沈满红 水权交易与政府创新_以东阳义乌水权交易案为例

《管理世界》(月刊) 2005年第 6期 *本文系浙江大学天则民营经济研究中心资助的《中国制度变迁案例研究》(浙江卷)之三“东阳义乌水权交易 的制度分析”最终成果的缩写稿。感谢张曙光教授、史晋川教授、张旭昆教授、金祥荣教授在文章写作过程中所给 予的指导和帮助,感谢盛洪教授、杨瑞龙教授在《中国制度变迁案例研究》(浙江卷)研讨会上给本文所作的点评, 感谢浙江省水利厅、浙江省水利水电勘测设计院、东阳市水电局、义乌市水务局、嵊州市水利局的领导在调研过程 中所给予的大力支持。 摘要:发生在浙江省东阳义乌之间的水权交易案属于全国首例并引发争议而具有经典 意义。本文在界定了水资源的物品属性和产权属性的基础上,构建了水权交易函数,并假设 水权制度改革就是要实现由包括外部收益和外部成本在内的水权交易函数向只包括内部 收益和内部成本的水权交易函数的转变。通过实证分析证明了“ 政府间水权交易是以最小 成本获取最大收益的理性选择”,“ 产权模糊前提下的水权交易离不开政府推动” 的结论。 通过分析论证了中国水权制度改革的目标模式是“ 多层次水权交易制度”的结论。最 后得出水权制度改革的方向是市场机制、政府机制和社会机制分工协作的制度结构的政策 启示。 关键词:水权交易 制度变迁 政府创新 一、故事描述:有争议的中国首例区域政府间水权交易案 (一)背景:毗邻的东阳市和义乌市前者富水而后者缺水 东阳和义乌两市毗邻,位于浙江省中部的金(金华)衢(衢州)盆地。两市同属于钱塘江 流域,处于钱塘江重要支流金华江上游。改革开放前,两市经济发展在浙江省处于下游水 平。改革开放后,市场机制发育早,民营经济发展快,区域经济特色明显,东阳的建筑业和义 乌的中国小商品城均驰名中外,经济发展水平名列全省领先地位,均属全国百强县。 东阳全市总面积1739平方公里,人口79万,耕地25004公顷。境内最大河流———钱塘 江的三大源流之一的东阳江全长57公里,多年平均径流量达到 8.74亿立方米。除东阳江 外,还有南江及其他丰水溪流,水资源总量 16.08亿立方米,人均水资源 2126立方米,略高 于浙江省的平均水平。东阳市作为一个县级市,拥有横锦水库和南江水库两座大型水库,在 浙江省是少有的。 义乌全市总面积 1103平方公里,人口 67万,耕地 22912公顷。多年平均水资源总量 7.19亿立方米,人均水资源 1130立方米,远低于浙江省 2100立方米和全国 2292立方米的 水平,更低于全世界7176立方米的水平。义乌市是一个缺水型城市。2000年义乌市的人均 GDP已经高达17945元,即将进入现代化的门槛。但水资源不足成为义乌市经济社会发展 的瓶颈。 (二)交易:从临时性水行政协调到永久性水权交易 由于干旱,义乌市曾经几度出现“水危机”。每次出现“水危机”时都自然想到东阳。例 如,在 1995年和 1996年,在上级政府的协调下,东阳市两次向义乌市提供 200多万立方米 的水。但是单纯依靠行政协调的手段,往往只能解决临时性问。对处于城市化迅速推进中 水权交易与政府创新* ———以东阳义乌水权交易案为例 □沈满洪 45- - 水权交易与政府创新 中国公共管理论坛 的义乌市而言,不能采取临时抱佛脚的策略,而必 须寻求长久之计。 实际上,早在 10多年前,就有人提议到东阳引 水。东阳市先是提出,由东阳市出资直接铺水管到 义乌,向义乌市提供商品水。在遭到义乌市否决后, 又提出要规定年限。但义乌市的态度很坚决,“其他 都好商量,就是‘永久性’不能商量”。按照经济学语 言,两者分歧的焦点在于:东阳市只同意卖商品水 而不同意卖水权,义乌市只愿意买水权而不愿意买 商品水。继而,东阳市只同意卖有期限的水权,而义 乌市必须买永久性水权。分歧的实质在于如何掌握 用水主动权。 在水权理论的指导下,东阳、义乌双方都豁然 开朗。终于在2000年11月 24日在东阳市举行了 水权转让协议签字仪式。水权交易协议的核心内容 是义乌市一次性出资 2亿元购买东阳横锦水库每 年 4999.9万立方米 (以下简称 5000万立方米,作 者注)水的永久性使用权。 (三)争议:“好得很”还是“糟得很” 东阳义乌水权交易的达成,引起专家、记者和 政府官员的密切关注,并给以高度评价。《人民日 报》、《中国水利报》、《光明日报》、《中国环境报》等 各大媒体均以肯定的态度发表了长篇报道或调研 报告。时隔不久,具有戏剧性的事情发生了。不少报 刊对东阳义乌之间的水权交易发表了截然不同的 声音。如《中国青年报》发表了《嵊州不满东阳卖水》 (董碧水,2001)的文章。事情的原委是,东阳市在实 施横锦水库灌区节水改造并出卖横锦水库部分水 权的同时,继续实施境内一支流———梓溪流域 的开发。梓溪流域位于嵊州市的上游,集雨面积为 61平方公里,水资源总量 6000~7000万立方米,通 过二级水电开发,再投资 4500万元左右,穿 8.2公 里引水隧道可引入横锦水库5000万立方米水。 梓溪是横贯嵊州境内的长乐江的主要支流,是 绍兴市境内曹娥江流域的一部分,源于东阳境内, 是长乐江的主要来水。该流域是嵊州人口最密集、 工农业生产最发达的地区。据报道,嵊州市认为,东 阳跨流域引梓溪水,采取的实际上是“库内损失流 域外补”,卖的是本应流入嵊州的水,这种行为不仅 损害了嵊州市利益,其跨流域引水的做法还将对嵊 州市的可持续发展、乃至整个曹娥江流域造成危害 (董碧水,2001)。针对嵊州市提出的异议,绍兴市水 利局于 2001年 4月 12日向浙江省水利厅转报了 《关于东阳市计划兴建梓溪流域引水工程将对我市 带来严重影响的问题反映》的报告。 