论行政相对人的程序权利

论行政相对人的程序权利 论行政相对人的程序权利 摘要: 行政相对人的程序权利是为制约行政主体的权力，保障相对方权利的实现，在行政程序中为相对方设定的权利。从实体权利与程序权利的关系中、从程序的独立价值中，可以分析得出结论:行政相对人的程序权利具有独立价值。作为一个重要的行政法范畴，相对人的程序权利是变化发展的，综观各国法律规定，相对人程序权利的基本内容有以下七个方面，而且处在不断发展之中。没有救济就没有权利，程度权利同样是如此。结合当前我国行政相对人程序权利实践的现状，我们应当有针对性地通过各种方式促进相对人程序权利得保障和实现。 关键词:行政相对人;程序;程序权利 程序权利是法律为公民设定的在一定程序中享有的权利，既为体现公民人格尊严、保障公民的实体权利、也为约束国家机关的权力而设。普通法系国家对于程序以及程序性权利的重视有着深厚根基，这与他们由来已久的自然公正观念密切相关，自然公正观念和原则进而通过正当程序的法律规定得到强化。在普通法上，“程序优先于权利”，“正当法律程序”规定起源于普通法系的自然公正原则。普通法上的自然公正原则认为:任何权力必须被公正地行使，做出对当事人不利的决定时必须听取他的意见。行政法上更是如 此，相对人的程序权利是指为制约行政主体的权力，保障相对方权利的实现，在行政程序中为相对方设定的权利。为此，行政主体承担相应的程序义务。 一、行政相对人程序权利的独立价值——程序权利与实体权利的关系维度 行政相对人程序权利的独立价值可以从程序的独立价值、实体权利与程序权利的关系中得到体现。 (一)程序的独立价值 现代程序法理念认为法律程序具有一种独立的而非工具性价值:程序通过确保各方对行为过程的参与及对实体结果的积极影响，使公民的人格尊严和自主意志得到保障。“在对一种至今会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定做出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。” [1]程序具有独立于实体结果的内在价值，即法律程序是为保障一些独立于结果的程序价值而设计的，它强调尊重程序参与者作为自主、负责和理性主体的地位，要求裁决机构与他一起参与裁决结果的形成过程，向他论证结果的合理性和正当性，从而使他成为决定形成过程中的对话者、协商者和参与者，使其作为人的尊严和价值得到 充分的 (二)实体权利与程序权利的关系 就程序和实体的关系而言，程序公正首先是实现实体公正的有效途径，行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对方的实体权益;其次，程序公正原则能够有效弥补实体规则的不足;最为重要的是，程序本身自有其内在的价值。就实体权利与程序权利的关系来看，综观各国关于公民程序权利的规定，程序权利既是实现实体权利的保障，同时，程序权利也具有了实定法上的独立价值，那就是:享有程序本身就是公民应有的权利，依照法律规定，公民具有享受程序庇护的权利。因为:程序的保障体现了现代民主参与原则、尊重公民个人的尊严理念;重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性;所有的程序被认为不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益密切相关。一切违反法定程序的行为都将是给个人或社会带来危害的行为。因而程序权利、义务就有了独立于实体权利、义务的意义和价值。 (三)行政相对人程序权利的价值 在一个国家的法律制度中，实体法总是通过相应的程序法制度而实施的，实体性权利义务也总是通过程序性权利义务才得以落实。行政法上同样如此，甚至是:“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。”[2](p.173)行政相对人程序权利的价值体现为以下方面: 第一，提高行政行为的正当性。行政权的行使不仅要公正，而且要以显而易见的、易于接受的、令人信服的方式或渠道来实现。