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2008 年世界发展报告 以农业促发展 世界银行 华盛顿特区 概要 © 2007 国际复兴开发银行/世界银行 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 电话：202-473-1000 网址：www.worldbank.org E-mail: feedback@worldbank.org 版权所有。 1 2 3 4 10 09 08 07 本文件概要介绍了《 2008 年世界发展报告》，是国际复兴开发银行/世界银行员工的成 果。其中的看法，阐述和结论未必反映执行董事会或他们所代表的国家的观点。   世界银行不保证本文件中的数据准确无误，并对任何人引用其中的观点和数据所引 起的后果不承担任何责任。本书所附地图的疆界、颜色、名称和其他资料，并不表示 世界银行的任何部门对任何地区的法律地位的看法，也不意味着对这些疆界的认可或  接受。 权利和许可 本书的材料具有版权。未经许可，复印和（或）转载本作品的全部或部分材料可能违反 有关法律。国际复兴开发银行/世界银行鼓励传播其作品，通常可以迅速准许有关复印 和转载的请求。   如要求复印或重印本作品，请填妥资料送交版权许可中心 (Copyright Clearance Center Inc.)，地址：222 Rosewood Drive，Danvers，MA 01923，USA；电话：978-750- 8400；传真：978-750-4470；网址：www. copyright.com。   任何其他关于版权和许可证的询问，包括各项附属权利，请寄往世界银行版权部 (Office of the Publisher, The World Bank)。地址：1818 H Street，NW，Washington DC 20433，USA；传真：202-522-2422；e-mail: pubrights@worldbank.org。 封面设计：Rock Creek Strategic Marketing 公司的 Chris Lester 和 Critical Stages 公司的 Bill Pragluski。 排版：Precision Graphics。 封面图片：世界银行员工提供，顺时针自左上角：奶温计，Li l l ian Foo；打谷， Alexander Rowland；荷尔斯坦乳牛，Lillian Foo；超市豆类，Lillian Foo；集市上的  安第斯妇女和孩童，Curt Carnemark/世界银行图片库；棉花植株，Arne Hoel。 ISBN: 978-0-8213-7300-2 概述 第 I 部分 对于发展，农业能够做什么？ 第 1 章 在三类不同国家中促进增长和减少贫困 焦点 A 降低农村贫困率是整体减贫的关键因素 第 2 章 农业的绩效、异质性与不确定性 焦点 B 生物燃料的前景与风险 第 3 章 农户及其脱贫途径 焦点 C 农业生产与粮食安全之间的联系 第 II 部分 以农业促发展的有效有哪些？ 第 4 章 改革贸易、价格和补贴政策 第 5 章 将农业引向市场 焦点 D 农业企业促进发展 第 6 章 通过制度创新提高小农户的竞争力 第 7 章 通过科学技术促进创新 焦点 E 帮助穷人获得转基因技术的好处 目 录 iii iv 2008 年世界发展报告 第 8 章 使农业系统更具环境可持续性 焦点 F 在农业中适应和缓解气候变化 第 9 章 超越农业 焦点 G 利用教育和技能促进农村发展 焦点 H 农业与健康之间的双向联系 第 III 部分 以农业促发展议程，怎样才能贯彻得最好？ 第 10 章 为三类不同国家制定“以农业促发展”议程 第 11 章 加强治理，从地方到全球 文献注释 尾注 参考文献 部分指标 索引 农业是实现到 2015 年将全球赤贫和饥饿人口减少一半这一千年发展目标的重要发展工 具。这是今年的《世界发展报告》——该系列报告的第 30 期——所传达出的总体信 息。在发展中国家，每 4 个穷人中有 3 个生活在农村，他们大都直接或间接地靠农业维 生。本报告为各国政府和国际组织制定和贯彻“以农业促发展”议程提供指导，该议程 能改变数以亿计的农村穷人的生活。 本报告主要分析了两个地区所面临的重要挑战。在撒哈拉以南非洲的大部分地区， 要刺激增长、战胜贫困、提升粮食安全，发展农业是一项优先选择。提高农业生产效率 对激发其它产业增长至关重要。这需要大幅提高小农耕作的生产效率，为数以百万计的 依靠农业维生的农民提供更有效的扶持，这些农民中许多住在偏远地区。最近农业绩效 的提高为议程的成功实施带来了希望；本报告列举出了许多可以推广的新的成功案例。 在亚洲，消除普遍存在的贫困就需要与城乡收入差距不断拉大作斗争。在经济高速 增长的亚洲，仍有超过 6 亿的农村人口生活在极端贫困中；尽管农村人口向城市大量迁 移，未来几十年中农村贫困仍将占主导地位。为此，本期《世界发展报告》把重点放在 如何在劳动密集型或高附加值农业部门、以及有活力的农村非农产业中创造多样化的就 业机会。 在全球的所有地区，随着土地和水资源日益稀缺以及全球化带来的压力增加，农业 的未来，本质上在于更好地维护自然资源。如果有正确的激励和投资，农业能够减轻对 环境的负面影响，在保护流域和生物多样性方面提供环境功能。 在国内和国际市场迅速扩大的今天，市场、融资和集体行动方面的制度创新，以及 生物技术和信息技术革命，都为“以农业促发展”提供了令人振奋的机遇。