有的学者则以《中华人民共和国水法》和《取水 许可制度实施办法》等条例为依据来审视东阳义乌 之间的水权交易,对区域间水权交易的合法性提出 质疑(吴国平,2001;郭永金,2001)。我国著名新制 度经济学家盛洪在答记者问时也指出:像东阳义乌 水权转让“卖水权的一方是否有这样的权利都要打 个问号,其实是他自己给自己一个水权的授权”(记 者,2003)。 可见,对于同一交易活动存在两种显然不同的 看法:一是“好得很”,好就好在通过制度创新使交 易双方实现“双赢”;二是“糟得很”,糟就糟在交易 的合法性令人怀疑,而且交易活动损害第三方利 益。到底是“好得很”还是“糟得很”,好在哪里又糟 在哪里,诸如此类的问题耐人寻味。 二、概念界定:水资源的 物品属性与产权属性 (一)水资源的物品属性 关于水资源的物品属性必须回答两个问题:首 先,水资源是自由物品还是经济物品?其次,水资源 是公共物品还是私人物品? 先回答第一个问题。长期以来,水资源被认为 是自由物品而不是经济物品,它与空气一样,是可 以取之不尽、用之不竭的。因而从价值论角度看,水 资源被认为是没有价值的。无价的水资源只要采取 “即取即用”的方式就可以了。这种观点至今仍有市 场。正如联合国粮农组织(2000)所指出的:“尽管水 的稀缺性广泛存在,但大多数人仍不把水作为经济 物品或服务来看待。”人口和经济的快速增长,水资 源逐渐成为有价的物品。但水的价格是极其低廉 的。亚当·斯密(1972)在《国民财富的性质及原因的 研究》中提出“水———钻石之谜”这一悖论,说明的 正是水资源价格之低廉。这时,虽然水资源开始有 了经济物品的属性,但仍可沿袭“即取即用”的方 式。随着工业化、城市化、现代化进程的加快,水资 源越来越成为稀缺资源,成为一种典型的经济物 品,甚至这种经济物品越来越成为制约经济社会发 46- - 《管理世界》(月刊) 2005年第 6期 展的重要因素。本案例分析的正是传统经济理论认 为是自由物品而现实生活中已经成为日益稀缺的 经济物品的水资源。 再回答第二个问题。经济学家根据竞争性和排 他性这两个指标,将所有的物品分成几种类型:同 时具有非竞争性和非排他性的物品就是公共物品, 同时具有竞争性和排他性的物品就是私人物品,只 有排他性而无竞争性的物品称为俱乐部物品,只有 竞争性而无排他性的物品称为集体物品 (刘宇飞, 1999)。水资源的复杂性就在于,在不同的情况下它 具有不同的产品属性。加工后的水产品,如矿泉水, 属于私人物品。江河湖泊中的水一般属于公共物 品,由于可以非排他、非竞争地取用,往往导致“公 地的悲剧”和“拥挤现象”。本案例中梓溪流域的水 资源就属于公共物品,在没有进行水权界定的情况 下容易出现“强占”、“先占”等现象。而本案例中的 横锦水库中的水,按照现行《水法》,所有权属于国 家,似乎是公共物品,但实际上,是一种集体物品, 因为它是集体生产的结果。 (二)水资源的产权属性 水权是水资源产权的简称。我国学者关于水权 内涵的界定众说纷纭,分别有“一权说”、“二权说”、 “三权说”、“四权说”等观点(沈满洪、陈锋,2002)。 其实,水权概念自产权概念延伸而来,类似于房产 权、矿业权、森林权等。产权就是对财产的所有权 (广义的)———包括归属权 (狭义的所有权)、占有 权、支配权和使用权(黄少安,1995)。因此,与此对 应,水权也就是水资源的所有权、占有权、支配权和 使用权等组成的权利束。对此需要说明 3点:第一, 水权在本质上反映人与人之间的经济权利关系,因 此,这种权利关系的调整也要依靠人与人之间的互 动;第二,水权是一组权利束,而不是单项的权利, 尤其不能仅仅理解为狭义的所有权;第三,水权所 内在的这组权利束是可以分解的,因此,不会因为 水资源的国家所有而影响水权制度的改革。针对我 国国情,“水资源属于国家所有”的定性是十分明确 的,因此,水权交易中所要讨论的水权是水资源的 使用权和支配权,或者说是控制权。 阿尔钦(1994)曾经清晰地比较了“私有产权”、 “政府产权”和“共有产权”等概念。由此得到启发, 按照排他性的大小,可以将水权区分为国家水权、 区域水权或流域水权、俱乐部水权和私有水权。 国家水权是指在一国国境范围内的所有居民 都可以享有的水权,在这一范围内,这种水权没有 任何的排他性。这种水权一般由中央政府或者其派 出机构直接管理。国家水权对于整个国家的居民都 存在着开放性。当然由于不同地区居民对享用国家 水权的成本是不同的,实际上不可能人人都来享用 这些水权。 区域水权是指以行政区划为单位、由区域政府 管理、在该区域范围内所有居民可以共同享有的水 权。区域水权产生的背景是在水资源国家所有的前 提下如何尊重各地区对本地区内水资源拥有的权 利问题以及如何处理区域之间的利益关系。与区域 水权相对应的是流域水权。由于水资源的特殊性在 某些国家和地区实施以流域为单位的管理体制,这 时,流域范围内由流域机构管辖范围内的居民可以 共同享有的水权就是流域水权。区域水权或流域水 权对区域或流域外的居民和单位具有排他性,而对 于区域或流域内的居民没有排他性。但是,由于水 资源分布的非均衡性,不同区域或流域之间可能进 行水资源的调剂。这时,区域政府或流域管理部门 可能成为区域水权或流域水权的代表者,可能会作 为一个经济主体参与水权市场。 俱乐部水权是指在某个较小范围内由某个区 域内组织或社团拥有的水权,这种水权按照我国 《水法》上的提法也可以称之为集体水权。这种水权 对于俱乐部内部成员没有排他性,而对于俱乐部之 外的成员具有排他性。多数情况下,俱乐部水权由 俱乐部成员自主管理、通过社会机制进行配置。 私人水权是指明确由某个用水户使用、支配和 让渡的水权。