天津_宅基地换房_与重庆_双交换_模式比较与借鉴

天津经济 TIANJIN ECONOMY 天津“宅基地换房” 与重庆“双交换”模式比较与借鉴 ◎文 / 崔丽娟 摘 要：“三农”问题是制约我国经济和社会发展的重大问题，我国各地就如何破解“三农”问题 进行了多方探索。 其中，从土地流转出发，探索城乡互动、统筹发展的城镇化发展模式是破解“三农” 问题的首要选择。 天津、重庆作为全国综合配套改革试验区，分别开创了“宅基地换房”和“双交换”的 发展模式，对两试验区的典型模式进行分析、比较，对综合配套改革试验区以及其他地区的城乡发展 提供借鉴意义。 关键字：统筹城乡；“三农”问题；“宅基地换房”；“双交换” 中图分类号：F301 文献标识：A 文章编号：1006－1255－（2010）03－0043－05 一、 两种模式的背景 （一）以“宅基地换房”建设新 型小城镇的背景 天津是沿海开放特大城市， 区位优势明显，近几十年，经济快 速发展，整体经济实力显著增强。 根据中国发展门户网提供的城乡 居民收入数据，测算出 2008年天 津城乡居民收入差距为 2.00 ∶1， 远远低于全国平均水平（3.31 ∶ 1）。从城乡居民收入差距看，天津 的城乡二元结构并不显著。但城 乡居民之间的收入差距依然存 在，“三农”问题仍然是制约城乡 经济协调发展的重要问题。大力 推进城市化进程是破解“三农”问 题的必然选择。就天津实际情况 看，一方面，农民传统的一户一宅 居住方式，土地利用率低，集中程 度不高，土地资源大量浪费；另一 方面，随着天津的发展，尤其是滨 海新区的开发开放，近郊的土地 级差效应更加明显，土地升值空 间不断增长，天津近郊的大量农 民已脱离农业生产，转向工业和 服务业的就业，对土地的依赖减 弱，传统的村庄功能在逐步消失。 天津城市近郊农民对改善生存环 境、提高生活质量具有强烈愿望。 因此，需要加快城镇化进程，改善 农村居民的生存环境和生活结 构。据此，天津市从农村土地流转 入手，围绕推进城乡统筹战略的 实施，探索了以“宅基地换房”办 法，建设新型小城镇的新路子。 天津市东丽区华明镇是开展 的最早、最具有典型意义的小城 镇试点，华明镇地处天津东丽区， 位于滨海新区和市区之间，试点 城镇南依“津汉公路”、空港物流 加工区，北靠“北环铁路”，东临 “华明新家园”和“东丽湖旅游度 假区”，西接“华明经济功能区”。 距离天津市中心 10 公里，天津港 30 公里，滨海国际机场 3 公里， 具有优越的地理位置。天津华明 镇“宅基地换房”的做法为小城镇 建设做出了新的探索。 （二）以“双交换”推动农民市 民化的背景 重庆是位于西部地区的直辖 市，在三千多万人口的特大城市 中，农村人口占三分之二，四十个 方 略/社会发展 Strategy/Social Development 作者简介：崔丽娟（1985-），天津师范大学经济学院硕士研究生。 邮编：300387 43 天津经济 TIANJIN ECONOMY 区县中有近一半为贫困县。根据 中国发展门户网提供的城乡居民 收入数据，测算出 2008年重庆城 乡居民收入差距为 3.55∶1，高于 全国平均水平（3.31 ∶1）。它具有 典型的城乡二元结构特征。近年 来，重庆农村转移出来的农民工 已达 700多万人，由于缺乏相应 的，如何促进农民工在 工业化进程中有序转移的问题成 为统筹城乡发展的主要矛盾。重 庆市从针对农民工的制度设计着 手，以农村土地流转为突破口，以 交换推动农民变市民，实现城乡 统筹。 针对典型的城乡二元结构， 重庆根据实际情况选择城乡统筹 发展综合改革试点条件较为成熟 的九龙坡区为改革试点，主要在 华岩、白市驿、西彭三镇试点先 行。其中以九龙坡区白市驿镇最 为典型。白市驿镇位于重庆城市 近郊，地处都市发达经济圈，距重 庆江北国际机场 42 公里、朝天门 港口 30 公里，交通便捷，区位优 势明显。