抓住这些 机遇，需要有政治意愿推进改革，改善农业治理。 最后，成功还有赖于国际发展机构面临挑战时的协调行动。我们必须制定国际贸易 中的公平竞争规则，提供热带主要粮食作物栽培技术等全球公共产品，帮助发展中国家 应对气候变化，战胜威胁植物、动物和人类健康的流行性疾病。9 亿农村贫困人口的生 计岌岌可危，他们也应该分享具有可持续性和包容性的全球化进程带来的收益。 世界银行集团 行长 罗伯特 •B• 佐利克 前 言 � 本报告由 Derek Byerlee 和 Alain de Janvry 领导的一个核心编写小组执笔编写，编写小 组成员还包括 Elisabeth Sadoulet、Robert Townsend 和 Irina Klytchnikova。编写小组得 到了 Harold Alderman、Beatriz Avalos-Sartorio、Julio Berdegué、Regina Birner、Lynn Brown、Michael Carter、Luc Christiaensen、Marie-Helene Collion、Klaus Deininger、 Peter Hazell、Karen Macours、Michael Morris、Paula Savanti 和 Dina Umali-Deininger 的协助，他们撰写了本报告的部分章节。编写小组还得到 Noora Aberman、Jorge Aguero、Shahrooz Badkoubei、Sarah Baird、Leandre Bassole、Benjamin Davis、 Nango Dembele、Ashok Gulati、Corinna Hawkes、Tidiane Kinda、Melissa Klink、Alex McCalla、Claudio Montenegro、Stefano Pagiola、Eija Pehu、Catherine Ragasa、Antti Seelaff 和 John Staatz 的协助。 编写工作是在 François Bourguignon 的总体指导下，与可持续发展网络合作完成的。 Bruce Ross-Larson 是首席编辑。Kym Anderson、Hans Binswanger、Karen Mcconnell Brooks、Mark Cackler、Manuel Chiriboga、Kevin Cleaver、Christopher Delgado、 Shantayanan Devarajan、Josue Dione、Gershon Feder、Alan Harold Gelb、Ravi Kanbur、Jeffrey Lewis、Were Omamo、Keijiro Otsuka、Rajul Pandya-Lorch、Prabhu Pingali、Pierre Rondot、Kostas Stamoulis、Erik Thorbecke、C. Peter Timmer、Joachim von Braun，世界银行农业与农村发展部和可持续发展网络的工作人员、拉丁美洲农村 发展中心的工作人员以及很多其他人为本报告的编写提供了大量精辟的建议，编写小组 对他们表示由衷的感谢。世界银行内部和外部的许多人士也提供了有益的建议。发展数 据组提供了附录数据，并负责编制了主要世界发展指标。 编写小组还要感谢来自加拿大国际开展署、福特基金会、法国外交部、全球农村发 展捐助平台、国际发展研究中心、国际农业发展基金、德国国际继续教育与发展协会  （能力建设国际）、日本财政部、改变现状知识项目、国际农业研究磋商小组、瑞典国 际开发与合作署、瑞士发展与合作署，英国国际发展部，美国国际发展署，以及威廉和 弗洛拉•休利特基金会等多个捐助方人出资设立的专项计划信托基金的慷慨支持。 编写小组在广泛的磋商中获益良多。这些磋商包括在本地及在澳大利亚、加拿大、 法国、德国、印度、意大利、日本、肯尼亚、马里、挪威、瑞典、英国等国召开的会议 和地区研讨会，并就本报告的草稿进行了在线讨论。编写小组希望借此机会感谢参与上 述研讨会、视频会议和讨论的人士，他们当中包括学者、研究人员、政府官员以及非政 府组织、民间社团和私营部门机构的工作人员。 Rebecca Sugui 担任编写小组高级行政助理，Ofelia Valladolid 担任项目助理，Jason Victor 和 Maria Hazel Macadangdang 担任编写小组助理。Evangeline Santo Domingo 担任资源管理助理。 致 谢 vi � 烈日下，贫瘠的土地上，一位非洲妇女弯 着腰，在高粱田里挥锄刈草，背上还背着 一个孩子——这就是农村贫困的生动写 照。对于她的一大家人以及数百万类似家 庭来说，仅能维持基本生计的“糊口农 业”的吝啬施舍，就是生存的唯一机会。 与此同时，已经有一些小农努力通过各种 方式摆脱贫困：他们有的加入了生产者组 织，与出口商和超市签订，出售靠灌 溉生产的农作物；有的到大农场当粗工， 这种农场具有供应现代食品市场所需的规 模经济；还有的转移到农村非农产业，开 办小型企业加工销售食品。 当今世界的农业，广袤、多样且快速 变化。如果地方层面、国家层面，乃至全 球层面都有健全的政策和支持性投入，今 天的农业将为数以亿计的农村穷人摆脱贫 困提供新的契机。农业向他们敞开的脱贫 道路包括家庭种植业和养殖业、高附加值 的“新型农业”就业机会、新兴的农村非 农产业创业和就业机会等等。 进入 21 世纪，农业仍然是可持续发展 和减少贫困的基本途径。