这种水权具有最强的排他性。 从国家水权、区域水权(流域水权)、俱乐部水 权直至私人水权,其开放性由强到弱直至无,其排 他性由无到有、由弱到强。因此,水权的排他性和开 放性呈现反向关系。但是,产权界定是要成本的。之 所以即使需要成本也要作使产权具有排他性的努 力,是因为“产权界定越明确,财富被无偿占有的可 能就越小,因此产权的价值就越大。”!" 东阳义乌两个市政府签定合约时所指的水 权———横锦水库的水权,就其作为国有大型水库的 角度判断,属于国有水权;就其所处的区域而言,属 47- - 于区域水权(东阳市境内);就其所处的流域而言, 属于流域水权(东阳江流域);就其农业灌溉功能而 言,属于灌区居民共同享有的俱乐部水权或集体水 权。而本案例分析所涉及的梓溪流域的水权,从水 资源国家所有的角度看,属于国家水权;从流域内 居民共同享有水资源的角度看,属于流域水权。正 是由于所交易的水权从不同角度有不同的判断,所 以导致对同一交易产生截然不同的认识并导致交 易纠纷。 三、理论假说:水权交易 函数与水权制度改革 (一)水权交易函数的构建 水权交易涉及两个函数:一是收益函数,二是 成本函数。净收益是总收益与总成本之差。如果用 NR表示净收益,TR表示总收益,TC表示总成本, 那么,下列等式成立: NR1=TR—TC (1) 总收益和总成本又是如何构成和如何决定的 呢? 首先,总收益可以分解成内部收益(IR)和外部 收益(XR)。内部收益是指交易双方自身通过水权 交易能够获得的收益;外部收益是指交易双方以外 的其他经济主体由于水权交易的发生所能够获得 的收益。 内部收益由卖方收益和买方收益构成。卖方收 益就是水权交易中所获得的货币收益。买方收益是 指通过水权的购买能够满足买方生活用水和生产 用水需求所导致的收益,这些收益可能是直接收 益,如满足居民饮水问题所获得的一种效用;也可 能是间接收益,如由于有效解决城市居民饮水问题 而导致城市化进程的加速推进所带来的种种收益。 外部收益包括示范效应收益和政绩显示收益 等方面。前者是指由于水资源配置制度的重大创新 具有示范效应,可以大大降低第二桩、第三桩水权 交易的交易成本。后者有几层含义,从水权需求方 来讲,解决了一个快速城市化过程中的中等城市用 水问题,这对于当地政府官员来讲,是一种重大政 绩。从上级政府来讲,领导一个区域水权制度的创 新可以为全国的水资源配置制度创新提供经验,万 事开头难,第一个成功了,为第二、第三个创新开辟 了道路,因此,这也是一种重要政绩。 其次,总成本可以分解成内部成本(IC)和外部 成本(XC)。内部成本是指交易双方本身为这桩交 易的签约以及付诸实施所需要支付的成本。外部成 本是指交易双方以外的其他经济主体为了水权交 易的实施主动或被动支付的成本。 内部成本又包括项目成本和交易成本。项目成 本是指引水项目所需要支付的成本。具体包括购买 成本和工程成本等。购买成本是指需求方为了购买 水权所支付的水权的费用以及相应的水资源费等。 工程成本是指建设引水管道及水厂的成本,供给方 为防止渠道渗漏的工程建设成本等。 外部成本又包括外部支付和外部不经济。前者 是指在水权交易中由其他经济主体支付的有关成 本,例如,在浙江省政府协调东阳市和嵊州市的引 水矛盾中,省政府对嵊州市有关水利工程建设的补 贴属于这种支付。这种支付是基于省政府要鼓励这 桩交易的成功而对交易活动的一种补贴。后者是指 交易活动对第三方所带来的损害。这部分损害就是 外部不经济效应。 通过上述概念性阐述可知,水权交易的社会净 收益函数不再由(1)式所决定,而是由(2)式所决 定: NR2=(IR+XR)-(IC+XC) (2) 水权交易过程中如果只涉及交易双方,交易活 动不存在对其他经济主体的外部性,那么,水权交 易函数就仅仅取决于内部收益和内部成本,水权交 易函数就简化为(3)式: NR3=IR-IC (3) (二)水权制度改革的趋势 水权制度的起源是与水资源稀缺性程度的提 高相联系的。由于水资源的稀缺程度的增加导致水 资源的相对价格上升,而对水资源进行产权界定的 相对成本大幅度下降,因此,建立水权制度所能获 得的净收益日益提高。于是,水权制度应运而生。作 为稀缺资源的水权,排他性越大,水资源的使用效 益就越大;反之则反是。从我国的国情看,水权制度 改革趋势是,使水权制度的排他性不断增强。 照理说,水权交易是建立在排他性水权的界定 基础之上的。也就是说,水权交易本是在既定的约 束条件下的水资源配置的优化。约束条件主要有 水权交易与政府创新 中国公共管理论坛 48- - 《管理世界》(月刊) 2005年第 6期 二:一是初始水权明确的前提下水权交易不影响供 给方自身的生活、生产和生态用水需求;二是水权 交易不应对第三方产生外部不经济效应。在这两个 约束条件下,净收益函数(3)式成立,即通过交易, 不仅使得NR3大于零,而且使得交易双方均能获得 净收益,实现交易双方双赢结局。 当存在外部收益和外部成本时,水权交易能够 发生,首先要求 NR3大于零,而且使得交易双方均 能获得净收益,实现交易双方双赢结局;同时要求 XR与 XC之差大于零,使得水权交易的外部经济 主体都愿意推动这桩交易。在东阳义乌水权交易 中,之所以可能突破交易活动本应遵循的约束条 件,是因为该交易属于中国首例交易,交易具有巨 大的示范效应等外部收益,因此,除了水权交易的 内部主体外,其他经济主体(如上级政府)愿意支付 部分外部成本。 但作为常规性的水权交易,这种约束条件的突 破是不可能的,也是不应该的。正因如此,我们应极 力推动水权制度改革。首先,要确定每个流域的可 交易水权量;其次,要明确在流域范围内各个经济 主体可以享有的初始水权;再次,制定水权交易的 法律规章。