点,同样忽视了财政政策与政策主体,其他政策目标,国家政治职能 和社会职能相睚系的特点.因此,这三种观点虽各有侧重,但却都不够全面. 笔者认为,财政政策是财政职能的体现.财政职能以国家职能为依据,国家具有政治职能,社 会职能,经济建设职能和宏观经济调控职能,因此财政则在这四个方面成为国家履行职能的工具. 昕以财政政策的一般特征研究不能离开国家的职能.只有从财政政策制定和实施主体,财政政策 目标.以及财政政策对经济的作用过程三个层面,来分析财政政策的一般特征,与国家职能和财 政政策的本质特征紧密相联系,于有可能是比较全面的.因为,财政政策的一般特征是其本质特 征的外在表现,它们同时叉决定于国家的职能. 2财竖问题研究1996年第7期总第152期 (一)主体层面特征.从财政政策的制定和运用主体层面来分析,财政政策具有权威性,强制 性,概括性和统一性的特征 (1)财政政策是政府凭借国家的政治主权,社会主权和经济主权而制定,直接与国家的政治 职能,社会职能和经济建设,经济调控职能相联系,因而具有权威性和强制性. (2)财政政策是政府处理各种财政分配关系,指导财政分配活动的原则性陈述或说明,是最 高层次的对于财政分配活动目标及策略的一般性宣示,因而具有概括性. (3)财政政策是政府依据客观存在的财政分配关系的要求制定的,体现着国家的整体意向,具 有宏观指导意义.在全国范围内实施的财政政策是统一的,属地方各级政府分级制定,管理执行 的财政政策,限于在规定的权限范围内,并以总的财政政策为基础,因而具有统一性. (二)目标层面特征.从财政政策的目标层面来分析,财政政策具有政治性,社会性和经济性 特征. (1)财政政策是国家实现政治目标的有力工具.表现为通过财政政策,指导财政分配调节各 阶级的经济利益分配关系.为国家履行政治职能的行政活动如司法,国防,外交,行政事务等提 供财政资金,保证国家机器正常运转的资金需要,体现了政治性特征. (2)财政政策是国家实现社会发展目标的重要工具.表现为通过财政政策,指导财政分配为 科学技术,文化教育,卫生保健,社会保障,环境保护,民族团结,宗教事业,人口,就业等社 会事业的发展提供物质基础,体现了社会性特征. (3)财政政策是国家实现经济目标的重要工具.表现为通过财政政策,指导财政分配组织资 金和正确投资,以促进经济增长方式向集约化方向转变,优化经济结构.制约引导国民经济的运 行,实现社会总供求的平衡,体现了经济性特征. (三)作用层面特征.从财政政策对经济的作用层面来分析,财政政策具有主导性,稳定性, 补偿性和间接性特征. (1)主导性特征.财政政策是指导社会总产品和国民收入初次分配与再分配活动的主导政策. 它直接作用于分配领域,制约引导生产,流通和消费领域,是产业政策, 价格政策,消费政策,个 人收入分配政策,对外经济政策得实现的关键,在分配领域是制约其它分配政策的主导性政策. (2)稳定性特征.财政政策是调节控制社会供给总量和社会需求总量并使之实现平衡,促进 国民经济持续稳定发展的重要政策.它以对国民经济运行的全面监控和科学预测为基础,通过对 经济总量的调节,减少动荡,遏制经济波动,促进经济平稳运行,是对国民经济运行起稳定作用 的重要政策. (3)补偿性特征.财政政策是调整国民经济结构,补偿市场经济发展不足的主要政荣.它通 过指导政府参与社会产品和国民收入的分配与再分配活动,调整社会产品和国民收入分配格局,促 进所有制结构,产业结构,分配结构,消费结构,地区结构等台理协调,保证国民经济有较快的 发展速度,是对市场经济健康发展起重要调控作用的政策. (4)间接性特征.财政政策是间接调节控制市场经济运行的主要政策.它通过规范政府及全 体社会成员的经济行为,指导政府增加或减少税收,增加或减少支出等分配活动,间接控制经济 运行,使之符合国家确立的经济目标要求,是懈决经济问题的重要政 策 (作者单位:东北财经大学) (责任编辑:何剑)