在发展中国家， 每个 4 个贫困人口中，就有 3 个生活在农 村——21 亿每人每天生活费不足 2 美元， 8.8 亿每人每天生活费不足 1 美元1，他们 大多数靠农业维生。就贫困人口居住的地 方和擅长的事情而言，实现到 2015 年全 球贫困人口和饥饿人口减半的千年发展目 标以及此后几十年继续减少贫困和饥饿， 促进农业发展势在必行；虽然光靠农业不 能大规模脱贫，但实践表明农业对于脱贫 的强大力量无可比拟，不可或缺。上一期 以农业为主题的《世界发展报告》完成于 25 年前，今天，在机遇和挑战殊异的新环 境中，我们再次将农业置于发展议程的核 心地位。2 在传统农业国、转型中国家和已经城 市化国家这三类不同的发展中国家中，农 业的运行有所不同。相应的，每类国家旨 在促进增长、减缓贫困的“以农业促发 展”议程，也各不尽相同。 在传统农业国——包括大多数撒哈拉 以南非洲国家，农业及其关联产业对于增 长、大规模减贫以及保障食品安全，都发 挥着核心作用。在传统农业国家，要以农 业作为经济增长的基础，就要对小农经营 进行生产力革命。基于撒哈拉以南非洲独 特的农业模式和国家制度，这种革命与亚 洲的绿色革命将有所不同。在经历了成效 有限的许多年后，这些国家如何进行小农 生产力革命，是贯彻“以农业促发展”议 程的最困难的挑战。然而情况正在起变 化，那里已经有很多地方性的成功，出现 了贯彻该议程的新机会。 在转型中国家——包括大多数南亚国 家、东亚国家和中东、北非国家，社会和 政治局势紧张的主要原因是城乡收入差距 急剧扩大和极端贫困持续存在。这个问题 的持续改善，既不能依靠农业保护（这将 概要 � 2008 年世界发展报告 提高食品价格——而大量贫困人口是食品 的净购买者），也不能依靠补贴。转型中 国家要缩小城乡收入差距，必须采取综合 措施，寻求脱贫的多种路径——包括转向 高附加值农业、发展农村非农产业以及帮 助促进人口农转非。这确实需要政策创新 的主动性和强有力的政治承诺——全球将 有 6 亿农村穷人因此受益。 在已经城市化国家——包括大多数拉丁 美洲国家和许多东欧、中亚国家，如果能 使小农成为现代食品市场的直接供给商、 通过区域综合发展在农业和农村工业部门 创造适宜的就业机会，促成环境功能市场 （引入环境服务补偿机制——译者注）， 农业能够帮助减少农村中残存的贫困  人口。 随着农业资源日益稀缺和农业外部性 日益显著，农业发展和环境保护已经息息 相关。必须降低农业对环境的巨大负面影 响，减少农业耕作系统面对气候变化的脆 弱性，引导农业更多地发挥环境功能。解 决之道不是放慢农业发展，而是建立更具 可持续性的生产系统。首先要通过强化产 权概念、废除加剧自然资源退化的补贴， 建立正确的激励机制。另一个当务之急是 要适应气候变化——贫困农民尽管不是气 候变化的始作俑者，但他们受其伤害最 深，这是不公平的。 综上，农业对于促进增长、减少贫困 和保护环境，都提供了巨大希望。而希望 变成现实还得求助于政府用“看得见的 手”来提供核心公共物品，改善投资环 境，规范自然资源管理，确保理想的社会 后果。贯彻“以农业促发展”议程要求在 地方层面、国家层面以及全球层面都改善 农业管理。中央政府和地方政府都要增强 跨部门协调、与私营部门和民间社团形成 伙伴关系的能力。国际机构要给出包含相 关和国际公共物品的综合议程。公民 社会赋权，尤其是生产者组织的赋权，对 于改善所有层面的治理都至关重要。 本《报告》阐述三个主要问题： •  对于发展，农业能够做什么？——对于 许多国家，农业都是增长和减贫的基 础；如果政府和捐助方能够扭转多年来 对农业的政策忽视，纠正对农业的投资 不足和投资失误，那么更多的国家可以 从农业中获益。 •  “以农业促发展”的有效措施有哪 些？——首要当属增加贫困家庭的资 产，提高小农——以及一般意义上的农 业——的生产力，为农村穷人创造在农 村非农产业就业的机会。 •  “以农业促发展”议程，怎样才能贯彻 得最好？——制定最适合国家经济和社 会情况的政策及其决策程序，动员政治 支持，改进农业治理。 对于发展，农业能够做什么？ 农业的特殊属性使其成为促进发展 的独特工具 农业可以通过与其他部门协作，给我们带 来更快的增长、更少的贫困以及更可持续 的环境。本《报告》中，农业包括作物种 植业、畜牧业、林木种植业（营林业）和 水产养殖业，但不包括采伐林木的森林工 业和商业性水产捕捞业，因为对后两者需 要进行非常不同的分析。当然，在讨论森 林砍伐、气候变化和环境功能问题时，我 们还是考虑了农业与林业的交互作用。 农业对发展具有多方面贡献  作为一项经 济活动，一种谋生手段，环境功能或环境 服务的一个提供者，农业是促进发展的独 特工具。 概要 � •  作为一项经济活动。  农业可以是国民 经济增长的源泉。它为私营经济提供了 投资机会，是涉农产业和农村非农经济 发展的基本驱动。全世界 2/3 的农业增 加值是由发展中国家创造的。在传统农 业国组别，农业增加值占国内生产总值 (GDP) 的平均比重为 29%，创造这部 分增加值使用了劳动力总数的 65%。 在转型中国家和已经城市化国家，与农 业相关的制造业和服务业通常占国内生 产总值的 30% 以上。 由于大多数农村穷人取食于农业， 所以农业生产对于保障粮食安全至关重 要。对撒哈拉以南非洲的 12 个国家、2 亿人口而言，农业尤其关键——这些国 家国内生产波动大，主要粮食作物可贸 易性低，并且外汇储备限制了他们利用 国际市场满足国内需求，从而饱受粮食 危机周期性爆发之苦（食品援助有不确 定性）。对于他们来说，通过提高和稳 定国内生产保障粮食安全非常重要。 •  作为一种谋生手段。  农村人口中约有 86% 以农业作为谋生之道。农业为 13 亿  小农生产者和无地雇工提供了就业机 会，为农村社区的生生不息奠定基础。 当城市发生震荡时，农业还提供了相当 于社会福利的保障。发展中国家 55 亿 人口中，有 30 亿（将近人类总数的一 半）住在农村。这些农村居民中，据估 计有 25 亿人的家庭生计与农业密切相 关，其中 15 亿人所在的家庭属于小农 经营。3 近年发展中国家贫困率（每天 1 美元  标准）的下降（从 1993 年的 28% 降至 2002 年的 22%），主要就归功于农村  贫困下降（农村贫困率从 37% 降至 29%，而城市贫困率基本维持不变，为 13%）。而农村贫困人口的减少中， 80% 以上归功于农村地区的条件改善，  而不是贫困人口的迁出。因此，农村人 口向城市迁移并不是农村（及全球）减 少贫困的主要手段——这与人们的一般 感觉刚好相反。 然而，农村贫困人口的大规模下降   （从 1993 年的 10.36 亿降至 2002 年的 8.83 亿）仅集中在东亚和太平洋地区   （见图 1）。在南亚和撒哈拉以南非洲， 农村贫困人口持续增加，到 2040 年甚 图� �99�-�00� 年南亚和撒哈拉以南非洲贫困人口的增加（每天 � 美元标准） 100 200 0 300 500 400 1993 2002 100 200 0 300 500 400 1993 2002 农村贫困人口 南亚 撒哈拉以南 非洲地区 东亚及 太平洋地区 拉美和 加勒比地区 东欧 和中亚 中东 和北非 城市贫困人口   南亚撒哈拉以南 非洲地区 东亚及 太平洋地区 拉美和 加勒比地区 东欧 和中亚 中东 和北非 低于一天一美元的贫困线 百万人 低于一天一美元的贫困线 百万人 资料来源：Ravallion、Chen 和 Sangraula，2007。 � 2008 年世界发展报告 至可能超过城市贫困人口；这些地区要 特别优先利用农业来减少贫困。 •  作为环境功能的提供者。  农业在利用 （常常是滥用）自然资源中，会对环境 产生正向和负向影响。农业目前是最大 的水资源使用者，它导致了水资源短 缺。在相当大程度上，农业肇始了地下 水枯竭、农用化学物质污染、土壤肥力 衰退和全球气候变化（农业温室气体排 放占总排放量的 30%）。但是农业也通  过固碳（指捕获、分离、存贮或再利用 二氧化碳——译者注）、流域治理和保 持生物多样性，扮演了环境功能提供者 的角色，尽管这一角色通常不被承认并 且是无偿的。随着资源日益稀缺、气候 变化加剧以及环境成本更多地被纳入核 算，农业不能够再像过去那样使用自然 资源。降低农村贫困人口的耕作系统对 气候变化的脆弱性迫在眉捷；理顺农业 与自然资源保护、农业与环境的关系， 必须成为“以农业促发展”整体框架的 一部分。 农业在三类不同农村地区发挥着不同功 能  农业对发展的促进作用具有国别差 异。这种差异取决于各国在多大程度上以 农业作为增长源泉和减贫手段——可以通 过考察过去 15 年中农业在总增长中所占 的比重，以及农村贫困在当前总贫困中所 占的比重（每天 2 美元贫困线）得到（见 图 2）。同时，这种观察视角将发展中国 家分成了三类——分别对应着三个迥然不 同的农村世界（见表 1）： •  传统农业国——农业是增长的主要源 泉，对国内生产总值增长的贡献率平均 达到 32%（主要是由于农业在国内生产 总值中占据很大比重）；大多数贫困 (70%) 发生在农村地区。这一类国家总 计有 4.17 亿农村居民，他们主要居住 在撒哈拉以南非洲——在撒哈拉以南非 洲，82% 的农村人口生活在传统农业 国家。 •  转型中国家——农业不再是经济增长的 主要源泉，对国内生产总值增长的平 均贡献率仅为 7%；绝大多数贫困人口 (82%) 滞留在农村。这类国家共计拥有 22 亿多的农村居民。在南亚，98% 的 农村人口居住在转型中国家；在东亚和 太平洋地区，这一比例为 96%；在中东 和北非地区，92%。中国、印度、印度 尼西亚、摩洛哥和罗马尼亚都属于典型 的转型中国家。 •  已经城市化国家——农业对于经济增 长的直接贡献更低，平均为 5%；贫困 人口主要是在城市。即便如此，仍然有 45%的贫困人口居住在农村地区，农业 企业、食品工业和服务的产值占国内生 产总值的比重达到 1/3。这类国家共计 拥有 2.55 亿农村居民。大多数拉美和加 勒比地区、东欧和中亚地区的国家都属 于这种类型——这两个地区的全部农村 人口中，88% 居住在已经城市化国家。 各国都循着从一种类型向另外一种类型 进化的演变路径。在过去 20 年中，中国 和印度从传统农业国转变为转型中国家， 印度尼西亚正迈向已经城市化国家（见图 2）。此外，各国内部区域不均衡非常显 著——比如，许多转型中国家和已经城市 化国家仍然存在传统农业地区，像印度的 比哈尔邦和墨西哥的恰帕斯州。 根据农业发展的潜力和接近市场的程 度，发展中国家 61% 的农村人口居住在 条件较好的区域——拥有灌溉、气候湿润 或半湿润（但不是潮湿得难以忍受）、与 概要 � 市场联系的便利程度中等以上（能在 5 小 时内到达一个 5 000 人以上的市镇）。然 而，在撒哈拉以南非洲，却有 2/3 的农村 人口居住在条件恶劣的地区，如干旱或半 干旱，或者很难接近市场的地区。在 5 个 具有详细贫困地图的国家中，条件恶劣的 地区确实贫困率更高，但是大多数穷人是 居住在条件较好的区域。因此，农业扶贫 不仅要求在条件恶劣的地区投资，与极端 贫穷作斗争，而且要瞄准居住在条件较好 地区的大量贫困人口。 