九龙坡区白市驿镇在符 合国家相关法规的基础上，探索 “双交换”即“用城市的社会保障 换农村的承包地、用城市的住房 换农村的宅基地”的办法，逐步推 进城乡户籍、社保、土地使用以及 行政管理等的制度改革。 本文对天津“宅基地换房”和 重庆“双交换”模式的比较，主要 基于天津华明镇和重庆九龙坡区 白市驿镇的做法进行分析、思考。 二、两种模式的路径分析 （一）“宅基地换房”模式的路 径 1.“宅基地换房”模式的核心 所谓“宅基地换房”就是在国 家现行政策框架内，坚持承包责 任制不变、可耕种土地不减、尊重 农民自愿的原则，高水平规划、设 计和建设有特色、适于产业聚集 的生态宜居新型小城镇。农民以 宅基地，按照规定的置换标准换 取小城镇的住宅，迁入小城镇居 住。农民原有宅基地统一组织整 理复耕，实现耕地占补平衡。新的 小城镇除了农民住宅区外，还规 划出可供市场开发出让的土地， 用土地出让收入来平衡小城镇建 设资金。 2.“宅基地换房”模式的运行 路径 （1）房屋普查、建立档案。由 城建规划部门进行房屋普查和测 量，建立房屋档案。同时，由村民 委员会成立工作小组，进行村民 认定，确定村民数量。 （2）规划建设。东丽区政府组 织编制小城镇建设总体规划和土 地整理复耕规划，报上级政府审 批。 （3）组建融资主体。由东丽区 政府负责组建天津市东丽区滨丽 小城镇建设开发投资有限公司作 为投资主体，按照市场化原则，负 责小城镇融资、建设、整理复耕、 签订等事宜。 （4）村民申请。镇政府制定换 房政策和标准，村民根据政策和 标准自愿提出搬迁、换房申请，提 交宅基地换房申请的户数达到全 村 90%以上后，村委会和镇政府 签订，开展小城镇建设。 （5）实施换房。根据以“宅基 地换房”的政策内容，换房根据房 屋有效面积，遵循每一平方米主 房可置换一平方米商品房，每两 平方米附房可置换一平方米商品 房的标准。村民居住原面积超出 后分配面积部分，给予村民货币 补偿。 3.“宅基地换房”的配套政策 （1）土地复耕。农民宅基地换 房后，由村民委员会负责组织村 民对宅基地（包括村庄建设用地） 进行复耕，由市土地行政管理部 门组织验收。复耕后的土地仍然 发包给本村村民，不改变原有的 土地承包责任制。 （2）就业途径。宅基地换房 后，华明镇为安置农民就业的途 径有三方面：一是向全市企业推 介、输送人才；二是在本区域企业 安排物流、保安、保洁等就业岗 位；三是利用工业园区优势，设立 新区居民学校，免费培训农 民，开设驾驶、电焊、保洁等课程。 （3）社会保险。为解决农民的 后顾之忧，天津市政府为宅基地 换房后的农民按城镇职工标准交 纳了养老保险，每月 40 元 /人， 参保金由政府买单。 （二）“双交换”模式的路径 1.“双交换”模式的核心 “双交换”即用城市的社会保 障换农村的承包地、用城市的住 房换农村的宅基地，凡是拥有稳 定的非农收入来源，并自愿退出 宅基地使用权和土地承包经营权 的村民，可以申报为城镇居民户 口，并在子女入学、养老保险等方 面与城镇居民享有同等待遇，同 时获得宅基地和承包地方面的一 次性补偿，宅基地指标纳入区集 体建设用地储备库，退出的承包 地由各镇土地流转中心统一登记 造册，由各村土地流转服务站统 一管理和经营。 方 略/社会发展 Strategy/Social Development 44 天津经济 TIANJIN ECONOMY 2.“双交换”模式的运行路径 （1）适用范围。即有稳定非农 收入来源、自愿退出宅基地使用 权和土地承包经营权的本地农村 户籍人口。 （2）申报及户口变更。自愿退 出宅基地使用权和土地承包经营 权的农户持申请、户口簿、身份 证、集体土地使用权证、房屋所有 权证或房产证、农村土地承包经 营权证及非农收入来源证明等相 关资料，到户口所在地镇人民政 府申报。