虚弱的乡镇

虚弱的乡镇 乡镇政府，作为中国5级政权中最基层的政权组织，直接面对7亿农村人口，事关国家根基。然而，西部欠发达地区的乡镇政权却遭遇了前所未有的行政与发展难。 无权无财，何以行政？无权无财，何以发展？乡镇政权，如小牛拉大车，步履维艰。背负着治理一方和发展一方的重任，尴尬之下，艰难履职，乡镇难作为、无作为、乱作为，严重影响基层政权的执政能力和执行力。 在责任与职权、财权严重不对等的倾斜天平下，是应该使乡镇“强大”，还是将乡镇“解放”，变为真正的服务政府，考验着决策者的智慧。 乡镇干部的典型性痛苦 ◎文_本刊记者 邱祥吉 乡镇干部们都有些什么苦恼？承受着怎样的压力？记者走访了欠发达地区十余个乡镇的数名乡镇干部，本文涉及的5位乡镇干部的困惑，从不同侧面展示了他们的苦恼，或许可以一斑窥豹。 拿什么来发展你，乡村经济 “改革开放30多年了，城市富起来了，但是许多乡村的农业发展还很缓慢，现在该加大对农业的反哺了，以改变农村面貌。”在川东某贫困乡，当了8年党委书记的薛勇感到一阵绝望，“许多沟渠、道路还是上世纪六七十年代修建的，已很破损。”薛勇将乡上的各村形容为“经济几乎停滞不前”。全乡10个村几乎没有集体经济，由于地处偏远，加上贫穷，基础设施极为落后，根本谈不上建立和发展企业，招商引资更是句空话。“农民基本上还是靠天吃饭。”薛勇叹息。 更令薛勇焦心的是，农村的青壮年几乎都外出务工了，有些村几乎无人务农，剩下的老人小孩也种不了田。“看见田地荒芜，有种很荒凉的感觉。国家在大力发展新农村，但我们这里却没有这种新气象。”薛勇形容，村里人基本都是“386199部队”。所谓“38”指妇女，“61”指小孩，“99”指老年人。其中最突出的一个村的一个组，总共有78人，但只有3人在家种田了。“一个70多岁的村干部，就管理包括自己在内的3个人，说起来都难受。”薛勇介绍，“一个乡的几个村小学几乎无小学生，乡上小学几年前曾有800多学生，现在仅300多。在外打工的好多都把孩子带到外地读书了，农村发展后继无人啊！”薛勇摇摇头，“不过说实话，传统的农耕方式确实没有多大价值了。务农一年，可能只挣一两千元，遇上气候不好，收成抵不上打工一个月的收入。” “而发展最难的是基础设施修建。”该乡一个村今年要修一条通村公路。由于该村地处偏远，人口少，除了国家拨付的资金外，需要当地村民每人筹资300元，但村民收入低无钱筹资，最终每人只能筹200元，还有部分村民收不齐。“本来可修4米宽的道路改成了2米5宽。”该村还算幸运的，还有4个村等待国家的拨钱修建。有个村去年县上打算拨专项资金修条村道，钱已拨付到位，但是县领导再来考察时，觉得该村太偏僻，产生的效益不大，便决定不修了，而拿去修另一个乡镇的“价值更大的乡村道路”。薛勇认为，“国家虽然加大了对农村基础设施建设的投入，但远远不够，水泥路不通，沟渠老化、堰塘失去功能……还有，农村根本没有懂农业技术的人，懂技术的人也不愿到农村。现在依然是牛耕地的传统方式，难啊！”薛勇一声长叹，“我特别呼吁国家要加大投入，不然部分农村将更贫穷落后，一二十年后，将是一片荒凉的景象。” 拿什么来化解你，矛盾纠纷 过完国庆节，李刚终于松了一大口气，“晚上终于可以睡个踏实觉了！”李刚是川北的一名乡党委书记，国庆前和国庆期间的近一个月里，他无比焦虑，常常对干部念叨的就两个字：维稳。他在那段时间强调得最多的一句话是：维稳是硬任务，是第一责任。 李刚所在的是1万多人口的小镇。相对来说，人口越少，维稳压力越小，但各种各样的上访户和千奇百怪的纠纷把人搞得“每天都焦头烂额”。 9月上旬开始，李刚就在乡党委的多次会上强调上级的维稳要求，干部们都显得很沉重。随后，他带领干部们纷纷下村“抚慰”几名老上访户。