中国古代地方行政制度史

第四讲 元明清——行省时代 第四讲 元明清——行省时代 第一节、金元时期 一、路制的变化 （1）金朝 这里先说金朝，金朝大致划分为十九路。其中六路原属于辽境，由辽诸京道演变而来；十三路原属于北宋境内，是在北宋北方八路的基础上进一步划分而成。可以说就主体而言，金朝的路制承袭了北宋的。金朝十六路如下： 上京路（治会宁府，今黑龙江阿城南），为女真故土，属于辽东京道，金初号为“内地”。 东京（治辽阳府，今属于辽阳）、北京（治大定府，今内蒙古宁城西）、西京（治大同府，今属于山西）、中都（治大兴府，今北京）、咸平（治咸平府，今辽宁开原北）五路，为辽旧境。前四路大体是辽之东京、中京、西京、南京四道。咸平路在辽为咸州，属东京道，金朝置路。 南京路（治开封府，今属于河北）、河北四路（治真定府，今河北正定）、大名府（治大名府、今河北大名东），为宋河北东西两路地。河北西路因于北宋河北西路，河北东路、大名府路为北宋河北东路辖区，金朝分治两路。 山东东路（治益都府，今属于山东）、山东西路（治东平府，今属于山东），分别因于北宋京东东路、京东西路。 河东北路（治太原府，今属于山西）、河东南路（治平阳府，今山西临汾），为北宋河东路辖区，金朝分治两路。 京兆府路（治京兆府，今陕西西安）、凤翔路（治凤翔府，今属于陕西）、鄜延路（治延安府，今属于陕西）、庆原路（治庆阳府，今属于甘肃）、临洮路（治临洮府，今属于甘肃），为宋陕西地，北宋分永兴军路和秦凤路，金朝分为五路。 金朝的路主要指的是总管府路，路的首要机构是兵马都总管府。其中地位最高者是首都——中都大兴府以及五所陪都——上京会宁府、东京辽阳府、北京大定府、西京大同府和南京开封府，称为京府。五陪都长官皆称留守，兼带本府尹。金朝的路主要就是围绕着京府和总管府设立。京府、总管府合计有十九所，故亦有十九路。金朝路的建置与府有着密切的联系，其长官都总管同时也是本路首府的长官府尹。这是金朝路制的基本特点。 除总管府外，金朝还有另外一些路级机构。如下： 转运司：主掌一路财赋。 提刑司：主管一路的刑狱、监察、兼掌劝农，其性质接近于宋朝的诸路提点刑狱。 统军（招讨）司：主管军事。它们只设于南北边境地区。一般南为统军司，北为招讨司。南边设河南、陕西、山东三统军司。北边设西南、西北、东北三招讨司。统军（招讨）司与路兵马都总管同为军事性质的机构，但是其执掌侧重不同，前者对外而后者对内。 宣抚司（安抚司）：大多属于临时设置。 （2）元朝 元朝路制的变化主要有两点： 其一，路正式过渡为一级行政机构。其主要原因是元朝路的设置大大增加，于此相对应的辖区却日益缩小，已经不具备昔日代中央临时地方的地位，而降至与府、州大致等同的水平。之所以路的设置大大增加，主要是因为蒙元在统一战争的过程中为了笼络不断投降的金朝贵族而划分了许多封地，这些贵族可以在封地内实行自治，久而久之就形成了与路相同的地方行政区域或者机构，到元世祖即位后，这种现状仍然存在。到元军消灭南宋之后，又继承和发展了宋朝的路制，在全国推广。元朝在南宋故地设置的路数最多时达到一百二十多个，再加上元朝在北方设置的路总共有一百八十多个。（《元史·地理志》） 与数量剧增伴随的是地位的下降。与金、宋时期相比，元朝的路失去了代表中央监临地方的地位，演变为一般的地方行政机构，要接受级别更高的行省（或宣慰司、在“腹里”地区者由中书省直辖）领导。同时，路又不是惟一直属于行省的机构。府、州也有直属于行省（或腹里中书省）的，其实际地位与路相当。路以下的统属关系也相当复杂。大部分领若干州（或者府）兼领县，或其下并无州（府）一级建置而直接统领县，也有仅仅领有州（府）及府州县都不领的情况。 其二，唐宋以来两个彼此基本通用的概念路和道发生了分化，在路定型为地方行政机构的同时，另一类辖区较大、带有监临或监察性质的机构则专门以道命名。