经镇人民政府初审后，报 区统筹办审批，办理宅基地和承 包地退地手续，相关部门按规定 进行补偿和安置。 （3）补偿及安置办法。按申报 时市征地补偿相关规定给予房 屋、附着物和青苗一次性补偿；今 后遇上土地征收，按征收时标准 给予土地补偿费及人员安置补助 费。由其选择定向划地新建集中 居住区、一次性货币补贴、提供廉 租房租住 3 种方式之一给予住房 安置。 （4）退出宅基地和承包地管理 办法。退出宅基地指标纳入区集 体建设用地储备库统筹安排，用 于定向划地安置住房建设和产业 发展。宅基地的整理开发由区土 地储备中心、花卉苗木园区和相 关镇负责实施。退出的承包地由 各镇土地流转服务中心统一登记 造册，由各村土地流转服务站统 一管理和经营。征收前土地流转 基本收益的 80%归退出人员所 有，其余 20%作为集体积累。 3.“双交换”的配套政策 （1）子女入学。九龙坡区教委 以农民变市民人员的实际居住地 就近安排子女入学。其子女在九 龙坡入学的，五年内继续享受农 村义务教育“两免一补”。 （2）就业扶持。农民变市民人 员中有劳动能力和劳动愿望的适 龄劳动者，由区劳动和社会保障 部门免费提供职业技能培训或创 业培训、就业指导和职业介绍；符 合条件的可享受小额担保贷款、 就业再就业援助等政策。 （3）社会保险。农民变市民人 员在单位就业的，由用人单位统 一参加城镇职工基本养老保险； 未就业人员和灵活就业人员按规 定分类参加城镇职工基本养老保 险或农村基本养老保险；随迁老 人（男性满 60周岁，女性满 55周 岁）按规定参加农村基本养老保 险。 （三）两种模式的特点比较 1.两种模式的相似点 （1）适用范围。两地有关宅基 地置换的试点适用范围都选择在 产业相对发达、地理位置优越的 城市近郊地区。城市近郊土地流 转条件比较充分，包括宅基地换 社保、建设用地流转等都有较高 的土地收益作保障，按此模式实 施会取得良好的预期效果。另外， 近郊地区的农民对土地的依附性 较弱。大多数近郊地区的农村劳 动力更愿意选择进城从事工业、 服务业等劳动，而不选择从事农 业生产，这使得城市近郊农村土 地抛荒、流转绩效不高的现象比 较严重，广大近郊农民对改革具 有强烈愿望。 （2）运行方式。从运行路径上 看，无论是“宅基地换房”还是“双 交换”，它们都是当地政府从实际 情况出发，统筹规划，在充分尊重 农民意愿的基础上进行的一场自 上而下的改革。政府是两种模式 的总设计师，在土地流转的各个 环节，从审批试点、制定规划、规 划实施到拆迁安置和提供配套服 务等方面均发挥了主导作用。 （3）土地交易。两种模式的改 革试验都是土地制度创新的一种 尝试，坚持“可耕种土地不减少” 的原则，采取城镇建设用地增加 与农村建设用地减少相挂钩的做 法，确保耕地的占补平衡、质量不 减、总量不减，与土地管理法规定 的“严格限制农用地转为建设用 地，控制建设用地总量，对耕地实 行特殊保护”相符合。据此，在置 换过程中，两地将复垦后的耕地 用于抵还小城镇建设借用的土地 周转指标，实现占补平衡。 （4）配套政策。“宅基地换房” 与“双交换”模式的运行，不是单 纯的拆房和换房那么简单，而是 一个城镇化建设的系统工程，它 包括农民搬迁后土地复耕、子女 教育、解决就业、社会保险和社区 管理等多项配套政策。 2.两种模式的差异性 （1）参与对象。天津“宅基地 换房”对参与对象的限定比较宽 松。在试点范围内，任何自愿向村 委会提出以宅基地换取新建小城 镇住房的集体经济组织成员都可 以参与“宅基地换房”。而重庆“双 交换”模式对参与对象的限定就 比较严格。在九龙坡内，有稳定非 农收入来源、自愿退出宅基地使 用权和土地承包经营权的农户才 可以参与交换。 （2）试验标的。