干部们带上米、肉、还有其他礼品，陪他们“聊聊天”，“马上就到国庆了，全国都放假了，你们就在家里好好玩，别到处走。”聊完天后就请他们吃吃饭。“能用一点东西加一顿饭，甚至拿点所谓的‘抚慰金’稳住的倒是轻松了。最怕的是收了礼依然要到乡政府来闹，到市上、省上、甚至北京上访。” 9月中旬，对于仍不“稳定”的上访户，李刚请村干部开始了“盯防”，但是村干部人不够啊，他就把乡干部派下去，干部也不一定盯得住啊，乡政府就出钱请民兵盯着。对于个别人，还派人24小时轮流盯防，白天跟着他，晚上就在他住房边“守控”。“我非常厌恶这种方式，这是变相地对被盯防者民主权利的侵犯。但是上面要求无论用什么办法都要保证‘零上访’，上级只要结果。我们真是没办法。” 撒网式的盯防仍有“漏网之鱼”。9月25日一名被重点盯防的对象竟然从村里“消失”了，“我们正急得团团转的时候，县上打电话说去省里接人，把我吓出一身冷汗。”李刚赶忙派车奔赴成都，“我们好吃好喝招待她，几乎是求爹爹告奶奶，才把她请回来。那个窝囊啊！” 9月29日，一名多次被乡干部从省市接回的上访人在民兵的“监控下”竟消失了1小时，民兵晚上赶紧四处寻找，后来发现此人在另一个村店上打牌。于是民兵便在旁边“看”他打牌。 国庆期间平稳度过后，李刚和10多名乡干部终于松了一口气。“干部们其实心里有怨言，也可以理解，你想嘛，叫他们24小时盯防一个村民，这是什么办法嘛？”李刚无奈地摇了摇头。 过了一段平稳日子后，前几天，李刚给记者打电话：“一个跑了老婆的男人闹死闹活要上访，让政府给他找回老婆，找不到就要给他解决生活困难······你们媒体一定要把我们的压力写出来。” 拿什么来实现你，执法管理 张果然镇长最近很烦心。今年一个小企业落户村上，本来挺高兴的事，不久就让张果然犯愁。几名村民到镇政府反映该企业污染了他们村旁的小溪，会毒死庄稼。“我们赶紧下村去看，小工厂确实排了些废水，造成一定污染。我们告知厂主，要按相关政策进行处理后排污，不能违规违法。然后向他政策。”但是村民依然找政府说，问题没解决。 张果然迅速将此事报告市环保局，过了几个星期，环保局来人一看，对企业做了点小处罚就回去了。但不久后企业又排污了，村民又闹了。“我们在环保问题上毫无执法权，不能处罚企业，但污染要是出了事，村民生病了，或者引起他们上访，后果很严重！”张果然甚至有些愤懑了，“环保局一年也下不了几次村，它哪里知道污染，这种小工厂他们爱理不理的，真要是污染问题大了，上面追究，板子首先打在我们身上。” 类似令张果然头疼的事不少。去年，他的乡上在指标范围外多出现了5名超生小孩，上级让他写检查。张果然很冤：“让我监督和制止超生者，可是我们到超生者家里，除了说‘别生了，生一个好’之外，就是宣传党的政策和法规，没有其它有效的办法。”张果然所说的办法是指制止超生的执法和惩戒权，“如果我们对其强制采取措施，这超出了我们的职权范围，所以我们只能报告上级计生部门，如果上级不能尽快制止，我们是没办法的。在代计生局收超生罚款时，也只能尽量收，对方不交我们也无能为力。”而对于村上外出务工人员的超生情况，张果然更是拿着没办法，“但是依然要你管，本来就没有权力，还能管到外面去？” 环境污染问题，张果然要管；场镇上乱摆摊位，张果然要管；无执照经营，张果然要管；摩的无照营运，张果然要管；有人乱砍乱伐，张果然要管；有人超生，张果然要管……这些事，执法权都在上级相关职能部门，张果然根本无执法权，管不了，只能宣传，但是其中任何一项出了事，张果然都责无旁贷。“我们做的事就像民兵代警察维持秩序，但是我们不是警察。”对于乡镇到底有什么权力，张果然感叹，“几乎没有权力，有的地方，上面放的权多些，乡镇便有点权，收得紧，便没有权。