以 反映和实现他们的利益为根本目的，相对人通过程序权利的实践，参与到行政过程中。行政机关通过丰富多样的参与、对话、协商的渠道和方式，广泛听取公众意向和愿望，通过科学的机制、程序和方法进行行政管理活动，既能防止公共权力被滥用，又能实现公共权力与个人权利的良性互动，有助于确立行政的公信力和权威性，有助于改善行政管理的品质。相对人参与的行政决定，结果更能为公众接受，也更有利于其最终实施。 第二，保障以及约束行政机关权力的行使。现代社会中行政活动并不仅仅是行政主体单方面的管理过程，还涉及到相对一方直接或间接的权利义务关系，行政权的膨胀意味着相对人权益受侵害的可能性在增大。从法律上看，行政活动过程现为主体之间权利义务的实现过程，它不仅取决于实体法上的规定，而且也要求程序上的正当合理。由于行政主体拥有较广泛的行政自由裁量权，在行政过程中处于优越地位，而相对人明显处于被动的地位，这就需要在程序上为相对人权利提供必要的保障，以保证行政过程的公正性，并且使这种公正不仅实际上存在，还应当使人们相信它的存在。从行政活动的实践来看，大部分行政违法都与缺乏程序保障相关联，有的行政案件尽管处理结果基本公正，但由于没有遵守基本的程序准则，当事人也感到不公、不满。相对人的程序权利既可以保障行政活动的公开进行，也可以将自由裁量权限制在法律范围内，从而促使行政模式从“人治”到“法治”转变。 第三，促进程序正义的实现。行政过程中相对人的程序性权利是实现程序公正的基本要素。如前所述，法律程序除了具有服务于一定实体结果的工具价值之外，还具有其独立的价值，这些价值包括参与、个人尊严、理性、程序和平等。假如法律程序必须承认与尊重程序参与者的个人尊严，那么行政相对人有权要求法律程序以一种富有尊严的方式对待他们。同样，程序的参与价值实际上意味着个人有权要求法律程序提供充分的参与机会。基于程序所具有的价值，程序参与者虽然并不直接地对某种实体结果拥有权利，但却被赋予相应的程序性权利，这本身就具有重要的法律和现实意义。同样，如果没有这样的权利，程序的价值也就无从实现。 二、行政相对人程序权利的基本内容 行政相对人的程序权利是一个重要的行政法范畴，其内容是变化发展的，综观各国法律规定，相对人程序权利的基本内容有以下几个方面: (一)受平等对待权 平等对待权的核心是相同情况的行政相对人应该得到行政机关的相同对待，不得遭受到歧视和不公。该权利的运用能够促使行政机关在作出行政行为时自觉地克服恣意裁量。我国对行政相对人平等对待权的保护在立法和制度保障上已经取得了很大进步。我国宪法第33条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《行政处罚法》第4条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和 实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政许可法》第5条规定:“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”《行政复议法》第28条规定具体行政行为明显不当的应该决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。《行政诉讼法》第54条规定行政处罚显失公正的，可以判决变更。在这些规定中都体现了对行政相对人要求平等对待权的司法救济。对行政相对人要求平等对待权的侵犯，成为对行政行为进行司法审查的标准之一。 (二)请求信息公开权 北京的“杜宝良事件”之后，“政府部门未能及时告知当事人违法记录”成为社会各界关注的焦点。无论行政执法，还是刑事司法，法律都规定国家机关应当履行告知义务，赋予了当事人接受告知要要求告知的权利，每一位公民不可能熟知法律，即使是违法、犯罪的公民，其程序性的权利也应得到保障。例如法律明确规定了:行政处罚中，当事人享有陈述权、申辩权、请求听证权、申请复议权、索赔权。法律同时强调，明确地被告知违法依据、相关权利是公民不可缺少的程序性权利。当事人在利益可能受针对他而作出的行为影响时而具有的被告知的权利包括:告知必须在合理的时间内进行;告知必须包括与被告知者利益有关的充分信息。