农村内部的异质性  农民在经济和社会方 面的异质性，是农村地区的重要特征。在 图 �  根据农业对增长的贡献和农村贫困在总体贫困中的比例划分的三种国家类型：传统农业国、转型中国家和  已经城市化国家 –20 1.00.80.60.40.2 农村贫困/总贫困，2002 0.0 农业对增长的贡献，1990–2005，% 80 60 40 20 0 实际贫困数据 预测贫困数据 随数据推移的数据 已经城市化国家 转型中国家 印度 (�9��–9�) 中国 (�9��–�00�) 印度尼西亚 (�9�0–9�) 巴西 (�9�0–9�) 传统农业国 资料来源：《2008 年世界发展报告》工作小组。 注：箭头表示巴西、中国、印度和印度尼西亚的变迁路径。 表 �  三种国家类型的各自特征，�00� 传统  农业国 转型中  国家 已经城市化  国家 农村人口（百万），2005 417 2 220 255 农村人口比重 (%)，2005 68 63 26 人均国内生产总值（美元，2000年 不变价），2005 379 1 068 3 489 农业生产总值占国内生产总值比重 (%)，2005 29 13 6 农业生产总值年递增率 (%)，1993-2005 4.0 2.9 2.2 非农生产总值年递增率 (%)，1993-2005 3.5 7.0 2.7 农村贫困人口数（百万），2002 170 583 32 农村贫困发生率 (%)，2002 51 28 13 资料来源：Ravallion、Chen 和 Sangraula，2007；世界银行，2006。 注：贫困发生率标准是每天 1.08 美元（1993 年购买力平价）。 � 2008 年世界发展报告 农村中，大规模商业农场与小自耕农并 存；甚至小自耕农内部也存在异质性：商 业化小农在市场上出售他们的剩余产品， 分享高附加值的新型农业市场扩张的益 处；而另外许多小农主要由于资产禀赋 差、综合环境差，只能维持糊口农业，他 们也会在市场上买进食物、出售劳动力， 但大部分的食品消费是自产，他们的生活 不仅受资产状况影响，而且还受性别、种 族和社会地位的影响。这样，当机会来临 时，情况不同的农民，利用同样资产和资 源的能力也不同。 农村劳动力市场存在异质性——这里既 有许多低技术、低酬劳的工作，也有少许 能脱贫的高技术的工作。农村非农经济也 存在异质性——生产率低的个体经营、工 资就业和生产率高的企业就业并存。农村 贫困人口迁移的结果也多种多样——一些 人脱贫了，另一些人则住在城市的贫民窟 里继续贫困下去。 理解农业和农村社会普遍存在的异质 性，对于“以农业促发展”的公共政策具 有深刻意义。一项单独的政策改革可能既 有赢家，也有输家。贸易自由化提高了农 产品价格，它使净购买者受到打击（玻利 维亚和孟加拉等国中的最大多数农村贫困 人口属于此列），也使食品净销售者从中 受益（比如柬埔寨和越南的大多数农村贫 困人口）。因此，政策必须依家庭地位和 所处环境不同区分，对各主要类别分别设 计不同的政策细节。政策区分的目的并不 是为了支持一个群体胜过另一群体，而是 要以更低的成本服务所有家庭，并能针对 这些家庭——特别是最贫困家庭——的状 况和需求，因地制宜地调整。如何在优势 和劣势部门之间、地区之间、家庭之间平 衡资源分配，那些受到严格资源约束的贫 困国家将进退两难，这是他们最难克服的 政策陷阱之一。 农业对发展做出了卓越贡献 农业在扶贫方面具有特殊的力量  对于所 有国家类型来说，农业增长在扶贫方面都 具有特殊力量。多项跨国评估显示，对于 有效脱贫的作用，源于农业的国内生产总 值增长，至少是源于非农业的国内生产总 值增长的 2 倍。（见图 3）在中国，农业 带来的总体经济增长对于脱贫的作用比非 农产业高出 3.5 倍；在拉丁美洲，高 2.7 倍。包括印度的技术创新（高产作物品种 的推广）、中国的制度创新（家庭承包经 营制度和市场自由化）在内的各种原因引 致的农业迅速增长，都伴随着农村贫困的 显著下降。加纳最近整体贫困呈现陡峭下 降（某种程度上归功于农业增长），其中 农村家庭脱贫占据了很大份额。 在传统农业国，农业可以成为经济全面 增长的领军部门  在减少贫困方面，农业 的作用已经举世公认。而对于传统农业 图 �  对于最穷的 �0% 人口来讲，源于农业的国内生产总 值增长带来的益处更大 –2 最高最低 2 3 4 5 6 消费支出十分位排序 7 8 9 消费支出对于国内生产总值的弹性 8 6 4 2 0 源于农业的国内生产总值增长 源于非农业的国内生产总值增长 资料来源：Ligon 和 Sadoulet，2007。 注：基于 42 个国家 1981-2003 年的数据。对于消费支出水平较低的 一半人口而言，源于农业与非农产业的国内生产总值增长导致的消费增 长呈现出显著不同。 概要 � 国，农业还能够在实现经济增长战略方面 成为领军部门。除了这些国家农业部门的 绝对规模外，还有基于撒哈拉以南非洲地 区传统农业国实践的两个论据，支持这一 观点。 第一，在许多传统农业国，交易成本很 高，主要种植根状、块状的粮食作物和一 些地方性的谷物品种，贸易量很低，所以 粮食仍然是不完全交易的。许多传统农业 国必须有很高的粮食自给率。由于农业生 产效率决定粮食价格，而粮食价格又决定 工资成本和可贸易部门的竞争力，因此， 提高主要粮食作物的生产效率是传统农业 国实现增长的关键。 第二，在传统农业国，由于资源禀赋 和制造业的投资环境不利，在未来许多 年，贸易的比较优势仍然存在于资源型产 业（农业和采矿业）和农产品加工业。