至于乡镇哪些权该有，实际有哪些权，实在是模糊不清，我们都感觉无所适从，有问题只能多向上级报告。” 拿什么来偿还你，乡镇债务 潘明光当乡党委书记1年多了，心里却一直没有舒展过。“乡镇没钱啊，还欠一屁股债。”从县上局里调下来当上一把手，“虽然只是最基层政府，发展思路终于可以实现了，挺高兴的。”过了几个月他才发现，债务已经压得他喘不过气了，谈何发展？ “去年过年前一个月，每天有几个电话打过来，要我还债。有一个村支书和建筑老板天天打。”税费改革前，村支书、还有乡干部，为在规定的时间内完成交税任务，自己先帮农户垫上；税费改革后，不能再收农业税，一些农民便“耍赖”不交，政策规定又不能催收，村干部垫支的钱得由政府还。欠老板的是修建基础设施的工程款。“目前我们乡共欠400多万元，压力很大。”实际上，400多万元算少的了，同县的其他乡镇，欠上千万元的不在少数。 打电话催债“算轻松”的了。年前，“一个退休的村干部跑到政府来，给我跪下，说你先还我钱吧，都10年了，我女儿结婚没钱啊。”这让潘明光非常惶恐。最终潘明光与乡干部开会后，东拼西凑，乡上还了1万元，“还差别人4万元，于心不忍啊。”另一位曾经的乡人大主任退休6年了，政府还欠他6万元，现在他得了癌症，“我们干部想办法，把办公经费拿了一万，先给他急用。”潘明光觉得非常残酷，“欠债还钱天经地义，但是真是没办法啊。” “天天愁这事，欠信用社、银行的钱那还可以拖一下，但欠个人的，太难受了。”并不是所有讨债的人都那么幸运，没办法的时候，只能“有钱钱打发，无钱话打发。” 因为债务，该乡乡长吴峰更是一肚子气。他曾经有个做工程的朋友借他的房产证抵押贷款。后来他调到该乡做乡长，那位朋友不还他的房产证了。“原来我们乡欠他工程款20多万元，他说我不把钱还了，房产证就暂时放他那了。”吴峰的房产证这“暂时一放”就放了4年了。“我老婆还不知道这事呢。唉！” 又快年底了，潘明光和吴峰最近往县上跑得特别勤，他们打了许多报告向上面要化债资金、项目资金。“尽量多还些，免得过不好年。” 拿什么来提升你，乡镇干部 今年47岁的蒋其昌被提拔为副乡长了，这让他感到特别意外。他从部队转业到乡上工作18年了，尽管18年来他兢兢业业，任劳任怨，但只从普通干部干到一部门主任。近年来，他工作也松懈了，“反正是老同志了，把工作混着走就行了。”蒋其昌之所以感到意外，是因为“我和书记并没有好深的关系，县上也没有领导帮忙。后来我了解才晓得，确实缺乏年轻点的干部担任这个职位，所以我才上来了。有点‘夕阳红’的感觉。”蒋其昌笑言。 “乡镇副职混个一二十年可能能当上，但是镇长书记几乎不可能。”在蒋其昌工作的18年里，据他了解，他所在的县只有一个人是从办事员干到乡镇一把手，后来调到县上做局长。其它的人最多当到乡镇副职。乡镇领导一般“都是‘空降兵’，一个还没听说过的二三十岁的年轻人说来就来了，领导我们这些老同志。” 蒋其昌并不是对“空降”的领导不满，而是对乡镇干部的上升之难感到不满。“乡镇干部往往不被市县领导看重，百分之八九十的乡镇干部一辈子都是科员，直至退休。这让我们很寒心。” 因为乡镇干部的提升难，没有年轻干部愿到乡镇工作，即使来了，也是“削尖脑袋想往县上钻。”目前在蒋其昌的乡，共有60个编制，但是在编却只有30个，30个编制还空着。而另一方面，年轻的大学生考入乡镇后，才工作一两个月就被借调到市县，工作一两年就被正式调走，这让老干部也觉得“特别不服”。“他们是有学历，思想新，但我们有经验，我们工作更兢兢业业啊！” 不过，蒋其昌终归还是高兴，不是因为职务的升迁，“副乡长实际是干事的，我高兴的是工资可以涨几百块钱了。还有比我早来的老同志，依然还是科员，每月拿着不到2000元的工资呢。”