由于告知的目 的就是为了让相对人能够及时作出有针对性的表述，所以，告知必须包含足够的必要信息以使相对人能够充分地准备相关的证据以支持自己的观点或立场。 (三)要求说明理由权 说明理由并非英美法上自然正义原则的题中应有之意，但随着行政程序的发展，自然正义原则的内容也不断得到修正和扩充。目前要求说明理由已成为自然正义原则的一个关键要素，也成为各国行政法上重要的程序制度之一。相对人这项权利的重要意义在于:如果不知道行政机关做出行政行为的理由，那么公民便无法找出充足的理由提请救济，从而得不到法律的充分保护。 (四)申诉权 相对人有权向行政机关提出陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对相对人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。为了保护相对人申诉权的实现法律还规定:行政机关不得因相对人申辩而加重处罚等。 (五)申请回避权 通常在以下情况下，行政相对人享有申请回避权:行政主体工作人员与其所作的行政决定存在利害关系;行政主体工作人员与某一方行政相对人存在利害关系;行政主体工作人员与受行政决定影响的第三人有利害关系及其它有充分证据可以证明行政机关工作人 员不能公正处理案件的情况。在行政过程中，只要行政相对人认为有上述情况，就可依法向法定机关提出回避申请，行政主体在一定期限内必须答复。赋予行政相对人申请回避权的主要意义在于:防止偏私，保障公正，这不仅包括实体的结果公正，还包括程序上的形式公正。 (六)程序抵抗权 在行政行为过程中，行政相对人为维护自己的合法权益，针对行政主体做出的重大而明显的违法行政行为，可以在法律允许的范围内采取程序性对抗措施。程序的目标在于使相对人在程序完成之后能够情愿地服从决定，以保证行政目的的实现。行政决定如果重大违法或明显错误，还要求相对人服从，有违于自然公正原则，这是程序抵抗权的设定的初衷。“秩序是协商而定的，而非通过服从赢得的。”[3](p.105)程序抵抗权体现了最大限度地保证行政相对人的权益不受行政机关侵害的理念，现代行政法在设置行政权力的同时关注相对人的权益，法律规定行政主体作出行政行为时担负一系列的程序性义务，行政相对人通过行使程序抵抗权，可以对合法权益进行事前救济，将尽可能地避免无需承受的损害。设立行政相对人的程序抵抗权，将行政主体作出的行政行为置于行政相对人的监督之下，可以弥补行政行为过程中权力监督的不足。一个国家的行政控权程度、行政行为的质量、行政执法的水平，都在行政行为的过程和结果中体现出来。行政相对人通过行使程序抵抗权来实现对 行政主体的监督权，使宪法上规定的公民监督权落到实处，从而有效地遏止行政权力滥用，维护政府形象。 (七)程序参与权 保障行政相对人的程序参与权，使行政相对人介入行政过程，不仅适应了行政程序的发展趋势，而且也是出自于行政管理的需要。随着行政管理模式的现代转型和行政管理手段的发展，现代行政程序的核心围绕着“参与行政”发生了转变。在国家机关作出各项实体决定时，公民只有被尊重为法律程序的主体，享有充分的陈述意见、辩论等参与机会，才能真正捍卫基本人权。程序参与权由参与目标、机会、人数、程度和场所等因素决定，在程序参与中，参与事项如涉及到国家秘密、商业秘密或个人隐私等，会有相应的禁止或限制。参与的程度直接决定行政程序参与权的效果。只有做到参与目的明确和参与充分，才能保障参与权最终的效果。相对人参与行政过程始终会存在悖论，如何引导公民参与，构造有意义、有效 的参与是政府需要考量、需要发挥主导作用的方面。 三、行政相对人程序权利的保障 没有救济就没有权利，程度权利同样是如此，相对人程序权利的保护机制与权利的设定同等重要。目前，我国相对人程序权利的实践与保障存在以下问题:关于行政程序权利的规范缺乏系统性，过于笼统、零散;行政主体程序违法行为的现象普遍存在;行政参与机制缺乏，使得行政决定难以获得认可和公信，从而引发大量不必 要讼争;程序权利的保障机制缺乏，行政主体侵犯相对人程序权利的法律责任追究不足。针对这些问题，可以考虑从下述几方面强化对行政相对人程序权利的保障。 (一)提升行政公务人员以及相对人尊重程序权利的意识 程序法制本身要求将维护公民合法程序权益放在第一位。行政机关及其公务人员要正确认识和对待行政相对人的程序权利，程序法制的理念必须不断得到强化，追求行政效率而忽视对行政相对人的权利尤其是其程序性权利的保护的状况首先要通过行政理念的转变得到改善。只有保障行政相对人的程序权利，确保其能够参与到行政权行使的全过程,将行政权的行使置于行政相对人的监控之下,才能最终保障其实体权利的实现。在现代法制社会,越来越多的国家在行政权扩张的趋势之下，同时更加重视行政程序、公众程序权利的重要性。现代民主国家也要通过持续的公民教育和能力培养，不断提升公众的程序权利意识及实践程序权利的能力。 (二)规范程序权利体系及保障机制 行政程序法(典)可以设专章统一规定程序权利，并在各具体行政程序中进一步细化，在立法上明确程序权利。程序法制要符合公正程序的最低标准，必须符合中立原则、对等原则、公开原则、平等对待原则、比例原则、表达自由、裁决基础原则、有效救济原则等，要实现公正与效益等价值的有机整合，必须将可能影响执法公正的不良因素限制到最低程度，必须合理配置行政权和行政相对人 权利。为程序法制设置更为有效的法律后果。要建立严格的违反法定程序或程序滥用的审查制度，以克服程序法制虚无主义的现象。对程序违法要有一个严格的限制性规定，给予一定的惩戒，以树立程序法制的权威，以使程序权利切实得到尊重和保障。 (三)完善救济机制和责任机制 相对人程序权利的实现需要行政主体承担起相应的义务。例如:行政相对人要实现申辩权，行政机关必须承担起听取意见的义务，听取意见不能只作原则性规定，行政主体应当为不同意见各方提供讨论甚至辩论的机会，行政机关应当认真听取并做出相应的分析处理意见，并说明意见不予采纳的理由。科学地设定并有效地落实行政程序违法的法律责任，对于增强人们的程序观念，推进行政法治，实现行政程序法的价值具有重要作用。程序违法也应承担相应法律责任，要充分保障行政相对人的程序权利就必须为行政主体侵犯相对人程序权利的行为设定明确的法律责任。应当建立健全责任追究制度，追究行政机关因违反程序法而侵犯相对人程序权利而承担的法律责任，包括撤销违法行政行为、追究相关工作人员和审判人员的责任、给行政相对人人身权和财产权造成损害的应由国家承担相应的赔偿责任等。总体而言，应当针对行政程序违法的不同情形设定多种责任形式，构建一个程序违法的责任形式体系，合理规定每种责任形式的适用条件，通过对这些责任形式的灵活有效运用，达到兼顾公平与效率、实现公共利益与个人利益适度均衡的目的。 (四)通过深入推进改革转变行政模式和行政理念 经济、政治和社会问题的复杂度和数量的激增，单一靠政府的行政能力已经不能解决所有的问题，事实证明政府的确已经根本承受不了大量社会需求的负担。公众参与行政在全球范围兴起的背景提示我们:只有实现行政模式和行政理念的真正转变，才能促使公众的程序性权利得到根本性的重视和保障。推进行政民主化已成为现代政府改革的潮流，公民参与政府管理的程度成为衡量现代行政民主化的重要标准，公共行政被认为只有建立在民主的基础上，才能有效地调动和整合各种社会力量参与政府的管理，从而有利于提高政府的管理质量和管理水平，这正是行政民主化所要达到的目标。体现这种新的民主理念的现代治理理论正在指引着西方国家政府的改革方向。公众对行政活动的参与体现了国家与公民、社会之间政治关系的本质，对于确保公共的应然价值取向和决策的民主 化、科学化方面都具有重要意义。 在借着程序的形式，参与政府活动的过程中，每一个社会成员都有机会向政府表达意见、提出建议，都有机会为谋取社会共同利益而施展、贡献自己的才能。这正是程序权利本身所具有的独立价值之所在。 参考文献 [1]m(d(bayles，“procedural justice”，by d keidel publishing company，1990( [2][美] 伯纳德施瓦茨著，徐炳译.行政法[m].北京:群众出版社，1986. [3][美,诺内特塞尔兹尼克著，张志铭译.转变中的法律与社会[m].北京:中国政法大学出版社，1994.