大 多数传统农业国依赖各种各样的原材料和 粗加工产品组合（包括旅游）出口来换取 外汇。农业中贸易和非贸易部门的增长， 都可以通过乘数效应带动其他部门的有力  增长。 这就是为什么在未来许多年，大多数传 统农业国仍然要将增长战略锚定于提升农 业。在发展初期农业成功地为经济增长奠 定基础的例子数不胜数：不仅在席卷了整 个温带世界的工业革命（从 19 世纪中叶 的英国到 20 世纪末期的日本）中，农业 增长充当了先驱；就是而后中国、印度、 越南等国的工业兴起，也是以农业的快速 增长为先驱。仅就减少贫困而言，农业作 为早期经济增长的基础所发挥的特殊作 用，也是有目共睹的。 农业对于发展的潜力还远未充分发挥  与 上述成功案例并辔的，是数不清的没 能“以农业促发展”的失败例子。在许多 传统农业国，人均农业产出仍然萎靡不 前，并且结构调整（随着人均国内生产总 值的增长，农业在国民经济中的比重持续 下降，工业和服务业比重持续上升）鲜有 成就。实际上，这种情形在所有类型的国 家中都可见到。人口增长迅速、农地规模 减小、土壤肥力下降、错失多样化收入来 源和移民的机会，共同缔造了悲剧——农 业对发展的推动力量仍然潜而未启。对农 业的过度征税以及投资不足映射了城市利 益主导的政治观，这些也应受到谴责。与 成功的转型中国家处于这一阶段时（农业 在国内生产总值中所占份额仍然较高）的 情况相比，现在这些传统农业国的农业公 图 �  传统农业国的农业公共开支最低、农业生产总值占GDP的比重最高 25 1980 2000 农业生产总值/国内生产总值 农业公共开支/农业生产总值 (%) (%) 4 4 10 11 17 12 传统农业国 转型中国家 已经城市化国家 1980 200030 10 5 0 传统农业国 转型中国家 已经城市化国家 20 35 15 25 30 10 5 0 20 35 15 24 16 14 10 29 29 资料来源：Fan，待出版。 � 2008 年世界发展报告 共开支占农业生产总值的比重非常低（传 统农业国 2004 年的这一比重为 4%，而转 型中国家 1980 年为 10%，见图 4）。周期 性食品危机压力也使公共预算和捐助方优 先考虑直接的食品供给，而不是对促进增 长并通过增收来保障粮食安全进行投资。 在妇女充当小农生产主力军的地区，没有 充分发掘她们的潜力也是增长速度慢和粮 食不安全的一个原因。 未能充分“以农业促发展”的，并 不仅限于传统农业国。转型中国家非农 部门迅速增长，但对非农业劳动力的重 新配置普遍滞后，将大量贫困人口留在 了农村，并拉大了城乡收入差距。农业 人口也要求享受补贴和保护。而转型中 国家的公共财政，并不具备既实行足 够的转移支付以缩小城乡收入差距、 又满足城市居民低价消费农产品的要 求的能力，因此公共政策陷入僵局。 4   补贴的机会成本（在印度，它是对农业的 公共投资的 3 倍）还减少了农村地区增长 和社会服务方面的公共物品供给。转型中 国家必须将提高农业和农村非农产业的收 入纳入解决方案中。 新的机遇正在展露  以农业为主题的 1982 年《世界发展报告》发布至今，农业环境 发生了巨大变化。新的市场需求方兴未 艾，技术创新和制度创新广泛传播，政 府、私营部门和民间社团的角色发生转 变——这些共同构成了农业发展的新环 境。由私人企业家引领的新型农业正在兴 起，它在广义的价值链上把生产者和消费 者联系在一起，也把许多组织起来的企业 型小农业主联系在一起。传统的粮食作物 种植业和出口农产品种养业找到了新的市 场——为满足消费者的需求转型和用途改 变（比如生物燃料）而进行差异化生产； 并且从区域市场的整合中受益。然而，农 业仍然面临着很大的不确定性，并且很难 预测；在进行全球食品供给管理中，需要 对此警惕。（见专栏 1） 逐渐显现出来的“以农业促发展”的 新蓝图中，重新定义了生产者、私营部门 和政府的角色。生产主要由小农来进行， 他们通常是最有效率的生产者，尤其是有 生产者组织支撑的小农。但如果这些组织 在生产和购销环节不能获得规模经济，劳 动密集型的商业化生产可能是一种更好的 方式；这时，有效率和公平的劳动力市场 将成为缓解农村贫困的核心工具。私营部 门控制着产业价值链的运动，它将小农和 商业化农场与市场联系起来。政府通过提 高能力、采用新的治理方式来纠正市场失 灵、规范市场竞争，并战略性地构建公私 伙伴关系，以提升农业企业的竞争力，并 使小农和农村工人更多融入发展中。在这 个新蓝图中，农业被定位为对发展具有突 出作用。 “以农业促发展”的有效措施有  哪些？ 传统农业国可以以农业作为增长的主要源 在满足全球对粮食的有效需求方面，农业基本是成 功的；但是仍然有 8 亿多人缺乏粮食安全，农业对 环境的巨大负面影响还没有消弥。并且，未来正变 得更加不确定。 预测模型显示，世界市场的粮食价格可能会扭 转其长期以来的下降趋势，从而给全球粮食安全带 来更大的不确定性。气候变化、环境退化、对土地 和水资源争夺加剧、能源价格提升、对未来新技术 采纳率的存疑等，都给预测带来了巨大的挑战和 风险。 为了满足预测需求，2000-2030 年谷物产量必 须增长近 50%，肉类产量增长 85%。此外，对生产 生物燃料所用的农业原料的需求刚刚萌芽，就已经 拉动了世界粮价的上涨。 要使农业对这些日益增长的需求做出综合回 应，需要有好的政策，需要持续的投资，而不能循 守旧制。撒哈拉以南非洲大量增加农业投资的要求 尤为紧迫——该地区预计到 2030 年粮食进口将增加 一倍以上（常规发展情景下），气候变化将产生很 大影响而人们几乎束手无策，并且，在提高人均粮 食占有水平方面仍然进展缓慢。 