天津“宅基地 换房”涉及的主要标的是宅基地 使用权及宅基地上的原有房屋、 新建小城镇中的新建住房及其国 方 略/社会发展 Strategy/Social Development 45 天津经济 TIANJIN ECONOMY 有土地的使用权。对于农民原有 的土地，土地的承包责任制并没 有改变，可耕种土地没有减少，农 民依然拥有土地的承包经营权， 可以继续从事农业生产。重庆“双 交换”涉及的主要标的除了宅基 地使用权及宅基地上的原有房 屋、新建住房及其国有土地的使 用权外，还有农民的土地承包经 营权。“双交换”模式的实质就是 农民市民化，让农民离开土地和 农业生产，进入城镇从事非农产 业，促使其身份、地位、价值观念 以及工作方式和生活方式向城市 市民转化。 （3）运行主体。在运行主体上， 两种模式都采取了由政府主导的 市场化运作方式，但在具体操作 中有不同做法。天津华明镇采取 融资与建设合一的模式，由东丽 区滨丽小城镇开发投资有限公 司，作为东丽区政府出资设立的 有限责任公司，全面负责项目融 资、建设、整理复耕、签订协议等 事宜。重庆白市驿镇采取融资与 建设分立的模式，由九龙坡渝龙 集团的国际投资公司负责试点建 设的融资和资金运作，试点乡镇 负责整理复耕等事宜。 （4）户籍制度。天津“宅基地 换房”后，“农民”变为“居民”。农 民的身份并未发生变化，他们依 旧是集体经济组织的成员，户籍 并未发生深刻变化。重庆“双交 换”模式，农民进行“双交换”后， 身份发生变化，由农民变为市民， 户口由农业变为非农业。 三、两种模式的思考与借鉴 （一）几点思考 1.改革方式的选择 “宅基地换房”与“双交换”试 验在操作过程中表现出来的是政 府自上而下推动的模式，属于强 制性制度变迁，采取此种变迁方 式能够在一定程度上节约交易费 用，在保持较高城市化净收益的 同时，农民能够从中分得较多的 利益。但实际操作中也存在不足： 一是，在此种方式中，农民毕竟是 被动的接受者而远非决策者，这 就难以保证农民在置换前后的利 益不受影响；二是，地方政府作为 试点的推动者，有相当部分的外 部收益归于政府，这为部分官员 权力寻租提供了可能；三是，在改 革过程中，政府动用了较高的财 政投入和组织力量，并且承担了 较高的风险，改革能否继续推广 存在疑问。 2.农民权益的保护 由于我国土地缺少市场定价 要素，征地主要由地方政府定价， “宅基地置换”的过程中，农民的 宅基地价格被规定为小城镇大小 不同的一套住房的价格，农民仍 然缺乏充分的定价权。因此，在没 有找到合理的定价方式之前，忽 略、伤害农民的眼前或长远利益的 状况难以避免。政府通过征用农用 地将其转为城市建设用地，进行开 发和建设。在这个过程中，政府、集 体、开发商和农民的利益如何分 配，土地收益如何分享，是复杂的 利益分配问题。试验区虽然对土地 溢价部分的用途做了必须主要用 于农民安置、耕地复垦等方面支出 的规定，但分配制度本身的问题， 还是没有得到根本调整。 3.法律法规的保障 法律法规保障是土地流转顺 利进行的重要保证。“宅基地置 换”在土地的确权、定价、使用年 限等诸多权益方面存在一定程度 的随意性，用产权、使用权尚无定 论的楼房来换取宅基地以实现搞 商品房开发大赚房产红利的案例 时有发生。同时，由于缺乏专门的 土地流转法律、土地流转交易规 则和土地流转纠纷解决平台，因 而造成农民、土地购买方的担忧 和纠纷。如果购买方的使用权益 得不到有效保障，就很容易把风 险折入价格中，从而压低农民流 转土地的价格，一些农村小产权 房也就是这样产生的，低价格交 易的风险最终会转嫁到消费者身 上。而如果供给方的权益得不到 充分保障，就会导致一些地方出 现农民因土地升值要求补偿地租 收益，或者要求收回土地等诸多 法律纠纷。因此，完成从确权到流 转以及流通后的全程法律法规保 障势在必行。 4.