其中最为突出的就是金朝的提刑司在元朝演变为了地方监察机构——肃政廉访司。该司的设置是以道来命名。元朝一共设置了二十二道肃政廉访司。其中，山东东西、河北山西、燕南河北、江北河南、山南江北、淮西江北、江北淮东、山北辽东八道直隶于中央御史台，江东建康、江西湖东，浙东海右、江南湖北、岭北湖南、岭南广西、海北广东、海北海南、福建闽海江南浙西十道隶属于江南行御史台，陕西汉中、河南陇北、西蜀四川、云南诸路四道隶属于陕西行御史台，共同构成全国性的监察网络，终元一代未变。 值得注意的是，元朝前期各道提刑司的设立大致上是与各路（很快又改称“道”）宣慰司相对应。这似乎表明当时有一种将“道”作为居于路州府县之上、统一的地方监临区划，相当于宋、金的路。但是这种倾向被行省的迅速发展而被打断了。 二、行省的出现和定型 （1）金朝 行省的出现和定型是中国古代地方行政制度史上的一件大事。它出现于金朝后期，而定型于元朝。金朝后期的行省又可追溯到北朝、隋唐的行台尚书省（简称行台）。当时曾于地方临时设立行台以代中央尚书省职权，官名也和中央尚书省相同，但不必全备，其设置大多出于军事需要。唐太宗以后，不再设立行台。关于行台，在前面讲魏晋南北朝地方行政的时候已经说过，在这里就不再重复，请大家参考我前面的几讲。 金朝后期的行省最早出现于章宗明昌五年（1194）。当时黄河发大水，都水监丞田栋上书请求治河，朝廷就派官员前往，分别以行尚书省事和行户、工部事系衔。次年河防完毕，乃罢行省。同时期，金朝北边不安，章宗派左丞相夹谷清臣行尚书省事于临潢府，监督军事。根据统计，自章宗即位到金朝灭亡的二十余年里，设置行省可考的达到十九处，分别是中都、大名、河北、山东、益都、河东、陕西、关陕、辽东、上京、巩昌、徐州、卫州、京东、邓州、河南、中京、息州和陈州行省。存在的时间长的，达到十余年，短的也就几个月。各行省长官都带宰相头衔，或是中央宰相出行省事，或是临时给地方官员加宰相称号以重其权。 总体上来看，金朝后期的行省是一种非正规的临时建置。其广泛且长期设立、集军政之权于一身、便宜行事，是与当时特殊的形势分不开的，对统治者来说属于不得已而为之。 （2）蒙元 大蒙古国的“行省”至少有三种不同的概念。首先，但凡归降蒙古的金朝官吏和地方上的军阀，辖土稍广者即往往被授以行省之号。 其次，汗廷负责处理文书的怯薛必阇赤机关——中书省在中原设立过若干派出机构，有行省之称。 再次，则是汗廷最高行政长官大段事官的派出机构，承担着对漠北以外的被征服地区实施间接统治的任务，在汉地被比附为“行尚书省”。 在忽必烈即位后大兴汉制，在统一战争的道路上不断设置行省，到元世祖去世时，元朝共设置十个行省，分别是：辽阳（治辽阳）、甘肃（治甘州，今张掖）、陕西（治安西，今西安）、河南（治汴梁，今开封）、四川（治成都）、云南（治中庆，今昆明）、湖广（治鄂州，今武昌）、江西（治隆兴，今南昌）、江浙（治杭州）、福建（治福州）。 元朝的行省正官定为平章政事、左右丞、参知政事、佥行省事四级。 元朝行省制度的定型，标志着行省作为常设地方大行政区地位的确立。然而从另一个方面看，即使在制度定型、行省已地方化之后，它也仍然具有中央派出机构、或者说是中书省分支机构的性质。行省者，代行中书省职权也。行省和行中书省的关系是双重的：一方面，行省可以说是中书省的下属，要接受后者的节制和领导；另一方面，从统领路府州县的角度以及官名、品秩等侧面来看，行省和行中书省又具有某种“平等关系”。就全国范围而言，行省并未覆盖全部路府州县，离首都大都附近的“山东西，河北之地，谓之腹里”，共二十九路，八直隶州的大片土地，由中书省直接管辖。换句话说，作为国家最高行政机构的中书省，将全国路府州县的大部分交给自己的分支机构——行中书省统领，但仍然保留一小部分由自己统辖。