资料来源：Rosegrant 等，2007。 专栏 1：全球食品供给的前景是什么？ 概要 9 泉；所有类型的发展中国家都可以借助农 业来减少贫困、改善环境，虽然具体方式 会有不同。这要求改善农村贫困人口的资 产状况，促进小农经营更有竞争力、更加 可持续，使劳动力市场和农村非农经济 拥有多样化的收入源，推动农转非顺利  进行。 提高资产的可得性 家庭资产是以下几种能力的主要决定因 素：参与市场的能力、（糊口农业中）保 障收成的能力、（私营业主）在农村非农 经济的竞争能力以及获得技术性就业的能 力。土地、水和人力资本是家庭资产中的 三个核心项目。然而，农村穷人的资产却 常常因人口增长、环境退化、强势利益集 团征收、政策制定和公共物品分配过程中 的社会偏见而缩减。 撒哈拉以南非洲的资产缺乏状况最为 严峻。在那里，人口比较稠密地区的农业 规模小到无法容忍，而且还在缩减；土地 严重退化；灌溉投资几乎为零；健康和教 育状况极其糟糕，限制了人们提高生产效 率或转向更好的出路。在亚洲，人口增长 压力、农业规模下降和水资源短缺，也是 许多地方面临的主要挑战。改善资产状况 需要在水利、健康和教育方面进行大手笔 的公共投资。在其他地区，改善资产在更 大程度上属于完善制度范畴，比如提高产 权保障、改进土地管理等。增加资产还要 求在平权方面采取积极行动，来帮助弱势 群体或受排斥群体——如妇女和少数民  族等。 土地。  土地市场——尤其是租赁市场— —可以提高生产效率，促进家庭收入多样 化，降低农业的退出壁垒。随着农民群体 老化、农村经济多样化、移民加速，需要 构建机能良好的土地市场，使土地向生产 效率最高的人群流转，帮助人们参与农村 非农产业或者农转非。但在许多国家，产 权保障缺乏、合同执行不力，以及法律限 制严格等，束缚了土地市场功能的发挥， 使土地和劳动力的再配置严重缺乏效率， 强化了土地获取中既存的不平等。社会安 全网和信贷供给是必要的，它可以最大程 度地减少农户突遇变故时廉价出售土地的 情况。 土地改革可以帮助小农进入市场，减少 土地分配中的不平等，提高效率，并且可 以在改革进程中承认妇女权利。如果辅之 以保障受益者竞争能力（这个目标不易实 现）的配套改革，重新分配利用不足的大 型不动产可以安置小农。巴西和南非通过 实行针对性补贴推进了以市场为主导的土 地改革；要更广泛地推广，必须从这些首 创试验中汲取教训。 水。  是否拥有水资源和灌溉条件，是土 地生产效率高低和产量稳定与否的主要决 定因素。水浇地的生产效率是雨浇地的 2 倍多。在撒哈拉以南非洲的农业地区， 仅有 4% 的土地拥有灌溉条件，南亚有 39%，东亚 29%。气候变化增加了靠天农 业的不确定性、减少了来自冰川的地表径 流，因此水库投资显得越发关键。即使水 资源更加稀缺、大型水利设施成本提高， 提高生产效率的机会仍然有许多，如翻修 现有设施、推广小规模设施和雨水集蓄。 教育。  尽管土地和水在农村地区是至关 重要的资产，但对于农村居民来讲，要把 握新型农业的机会、获得技能性工作、在 农村非农经济领域创业、成功移民，教育 通常是最有价值的资产。然而，全球的农 �0 2008 年世界发展报告 村地区教育水平往往都低得可怕：在撒哈 拉以南非洲、南亚、中东和北非等的农村 地区，成年男子平均受教育年限是4年， 而成年女子不足 3 年。农村基础教育的提 高步伐慢于城市。在农村家庭教育需求滞 后的地区，可以通过根据入学率而确定的 现金转移支付来改变这一状况（比如孟加 拉、巴西和墨西哥）。然而，最需要改进 的是农村教育的质量，教育的内容也要拓 展，将职业培训容纳进来——它可以教授 在新型农业和农村非农经济中实用的操作 技术和经营技能。 健康。  艾滋病/艾滋病病毒携带和疟疾 导致的广泛发病和死亡，可能会大幅度降 低农业生产率、摧毁农户生计。由于大多 数艾滋病感染者从事农业，因此农业政策 在帮助适应劳动力骤减、向孤儿传播知识 等方面，有非常大的积极作为空间。在赞 比亚农村地区，农村青年人口的减少尤为 严峻：1990 年时 15-24 岁的人中（生产力 最旺盛的人群），到 2000 年估计有 19% 已经死亡了。另一方面，农业也是农村贫 困人口健康状况的威胁者：灌溉可能提  高疟疾的发生率；农药据估计每年导致 355000 人死亡；缘于人与畜禽接触的禽 流感等人畜共患疫病，对于人类健康的威 胁越来越大。农业发展议程与健康议程的 更佳统筹，对提高生产效率和社会福利可 能具有非常高的效益。 提高小农耕作的生产效率和 可持续性 提高小农的生产效率、盈利性和可持续 性，是“以农业促发展”议程中的主要脱 贫道路。它需要哪些支持条件？一套全方 位的政策措施对于实现下述目标可能是有 用的： •  改进价格激励，提高公共投资的质量和 数量（第 4 章） •  使产品和生产资料市场更好地运行（第 5、6 章） •  提高信贷可得性，降低未经保险的风险 敞口（第 6 章） •  提高生产者组织的绩效（第 6 章） •  利用科学技术促进创新（第 7 章） •  提高农业发展的可持续性，并使其成为 环境功能的提供者（第 8 章）   其中，许多政策将视其对象不同（商业 化小农还是自给自足的小农）而执行不 同的措施。 改进价格激励，提高公共投资的质量和 数量  发展中国家最近的改革已经提高  了对农业生产者的价格激励，减少了（但 还没有消除）对农业的历史性政策偏见。 1980-1984 年至 2000-2004 年期间，传统  农业国的农业净税率平均从 28% 降至 10%，转型中国家平均从 15% 降至 4%， 已经城市化国家从边际负保护率转为 9% 的正保护率。