用水权交易函数的概念来表述,水权制 度改革就是要实现由包括内部收益、内部成本、外 部收益和外部成本的水权交易函数(2)式向只包括 内部收益、内部成本的水权交易函数(3)式的转变。 (三)水权制度创新的推动力量 政府可能扮演两种不同的角色:一是作为“公 共事物”的管理者,负责产权的界定与保护,法律与 规则的制定,市场交易秩序的维护等;二是作为“人 民利益”的代表者,作为区域经济的代言人,直接参 与到市场竞争中成为“交易者”。地方政府无论作为 “公共事物”的管理者还是“人民利益”的代表者,都 适合扮演区域水权的代言人的角色。在水资源国家 所有的大前提下,任何一个私人经济主体都无法成 为区域水权的代言人,更没有能力协调区域内或区 域间的水权矛盾。而地方政府,一方面可以行使区 域内的公共事物的管理和公共物品的供给等职能, 另一方面又可以直接作为交易方与其他区域协商 水权关系或者争取上级政府协调水权纠纷。 市场机制的完善,使私人产品领域制度创新的 边际收益下降,而对公共产品领域的制度创新提出 了要求。水资源管理这一公共事物是市场无法有效 解决而政府必须干预的领域。政府工作职能的转变 使政府开始重视以水资源为代表的公共事物。政府 成为推动区域水权制度创新的主要推动力。 政府推动制度创新的动力源于制度创新的潜 在净收益。一种产权制度的变迁必须使变迁者能够 获得一个净收益,也就是说,改革的收益必须大于 改革的成本。由行政协调制度向水权交易制度转变 的充要条件是:使交易双方通过交易获得净收益, 实现“双赢”目的;反之单方面受益的水权交易不会 发生。 需要说明的是,中国的水权制度创新不同于 “两头夹击”型的私人产品领域的改革,而是属于 “中间开花型”的改革,即由某一层次(例如县级)的 地方政府推动的改革。这是因为,中央政府自上而 下式的一步到位的改革可能要冒太大的政治风险。 “摸着石子过河”是一种比较稳妥的办法。 政府推动型水权制度变革的优越性在于低交 易成本。一般来说,高昂的交易成本会阻止交易的 发生,只有当交易成本与其他成本加总的成本小于 交易的收益时,交易才有可能。在水权主体并不明 晰的情况下,单个的经济主体往往难以涉及水权市 场。而作为区域公共产品供给者的地方政府特别是 县级政府推动水权制度改革的成本—收益比较是 最合适的。一方面,民间制度创新的示范和引导,使 政府意识到创新的巨大潜在收益;另一方面,当今 中国已经形成了改革的良好氛围,“改革者”的形象 远远好于“保守者”,而且上级政府往往对“改革者” 倍加爱护。 四、实证分析:政府推动下的区域 水权交易实现了水资源配置的优化 (一)政府间水权交易实现交易双方的双赢 义乌市面对水危机,可能有以下 3种选择方 案:一是在本土继续寻找水库库址兴建水库或者在 原水库基础上扩建;二是在邻县例如浦江县购买库 址建设水库;三是向东阳市购买横锦水库的水权。 在义乌市境内寻求解决,要么只能解决短期供 水问题,要么无法解决短期供水,找不到两全其美 的方案。到相邻的浦江县购买库址兴建水库也只能 解决短期供水,不足以解决远期供水,而且安排水 49- - 库移民难度大,容易引起水权纠纷。 相比而言,东阳在水资源方面得天独厚,与义 乌同属钱塘江重要支流金华江流域,且位居上游, 是该区域内水资源相对丰富的一个县级市,人均水 资源 2126立方米(比义乌市多 88%),境内拥有两 座大型水库;不仅有丰富的水源,还因处在源头,库 区没有什么污染而水质优良。况且,两市相距不过 10多公里,如果从东阳引水,可以以最低的成本建 成引水管道。时任义乌市市委书记的厉志海算了一 笔帐:“我们花的钱相当于每立方米 4元钱,如果自 己建造再加2元也是不够的。”!" 总之,从东阳引水,义乌人可以以最小的成本 实施短期供水和远期供水,可以以最低的成本获得 质量最好的水。这是一种理性选择。 东阳市同样是一个理性的“经济人”。它面临几 种不同的选择:要么不搞节水和增水措施,任其富 余的水资源白白流淌;要么采取节水和增水技术, 将富余的水资源转让给需水方,实现水资源的价 值。东阳市选择了后者。 早在1995年义乌市就曾经向东阳市提出由横 锦水库向义乌市供水的意向,但当时条件没有成 熟。一是横锦水库供水能力有限,二是横锦灌区农 业用水耗水量大,三是梓溪流域开发尚未提到议事 日程,而且已经与嵊州市有过引水协议,到 2002年 才能到期。 虽然当时并未形成水权交易的协议,但是,东 阳市从中了解到存在水资源需求这一重要信息。于 是,东阳市首先采取了两大举措:一是实施横锦水 库扩(续)建工程(1997年开始)和实施横锦水库灌 区改造项目(1998年开始)。这一项目列入了国家 农业综合开发水利骨干工程。工程投资 3880多万 元,进行 69公里干渠拓宽和防渗衬砌,10公里干 渠延伸建设,5条支渠改建和 43公里防渗加固,4 扇溢洪道口弧形闸门建设等。通过项目实施,水库 可以新增城镇供水能力 5300万立方米#"。二是实 施境内一支流———梓溪流域开发———该流域集雨 面积为61平方公里,水资源总量6000~7000万立 方米,通过二级水电开发,再投资 4500万元左右, 穿 8.2公里引水隧道可引入横锦水库 5000万立方 米水。通过两大举措,使得横锦水库增加可供水 10000多立方米。到水权交易签约时,横锦水库已 建成供水能力每秒 10立方米的水厂,每年向东阳 城供水约 1040万立方米,年农业灌溉用水约 5700 万立方米。该水库在满足灌区农业灌溉及城市供水 水量外,还有1.65亿立方米水可以利用。 东阳市要设法使得水利工程建设项目发挥经 济效益,他们把目光投向了水权交易市场。