在管理层次上，中书省统行省，行省统路府州县的三级关系并未完全普及于全国，而更全面的看，可以说是中书省与行省共同管理路府州县的两级关系。因此，在这里我们说行省始终具有中央派出机构的性质。 行省作为中央的派出机构，一出现时就被赋予了比较全面的权力，级别较高，机动性较大。不仅仅行监察，而且行使行政权。 说到这里，有一个问需要解决。研究元史的学者看到一个十分奇怪的现象，那就是通过现有史料来看，中央与地方很少有冲突，反而是中央一再严令地方上要充分发挥自身的作用。中央官员出任行省的宰执，被称为“均逸于外”。在朝廷政治斗争中失意的高级官员，时而外调行省宰执，也被视为一种贬黜和打击。并且元朝灭亡，主要是亡于社会矛盾的尖锐而转化为下层人民的反抗，而并非亡于地方上的分裂割据。这究竟是为什么？总体来看主要有两个原因： 第一、从制度上讲，虽然就地方局部范围而言行省权力相当集中，但在中央与地方的关系上，元朝政府仍然能通过许多制度杠杆对行省进行约束和控制。首先，各省人事权即严格掌握在中央手里。其次，行省的某些重要权力也受到中央比较严格的限制，如行省的财政、司法和军事都掌握在中央手里。再次，元朝建立了针对行省的一些监督机制。其中主要是御史台、行御史台和各道廉访司的监督作用。最后，行省机构内部实行群官负责和圆署会议制，官员的任用上实行种族交参的原则，这样就在行省官员内部形成互相牵制、分权制衡的状态，一定程度上限制了专权现象的出现。 第二、就元朝的具体历史状况而言，行省的采用及其制度化具有很强的民族征服背景，行省权力主要掌握在蒙古、色目官员手中，这些人更多的是元朝中央集权统治的忠实维护者，很难成为地方割据势力的代表。更何况，这些人大多是出身于怯薛，属于皇帝的世仆家臣。皇帝可以放心的对他们予以委任。而这些人作为异族身份、文化背景迥然不同的行省长官，即使大权在握，也很难想象他会得到某一汉族地区的拥戴来策动分裂。元朝个别时期曾经出现行省官员对抗中央的军事行动，例如仁宗时期的“关陕之变”和文宗时期四川省臣的叛乱，但那都是由于皇位争夺引发的上层统治集团的斗争，而不是地方势力自然成长起来的分裂叛乱。总之，元朝统治的民族色彩，在很大程度上决定了行省主要代表朝廷的意志和利益行事，成为中央控制地方的得力工具，而不会走向中央的对立面。元朝中央分权给地方，不能完全从汉族历史发展的自然趋势去解释，而要从当时特殊的历史环境，从蒙古统治集团特有的统治意识当中来寻找原因。尽管行省在元朝没有造成“内轻外重”的局面，并且为巩固大一统发挥过重要作用，但明太祖仍然将其权力一分为三，根源可能也就在于此了。 在这里多说几句，我国著名史学家唐长孺先生，大家都应该知道吧，连陈寅恪先生都很佩服的人。他以前是研究辽金元史的，后来放弃转而研究魏晋南北朝隋唐史了，最后成为了这段历史的大家，创立了“南朝化”理论。当时有人就问唐长孺先生为什么不搞辽金元史了。先生说，研究少数民族的历史必须精通他们的语言和风俗习惯，如果不通语言，即使搞得再好，也是个二把刀。正如前面我们讲的元朝的地方制度，是要与当时蒙古的特色联系的，金朝与元朝都是典型的家臣政治。金朝打天下的都是姓完颜的，很少有汉人插进来。而元朝，铁木真在统一蒙古草原的时候，靠的不是本家族势力，而是其他部落不断投靠他的人，那些人被称为“那可儿”译为伴当。有所谓的四杰（博尔术、博尔忽、木华黎、赤老温），四狗（者勒篾、速不台、忽必来、哲别），草原上的主从观念深入人心。这种传统在元朝统一中国后一直保留着，所以行省长官由这些人担任是不会发生割据分裂的。所以唐长孺先生的话说的很对，我们在研究少数民族历史时，千万不能站在汉族的文化传统上来看少数民族的历史，那样不免就带有民族偏见而看不清历史的本来面目了，这是我们一定要注意的。 本次讲座结束，欢迎大家批评指正。