然而，净税负整体低水平的 背后，既有对进口商品的保护，也有对出 口商品的征税（尤其是在传统农业国和转 型中国家）——而且进口保护的水平和出 口征税的税率可能都很高（见图 5）。因 此，发展中国家通过改善贸易政策来进一 步提高效率是大有余地的。由于通常最大 多数穷人（包括小农）都是食品净购买 者，所以主要粮食作物进口自由化也可能 减少贫困；但是贫困群体中的许多食品净 销售者（有些情况下他们是穷人中的最多 数）将成为输家。所以贸易自由化安排须 适合国情，以顺利过渡到新的市场环境。 与此形成鲜明对比，经济合作与发展组 织成员国在全面降低生产者补贴方面取得 概要 �� 的进展相对微小。1986-1988 年生产者补 贴占农场全部收入的 37%，2003-2005 年 降为 30%。补贴的方式，已经从与生产者 价格直接挂钩转向其他扭曲较少的做法， 比如把现金转移支付与实际生产分开，尤 其是欧盟。但这种转移支付对于生产的作 用并不总是中性的——它降低了风险厌恶 （财富效应），平缓了农业收入波动（保 险效应），让银行在原本不会放贷的情况 下对农民放贷。 据估算，彻底实行贸易自由化对社会 福利的影响相对较大。工业国通过废除现 有的保护为发展中国家带来的福利，估计 是发展中国家现在每年农业补助金额的 5 倍。但是，这种影响在不同的产品和不同 的国家之间差异很大。如果贸易完全实现 自由化，国际市场上农产品价格据估计平 均将上涨 5.5%，而棉花价格将上涨 21%， 油料作物价格将上涨 15%。这会引起外 汇极度短缺的粮食进口国家（诸如布隆 迪、卢旺达和尼日尔等）的格外关注。出 口棉花或者油料作物的贫困国家一定会获 利，比如乍得、苏丹、布基纳法索、马里  和贝宁等。巴西、泰国和越南预计会是大 赢家。 多哈回合贸易谈判必须尽快结束， 尤其要尽快消除扭曲（比如美国的棉花  补贴）——它损害了最贫困国家的利益。 需要引入配套的政策和项目（包括“以援 助换贸易”）以补偿输家（转移支付）， 促进小农迅速而平等地利用新的比较优势 （对公共物品与制度改革进行投资）。 政治经济将决定贸易、价格和公共支 出等进一步深化改革的速度和程度。世界 贸易组织 (WTO) 成员国可以帮助启动改 革、地方媒体可以揭露纳税人支付的成本 和受益的不平等状况。在一些情况下，通 过谈判达成和解并对输家施以补偿可以很 有效——比如日本的大米政策改革、欧盟 的糖业改革和墨西哥 1990 年代针对主要 粮食作物的改革。将国内农业改革与更广 泛的经济全方位改革联系起来，可以提高 成功的概率，许多发展中国家在 20 世纪 80 年代、90 年代就是这样做的，但这些 改革在促进农业发展方面常常不彻底。其 他补贴改革，比如印度农民的免费用电改 图 �  发展中国家正在减少对出口农产品的征税 –20 –20 1980–84 2000–04 进口农产品出口农产品 名义补贴率 (%)名义补贴率 (%) 1980–84 2000–04 10 –46 –19 –29 –13 –14 2 传统农业国 转型中国家 已经城市化国家 –10 20 30 10 传统农业国 转型中国家 已经城市化国家 –10 –30 –30 –40 –40 –50 –50 20 30 14 10 13 11 26 23 00 资料来源：Anderson，待出版。 注：名义补贴率是一个通过衡量国内生产价格与口岸价格的相对高低关系从而考察国内生产资料补贴情况的指标。 �� 2008 年世界发展报告 革仍然陷于讨价还价的僵局，导致了高昂 的效率损失和环境成本。 改进价格激励所产生的新机会，能在 多大程度上利用，取决于市场基础设施、 制度和支持性服务等方面的公共投资。但 是，公共支出通常质量很低，需要改进。 在一些国家，应急性补贴竟然占到了农业 公共开支预算的一半。为了更好地利用农 业方面的公共开支而发动政治支持的第一 步，是加强预算资金分配对公众的披露程 度和透明度，并加强成效分析。 使产品和生产资料市场更好地运行  随着 农业市场的重大结构性变化，以及新的更 强大的经济主体的进入，提高小农的参与 和保证农业增长发挥扶贫作用，成为一个 重要的发展问题。其方法将根据不同的市 场类别而各有差异。 主要粮食品种市场。  降低主要粮食品种 市场的交易成本和风险波动，可以加快经 济增长并惠及穷人。除了基础设施投资， 商品交换、以农村广播和短信为主的市场 信息体系、批发市场、以及以市场为基础 的风险管理工具等创新，也都具有很好的 前景。 对于粮食消费占消费支出份额很大的 国家来说，粮食市场中一个格外棘手的问 题是如何控制那些具有政治敏感性的主要 粮食作物的价格波动。如果这种粮食作物 是可贸易的，有时可以利用期货交易合约 来管理价格风险，比如非洲南部的区域市 场中各国或贸易商对南非商品交易所的利 用。进一步开放边境贸易和私人贸易也可 以改善风险管理，比如孟加拉国 1998 年 因水灾而遭遇大米短缺时这种方法就取得 了成功。但是在传统农业国中，大多数主 要粮食作物仅有部分是可贸易的，许多气 象灾难频繁发生的国家利用公共粮食储备 来减少价格的不稳定性——这种做法利弊 兼而有之。在许多传统农业国，农业生产 者和消费者仍然面临着很高的价格波动风 险，在提高收入水平或改进市场运行之 前，有效的社会安全网仍然很重要。 传统的大宗出口型农产品。  咖啡和棉花 等传统出口商品的世界市场价格长期下降 的趋势，威胁着数以百万计的生产者的生 计。在许多情况下，降低出口关税或减少 出口贸易限制，确实提高了收入。但是市 场自由化需要政府转变