当义乌 市再次提出向横锦水库购买水权的要求时,东阳市 早已作好思想准备。东阳市将丰余的 1/3水转让, 另外 2/3作为未来发展的储备,这不仅不会影响全 市的灌溉和城镇供水,还可以利用转让金加快全市 水利设施改造步伐,把节约用水提高到一个新的水 平。 对东阳来讲,实施节水工程得到的丰余水相当 于每立方米1元钱,转让给同饮一江水的义乌后回 报的却是4元钱。每立方米水的净收益达到 3元, 何乐而不为呢? 总之,东阳市以 3880万元的灌区改造投资和 4500万元的梓溪流域开发投资为成本,获取了 2 亿元的水利建设资金以及每年约 500万元的供水 收入和新增发电量的售电收入。这是一笔低成本、 高收益的交易。 由于东阳市通过节水工程增加 1立方米的水 资源的成本是1元,而义乌市在自己境内修建水库 增加1立方米的水资源的成本是 6元,东阳市和义 乌市两个市政府之间讨价还价的价格区间处于 1 元与6元之间,只要在这一区间内成交都能够实现 双赢结局,实际成交的水权价格是每立方米4元。 总之,任何产权交易的发生必须符合斯密定 理,即自愿交换对两个经济主体(这里是两个市政 府)是互利的(波斯纳,1997)。而东阳义乌水权交易 是符合斯密定理的,就交易双方而言,通过水权交 易,实现了水资源配置的帕累托改进。 (二)政府推动促进了产权模糊前提下的水权 交易 本案例所分析的交易活动中的合约不是单一 的,而是“合约族”和“合约链”。从横向关系看,存在 着义乌市政府和东阳市政府之间、东阳市政府和嵊 州市政府之间的合约关系;从纵向关系看,存在着 中央政府与省政府、省政府与市政府(包括东阳市 政府、义乌市政府和嵊州市政府,这里还省略了地 级市)之间、东阳市政府与横锦水库灌区农民之间 水权交易与政府创新 中国公共管理论坛 50- - 《管理世界》(月刊) 2005年第 6期 的合约关系。为了论述的方便和形象起见,笔者将 与本案例相关的东阳市、义乌市、嵊州市都称为“小 政府”,将中央政府和省政府均称为“大政府”。 1.“小政府”与老百姓之间的产权冲突 在水权交易中,对于需求方来讲,只要通过交 易获得的收益大于成本,就愿意购买水权。而对于 供给方,出售的水权必须是属于出售者的,而不能 是他人的,否则便是强盗行径。 在“水利是农业的根本命脉”的思想指导下,包 括横锦水库在内的众多水库大部分采取“政府出 钱、农民出力”的办法兴建而成。当时,政府投资水 库建设的目的有二:一是依靠水库及其水渠发挥灌 溉和防洪功能,二是通过发电获得经济收益。而农 民的出力则属于“运动式”的参与。横锦水库是东阳 人民励精图治、流血流汗建成的水利工程。特别在 建库初期的困难岁月里,数万民工用肩挑、车拉、锄 挖、锤凿等土办法,创造了惊天动地的伟业。 水库建成后,政府通过发电获得经济收益,灌 区农民通过农田灌溉获得收益。东阳市政府与灌区 农民成为横锦水库集体水权的共同拥有者。在农民 拥有水库产权(使用权)既成事实的情况下,由政府 单方面有偿转让水权,显然会引起农民的不满。虽 然水权交易可以实现东阳市和义乌市两个市政府 “双赢”结局,但是收益增量或者称为社会福利增量 的分配问题并没有得到有效解决,通过水权交易并 没有向农民提供相应的补偿。这时,就存在政府对 农民的侵权问题,或者说公权对私权的侵犯。 出于对自己当前和将来利益的考虑,灌区农民 对政府出让横锦水库的水权表示了极大的关注:开 始以为东阳市政府把横锦水库卖给了义乌市,他们 表现出了愤怒;后来又担心出让水权会导致东阳市 自身水资源的不足,又表现出了忧虑。基于这一情 况,东阳市在人代会期间派出了 10个宣传小组到 各代表团进行宣传解释。即便如此,仍然不能完全 消除老百姓的疑虑。 于是,作为新制度经济学意义上的机会主义者 的东阳市政府将目光转向梓溪流域的水资源,提出 从梓溪流域引水到横锦水库的设想。决定从梓溪流 域引水 5000万立方米,经过横锦水库出让给义乌 市。这样,就可以在横锦水库的原有权属关系不变、 不影响农民所拥有的水权的前提下实施东阳义乌 之间的水权交易。 东阳市节水卖水出现了东阳市内的政府与农 民之间的产权冲突,东阳市引水卖水则出现了东阳 市与嵊州市之间的产权冲突。东阳市政府的引水举 措将市内产权冲突转为市际产权冲突。 2.“小政府”与“小政府”之间的产权冲突 如果东阳义乌水权交易不以嵊州市上游的梓 溪流域的水利开发为前提,那么,这一交易对嵊州 市没有任何关系,也不存在外部性问题或产权纠 纷。实际上,如果东阳市政府能够处理横锦水库的 内部产权关系,确实也没有必要引梓溪流域的水到 横锦水库,原有水资源足以出让 5000万立方米的 水权。但由于东阳农民的反对,东阳市选择了引水 方案。这其中的原委也许在于东阳市对横锦水库的 水权制度进行改革的成本过于昂贵,也许在于东阳 市想抢先占用梓溪流域的水资源以便在以后的上 下游水权分配中处于有利地位。 如果东阳义乌的水权交易是以嵊州市上游梓 溪流域的水利开发和引水为前提的,那么,确实可 能存在外部不经济行为,将内部矛盾外部化,或者 称之为外部侵害。也就是说东阳市、义乌市的“双 赢”交易可能是以侵害嵊州市的利益为前提的。按 照当时的《中华人民共和国水法》第 12条“任何单 位和个人引水、蓄水、排水,不得损害公共利益和他 人的合法权益”、第 13条“开发利用水资源⋯⋯兼 顾上下游、左右岸和地区之间的利益”、第 21条“兴 建跨流域引水工程,必须进行全面规划和科学论 证,统筹兼顾引出和引入流域的用水需求,防止对 生态环境的不利影响”等规定 (全国人大常委会, 2001),东阳市引水卖水的做法确实与《水法》相左。 之所以笔者称“可能”存在外部性,是因为事先 梓溪流域没有明确的水权分配方案。