农民身份的转续 不管是“宅基地换房”还是 “双交换”，都体现一个“换”字，通 过宅基地交换住房、承包地交换 社保，换来的不仅是农民身份的 变化，更重要的是农民生产与生 存方式的变化，这应该是改革中 最难也是最关键的。无论是华明 镇还是白市驿镇都有相关产业的 支撑，都能够为农民提供就业机 会，但事实上，农民由于受自身条 件的限制，选择就业范围却极其 有限，农民对就业保障并不满意， 农民面临“失地又失业”的风险， 农民日后的生存受到挑战。另外， 尽管政府已设想并建立了相应的 农村养老保险甚至子女上学等保 障体系，但按征地的标准给予的 一次性补偿，显然不能维系其持 方 略/社会发展 Strategy/Social Development 46 天津经济 TIANJIN ECONOMY 续生存。 （二）几点借鉴 1.做好科学选址 无论是“宅基地换房”还是 “双交换”模式，顺利实施的重要 条件是由于城市边缘区的土地收 益高，通过集约使用土地，招、拍、 挂出售节约的土地，可以实现较 高收益以弥补建设资金和社会保 障的缺口。两地模式的试点都具 备良好的区位优势，都处于城乡 结合部，贴近产业园区并具有相 关的产业支撑，为农民就业安置 提供了保障。两种模式在具备条 件的城乡结合部和主城郊区具有 推广价值，而在无类似条件的地 区无复制的必要，盲目改革会带 来许多问题。 2.取得农民的支持和拥护 从天津“宅基地换房”和重庆 “双交换”运行路径看，两地试点 在实施前，都进行了充分的调研 和论证，在实施过程中让农民充 分了解政策内容，都是在农民自 愿的基础上进行的。就天津来讲， 在“宅基地换房”中，只有村集体 经济组织成员 90%以上的多数 同意，才能在该村实施“宅基地换 房”，对没有达到 90%以上的村 集体，不进行“宅基地换房”，这就 尊重和维护了农民的权益。 3.建立多元化筹资机制 “宅基地换房”和“双交换”过 程中所涉及的房屋拆迁、土地平 整复耕、基础设施完善以及新居 建设等都需要大量的资金投入， 资金问题已成为制约试验的重要 瓶颈，除了政府的投资外，还应通 过产业化向社会各方筹资，建立 高效、市场化的多元投资模式。政 府在积极实施置换的同时，应适 当增加资金的投入，从国家土地 税收、集体经济组织以及农民个 人等渠道筹集专项资金，满足土 地整理所需资金。另外，也可通过 建立激励机制，引进社会资金。 4.实施配套政策 在解决“三农”问题，推进城 乡统筹的改革中，要特别注意配 套政策的实施。两地的置换都不 是把原来的农村简单推倒从来， 而是有长远的规划，有完善的配 套措施，实现农民从传统到现代、 从分散到集中、从农村到城镇的 转变。天津与重庆作为综合配套 改革试验区，都从当地的实际情 况出发，制定了统筹城乡发展中 的土地、就业、产业、社会保险等 配套政策。 5.解决好土地流转 在国家耕地保护政策非常严 格的环境下，天津和重庆通过土 地整理、开发利用宅基地和废弃 地等，既做到了节约集约用地和 保护耕地，也在一定程度上破解 了经济发展受土地资源要素制约 的障碍，以集中建设安居小区所 节约的土地用于产业项目开发， 也解决了农民就业和当地可持续 发展。同时，土地连片流转还加快 了设施农业建设和传统农业规模 经营。可见，天津和重庆的这种置 换思路不仅解决了城镇化后农民 的社会保障问题，也妥善解决了 小城镇建设用地问题，是土地流 转制度的一种新探索，这种做法 是值得借鉴的。 天津“宅基地换房”与重庆 “双交换”模式是解决“三农”问 题，建设小城镇过程中的一种探 索与尝试，在实践中还会出现难 以预知的问题，试验区的改革还 会不断完善。两种试验模式的分 析，对于推动新农村建设，探索农 村集体土地流转还是具有借鉴意 义的。 参考文献： [1] 城乡统筹发展的新探索 [M]. 天津市发展和改革委员会 . 2006. 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