在这样的情况 下,处于梓溪流域上游的东阳市当然存在开发的优 先权。尚未界定的产权往往采取“先占原则”进行分 配。但由于梓溪流域的水资源总量是有限的,按照 上限大约是7000万立方米,因此,东阳市的开发权 首先受到生态用水的约束,同时又受到下游用水的 约束。这样,东阳市引水是否造成外部性,取决于梓 溪流域的水权制度的初始安排。东阳市决定从梓溪 流域引水 5000万立方米。如果省水利厅最终界定 给东阳市的水权少于5000万立方米,那么,东阳市 51- - 的引水行为就存在负外部性。 东阳市与嵊州市共同享有梓溪流域的水资源。 东阳市处于上游,嵊州市处于下游。为了充分开发 和利用水资源,提高嵊县(后改为嵊州市)境内的丰 潭电站(不在梓溪流域范围内)的效率,嵊县需要在 东阳市佐村镇厦城村建造引水工程。东阳市人民政 府和嵊县人民政府于 1993年达成《关于建造嵊县 丰潭(厦城)引水工程协调纪要》。《纪要》规定:东阳 市人民政府同意将当时尚未开发利用的上村乡等 32平方公里集雨面积范围内的溪江水通过工程措 施引入嵊县丰潭水库,租用期 10年,即 1993~2002 年;引水工程包括坝高 16米的拦河坝一座及洞径 3米全长 4860米的引水隧道一条;嵊县按照省定 水资源费减半价格(即每立方米一分半)按照 年引水量1000万立方米标准支付给东阳市水资源 费(即每年 15万人民币);2002年后,如东阳市不 在此地段开发水资源,可继续给嵊县引水,政策另 定!"。 这一纪要本身就是两个市政府之间行政协调 的结果,也反映了传统的跨区域水资源配置方式。 这是一种正式的合约安排。按照《纪要》,引水期限 只有10年。期满后东阳市政府享有充分的自主权。 由于10年后同样的水卖给义乌市可以产生高得多 的价值,从而东阳市政府决定不让水往低处(嵊州 市)流,而是让水往价格高处(义乌市)流。东阳市政 府决定,在厦城引水坝下游建设一个水坝,将水引 入横锦水库。 由此对嵊州市的影响是:总投资 1400万元的 丰潭厦城引水工程完全报废,成为沉没成本;总投 资 6000万元的丰潭电站的发电受到严重影响,降 低了丰潭水库的效益;投资 1000万元的处于丰潭 水库下游的南山水库的电站技术改造扩容效益将 受到严重影响;总投资 7100万元的嵊州市第二自 来水厂南山水库引水工程将不能发挥工程效益;将 严重影响曹娥江流域生态平衡#"。由于处于丰潭水 库下游的南山水库的来水受到限制,为了保证水利 工程利用率,嵊州市政府决定在横锦水库引水洞下 游再建一座投资1000万元的上俞水库,并将水引 入南山水库,增加了建设成本。由于丰潭水库的发 电效率高于南山水库,同样的水资源投入还存在效 率损失。 正因为如此,嵊州市获悉东阳义乌水权交易的 消息后,急忙向绍兴市政府打报告,紧接着绍兴市 政府又向浙江省政府打报告。省政府也迅速作出反 应。由分管省长主持召开嵊州市、东阳市梓溪流域 引水协调会议。会议议定:丰潭引水洞封洞时间延 期至2003年12月30日;省水利厅要抓紧做好梓 溪流域水资源配置规划;东阳市要帮助嵊州市政府 做好兴建上俞水库和南山水库引水工程的政策处 理工作;省政府将对嵊州市建设上俞水库给以一定 的资金支持$"。 省政府协调会议并没有否决东阳义乌水权交 易,而是向嵊州市给予两个方面的补贴:一是采取 堤内损失堤外补的办法,如建设上俞水库由省政府 给予资金支持;二是堤内损失堤内补的办法,东阳 市延期封洞等。省政府的资金支持属于外部资源补 偿水权交易所引起的外部不经济性,而延期封洞则 对东阳市无害 (因为东阳市在建工程尚未完成)而 对嵊州市却是有利的。这个会议以“补贴改革”(盛 洪,1991)的政策,终止了东阳市与嵊州市之间的引 水合约(行政协调结果),促成了东阳市与义乌市之 间的引水合约(市场谈判的结果),保证了水权交易 的实施。 3.“大政府”与“小政府”之间的产权分配 在东阳义乌水权交易案中,“大政府”(省政府 及中央政府)始终持宽容、保护和支持的态度。主要 表现有: 按照有关规定,水资源转让总额超过 5000万 立方米,那么水资源费应该由省级水利主管部门收 取。在东阳义乌水权交易协议中,为使水资源费由 东阳市政府获得,故意将交易额设计为 4999.9万 立方米。这种雕虫小技省政府不会不明白。但是,省 政府却默认了。 按照《水法》规定,东阳市要到嵊州市上游的梓 溪流域引水,必需经过东阳市、嵊州市双方的协调。 未经协调就决定引水,采取“库内损失流域外补”的 办法威胁到引水的合法性问题。而省政府在协调东 阳、嵊州的引水纠纷中却表现出异常的宽容,不仅 没有制止东阳市“不合法”行为,而且通过堤内损失 堤外补的办法化解矛盾。 按照《水法》规定,“水资源属于国家所有,即全 民所有”。地方政府代表国家转让水权的合法性令 水权交易与政府创新 中国公共管理论坛 52- - 《管理世界》(月刊) 2005年第 6期 人置疑。有的甚至认为“水权主体是国家,地方得益 于法不容”。而且,水权转让协议中,明确所转让的 是“永久性使用权”,这更是缺乏法律依据。在这样 的情况下,“大政府”照样鼓励支持东阳义乌之间的 水权交易。 之所以“大政府”在水权模糊的前提下对“小政 府”之间的水权交易持宽容、保护和支持的态度,其 重要原因之一是理论创新需要制度创新的实践,而 制度创新需要理论创新成果的指导。在中国首例水 权交易案中理论创新和制度创新的节奏高度合拍。 正当东阳义乌进行水权交易谈判之时,国家水利部 部长汪恕诚于10月22日在中国水利学会 2000年 年会上发表了《水权和水市场》的讲话,进而在《中 国水利》2000年第 11期上正式发表了这篇文章, 此后多家报刊和网站作了转载。在这篇文章中,作 者明确提出,水权是有价的,而且是可以转让的(汪 恕诚,2000)。当东阳市和义乌市的谈判处于胶着状 态时,汪恕诚部长的文章发表了。这让谈判双方眼 睛为之一亮。离汪恕诚部长讲话发表后仅一个月, 东阳义乌两市的水权交易协议即告达成。 在这一背景下,尽管人们对水权交易有各自的 价值判断,但始终得到各级政府的保护。汪恕诚部 长明确指出:“任何改革行为都是在实践中产生,并 由小到大,逐步发展起来的。有了实践,才会有理 论,有了理论才能制定法规。在改革问题上,实践创 新是第一位的。检验改革的标准在于是否有利于生 产力的发展”!"。当时的浙江省水利厅厅长张金如也 指出:“对水权转让实践不要争论,更不要指责,要 从有利于利用市场把更多资源加以合理配置,从有 利于水资源优化配置出发,在实践中完善、规范”#"。 从部长、厅长的观点看,在水权制度问题上,我 国将不会局限于现行《水法》。制度创新本来就是冲 破现行的不利于资源优化配置的法律和规则之举。 既然如此,就不必以现行的法律来评判制度创新的 “行”与“不行”。在缺水已经成为制约经济社会发展 的瓶颈的特殊情况下,进行水权制度创新是各级政 府的共同愿望。东阳义乌之间的水权交易是中国的 首例水权交易,具有很强的示范效应。这种示范效 应所产生的经济社会效应将远远大于为此所支付 的保护成本。 上述分析可见,东阳市政府与灌区农民之间的 水权冲突,通过东阳市政府决定向梓溪流域引水而 得到化解;东阳市和嵊州市关于梓溪流域的水权纠 纷通过省政府的协调会议得到平息;东阳市政府与 上级政府之间关于谁代表国家行使对水资源的所 有权问题的争论通过上级政府的“保护创新”而解 决。东阳义乌水权交易就交易双方本身而言属于帕 累托改进,但就整个社会而言却不是。不过,通过上 级政府的“补贴改革”,实现了卡尔多—希克斯效 率:“如果那些从社会资源再分配中获利的人获得 的利益足够补偿那些从中亏损的人的利益,那么社 会资源的再分配是有效益的,虽然并没有要求产生 实际的补偿”$"。尽管本案例中的实际补贴者不是东 阳市政府和义乌市政府,而是上级政府。 五、规范分析:中国多层次 水权交易制度的构建 (一)水权交易的前提条件 通过上述分析可知,水权交易的进行需要满足 一些条件,主要有: 第一,水权是明晰的。水权明晰可能是明晰到 区域,也可能明晰到企业,还可能明晰到个人。水权 明晰可能是明文规定的,如黑河流域的“均水制”; 也可能是约定俗成的,例如义乌市对东阳江上游的 水权就认定东阳市具有先占权。 第二,水权是可交易的。并不是所有的水权都 可以进行“买卖的交易”。一般而言生产水权和生活 水权可交易。对于生态水权则要看情况,处于“生态 阈值”以内的水权不可以交易,超过“生态阈值”的 生态水权可以交易,例如黑河流域均给下游的水权 基本属于“生态阈值”以内的水权,所以不可能开展 买卖的交易。 第三,交易活动中不存在外部性。水权交易活 动的成本与收益是由交易双方“内部”决定的,对其 他经济主体没有影响。即水权交易活动不应该影响 第三方的利益。如果存在外部性,那就取决于外部 力量的干预是否能够保证“外部净收益”大于零。东 阳义乌水权交易是否具有普遍意义,取决于水权的 需求方是否对先占原则予以认可。 第四,不存在阻碍市场自由运作的因素。水权 交易既是水资源日渐稀缺的结果,又是完善的市场 机制的产物。如果存在外部的干扰因素,会导致水 53- - 权交易受阻。 总之,水权交易的发生与否取决于交易的收益 与成本比较。如果没有净收益的存在,交易是不可 能发生的。要保证水权交易存在净收益,就需要想 方设法降低交易成本。针对我国的水权现状,如何 想方设法降低交易成本呢?这涉及对水权制度的设 计。 (二)中国多层次水权交易制度的框架 关于中国水权制度问题,比较有代表性的观点 主要有:统一管理论(陈永奇、薛长兴,1999)、官督 商办论(廖卫东,2002)、准市场论(胡鞍钢、王亚华, 2001)、自主治理论(毛寿龙,2000)。这些观点都有 其科学成分,同时又具有局限性。而且,各种代表性 观点之间存在着较大程度的冲突,例如“统一管理 论”与“准市场论”之间、“官督商办论”与“自主治理 论”之间,都存在着显而易见的不一致性。 笔者认为,根据中国的水权制度现状,中国水 权制度和水资源配置中的市场机制的引入属于“多 层次水权交易制度”(沈满洪,2004)。也就是说,中 国水权市场可以按照不同层次分为一级水权市场、 二级水权市场、三级水权市场等。 一级水权市场主要解决区域水权的初始分配。 区域水权的初始分配虽然是区域政府之间、区域政 府与上级政府之间讨价还价的过程,但是,必须以 上级政府为主导。例如,黑河流域的“均水制”,实际 上就是区域水权的初始分配。区域水权初始分配是 进行区域间水权交易的前提条件。有时,上级政府 就是中央政府,例如,黄河水利委员会(代表中央政 府)对黄河水权的初始分配就是一级水权市场的水 权交易。有时,上级政府也可以是地方政府,例如, 浙江省水利厅(代表浙江省政府)对梓溪流域水权 的初始分配也属于一级水权市场的水权交易。由于 这种水权的确定是建立在地方政府与中央政府的 讨价还价基础上的,因此,不妨将这种水权分配称 之为上级政府指令性计划交易。在一级水权市场 中,上级政府只是扮演水权管理者的角色。 二级水权市场主要进行区域政府之间的区域 水权交易。在上级政府明晰了各个区域水权额度的 基础上,基于区域用水效率的差异性和节水成本的 差异性,区域政府之间有可能开展水权交易,例如, 沿黄各省在既定的水权额度下,有可能开展各省区 之间的水权交易。这时,虽然水权交易的主体是政 府(代表本区域人民),但是水权交易的性质却是市 场,利用市场机制提高水资源配置效率。二级水权 交易可能是省(区)际之间、地(市)际之间、县(市) 际之间,也可能是乡(镇)际之间。发生在浙江省东 阳市和义乌市之间的水权交易就是两个县级市之 间的交易。在二级水权市场上,地方政府一方面负 责区域水权的再分配及区域内的水权交易,另一方 面协调好与其他区域之间的水权关系及区域间的 水权交易。这时,地方政府既是水权市场的监管者, 同时又是水权市场中的交易者。 三级水权市场主要进行用水户之间的水权交 易。这是在政府将水权最终分配给或拍卖给用水户 后,基于用水户之间的用水效率的差异性和节水成 本的差异性,用水户之间开展的水权交易,使水资 源配置到能够产生最大经济价值的用水户那里。例 如,张掖市洪水河灌区发放了水权证、分配了初始 水权之后,灌区内部很快就有了水权交易的发生。 这是一种彻底的市场手段的运用,政府所要做的仅 仅是界定好水权和维持好交易秩序,其他事务均由 市场自由运作。 因此,在我国水资源国家所有的前提下,以水 资源的使用权为代表的水权制度改革方向是“多层 次水权交易制度”。具体地说: 中央政府分配跨省江河的水权,省政府继续分 配跨地(市)江河的水权,⋯⋯这就是一级水权市场 上上级政府主导下的计划分配,也可以称为初始水 权的限额交易。 地方政府代表本区域的利益向上级政府讨价 还价争取更大的区域水权,在区域水权明晰的前提 下,根据需要进行区域政府之间的水权交易。这就 是二级水权市场上区域政府主导下的市场配置。 基层政府进一步将水权分配给不同的用水户。 有了初始的水权分配定额后,根据各用水户之间节 水成本的不同和用水需求的不同,就有可能出现水 权交易市场。这就是三级水权市场上用水户主导下 的市场配置。在这里,已经属于纯粹的市场机制的 运用了,而不再是“准市场”了。因为在三级水权市 场上的交易,与一般的商品和要素的交易已经没有 本质差别了。 可见,“多层次水权交易制度”模型具有更强的 水权交易与政府创新 中国公共管理论坛 54- - 《管理世界》(月刊) 2005年第 6期 理论解释力,能够包容现有的各种水权制度的理论 成果。 (三)水权交易制度中的政府、市场与社会 市场机制与政府干预在水权配置中都存在一 定的有效区域,也都存在失灵的区域。水权制度的 改革首先要尽可能避免市场失灵和政府失灵,让市 场机制和政府干预发挥尽可能大的效能;在市场失 灵和政府失灵不可避免的情况下必须通过制度创 新,寻找更佳的机制和手段。即使在市场与政府之 间进行选择比较或组合,也必须遵循正式规则(如 《水法》)与非正式规则(如水文化)相容的原理。查 尔斯·哈珀(1998)在《环境与社会》一书中指出:公 共政策的局限性使我们重新认识到文化和意识的 重要。政策可以促使民主或专制背景下的变革,但 只有在支持变革的文化环境中才能发挥最好作用。 ⋯⋯社会变革是人类主体性和所处结构的共同产 物。这些论述都说明社会机制在水权配置中的重要 作用。 在水权交易中,既不是纯粹的“政府干预”,也 不是纯粹的“市场机制”,甚至也不是纯粹的“社会 机制”,而是该政府干预就政府干预,该市场机制就 市场机制,该社会机制就社会机制,该政府干预与 市场机制的结合就两者结合,该市场机制与社会机 制的结合就两者结合,该政府干预、市场机制与社 会机制的三者结合就三者结合。 在一级水权交易市场即区域水权的初始分配 中,市场配置的成本趋于无穷大,使得市场机制无 法发挥作用;同时,以自主治理为主的社会机制只 适用于小区域而难以在大区域范围中产生作用。而 政府机制进行区域水权的初始分配虽然需要支付 高额的成本,但是相对于通过初始水权的分配所可 以获得的收益而言,这种成本的支付是值得的。因 此,3种制度的比较结果,必然选择政府机制。 在二级水权市场即区域水权交易市场中,本身 就是一种政府机制与市场机制结合的产物,在不考 虑工程成本的前提下,两者均能够以低额的成本获 得高额的收益,这是市场机制为政府所用的模式。 此时,以自主治理为主的社会机制同样难以发挥作 用。因此,3种制度比较的结果,选择市场机制与政 府干预的结合。 在三级水权交易市场即用水户之间的水权交 易市场中,政府如果再像计划经济时期那样干预市 场,必然导致“高成本、低收益”的结果,而让市场机 制充分发挥作用则能达到“低成本、高收益”的效 果。此时,社会机制可能起到“润滑剂”的作用以降 低交易成本。因此,这时不可能选择政府干预,而选 择市场机制,并辅之以社会机制。 总之,从一级水权市场到二级水权市场和三级 水权市场,政府管理成本呈现递减趋势,而市场交 易成本呈现递增趋势。所谓政府管理成本就是政府 从事水权管理过程中所需要支付的运行成本以及 水权管理中可能出现的寻租费用。所谓市场交易成 本就是水权交易过程中所涉及的寻找信息的成本、 讨价还价的成本、签订合约的成本、监督对方履行 合约的成本,等等。 因此,一级水权市场的制度创新重在降低政府 管理成本,防止政府失灵;二级水权市场的制度创 新重在市场机制与政府干预的有机结合,力求扬长 避短;三级水权市场的制度创新重在降低市场交易 成本,防止市场失灵。在某些情况下,社会机制是市 场机制与政府干预的替代性制度安排;在某些情况 下,社会机制是防止市场失灵与政府失灵的监督机 制。 六、若干结论:对中国水权 制度改革实践的启示 本文通过实证分析说明了“水权交易先于产权 界定”的道理,通过规范分析进而说明“规范的水权 交易需要规范的产权界定”的结论。这对中国水权 制度的改革和水权交易制度的建立与完善不无启 发。具体地说,有下列几个方面的启示: 第一,对初始水权界定的启示。在水资源稀缺 性尚不突出的时候,还不需要排他性水权,因为建 立排他性水权的收