据了解，除了发达地区的富裕乡镇，乡镇并不设非领导职务，工资增长非常有限。 “芝麻大的官，巴掌大的权，无限大的责任。”乡镇的许多权力被上级各部门抽走，已成了“空壳政府”，却不得不做没有职权的事。 无限责任下的权力缺位 ◎文_本刊记者 邱祥吉 张果然镇长的烦心事并不是孤例，甚至不是一部分乡镇政府的问题。在记者走访的乡镇里，这几乎成了所有乡镇领导干部共同的“苦痛”。 责权利不对等的尴尬 “你不给我权力，却让我去行使权力，这不是让我违法吗？我不做，又不能完成上级下达的各种指标。简直怎么做都是错。”李刚书记大倒苦水。 今年刮起的环境整治风暴再次让李刚深感乡镇权力的缺位。为了搞好环境整治工作，李刚带领镇上干部做了大量环卫工作。但是，场镇上有几名乱摆摊的小贩，还有几辆“野摩的”，李刚带着干部让他们都撤了，“转过身，他们又摆上了。”李刚不能用城管的强制手段罚没他们，要是与他们发生冲突了，“理亏的不一定是他们。”可如果城乡环境治理不好，扣分的只能是自己。“只能多去场镇转转，盯着他们别让他们乱摆摊。” 老百姓小的违规违法，上级有关职能部门管不到。“群众乱砍一棵树，乱建点房子，小工厂乱排点污，太多了，只要上级看不见，我们也睁只眼闭只眼算了。”李刚经常有些提心吊胆，要是小事变成大事，上级要追查了，“责任都在我们这儿。” 李刚认为，许多上级职能部门根本缺乏有效监管，让乡镇代为行使了职能。“乡镇本是配角协助上级管理，竟成了主角。实际上是在代上级执法，但由于缺乏专业知识，很容易处置不当。“比如在环保、食品安全方面出现问题时，我们又须采取措施，会动用村上民兵和派出所。这种行为肯定是不的。” “有责无权，权力被上级部门收走，为什么将这些权力收走，因为同时带走的还有利。”蒋其昌副镇长感慨，“在乡镇工作这么多年，我看得很清楚。” 蒋其昌现在负责乡上的安全监管工作，由于县市对乡政府赋予的职能不清，蒋其昌并不知道应该用什么手段进行监管，但他却知道责任是很清楚的，那就是出了事自己和乡领导都得负责。为此，他常去河坝转转，督促那些采砂车别出各类安全事故，每到年终如果平安无事，他都觉得很欣慰。同时他也觉得很憋闷，“我们乡为安全生产和监管，一年付出了那么多努力，却几乎没有任何好处。”蒋其昌说，每年上级安监部门都会从这些砂石企业收取安全评估等各种费用数十甚至上百万元，“但他们几乎没做什么事，一年都来不了几次。”说到这里，蒋其昌甚至有些生气：“典型的权、责、利不对等。我们付出了人、财、物的成本，担着责任与风险，但成果好像跟自己并无关系。” 另外，水利局每年从乡上收走了近百万元的资源费，“企业间、企业与老百姓间的矛盾、安全事故等，都要乡上统统负责。”今年夏季一夜涨水，蒋其昌接到县政府防洪的通知后，立即组织乡干部到河坝查看，通知企业注意安全，结果有一企业听而不闻，继续采砂作业，当晚出了事故，一人被困河中淹死。“最后板子还是打在了我们身上。”蒋其昌还抱怨上级国土部门，“地质灾害、涨水、滑坡等等，他们的任务就是一个电话打到乡上，让我们注意安全，我们就全力以赴，一直干着出力不讨好的事。” 重压下的弄虚作假 “芝麻大的官，巴掌大的权力，无限大的责任”，“乡镇政府实际上是个不完整的政府”，“有限权力，无限责任”。许多乡镇干部如此描述乡镇权力的困境。 在乡镇权力丧失的情况下，任务却极为繁重：政治、经济、社会、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、生育、工农业生产、招商、稳定、治安、安全、交通等多项任务都必须完成。“上面千条线，下面一根针”，是对乡镇干部工作的精确概括。 “为了使任务能够落实到位，上级有自己的‘法宝’：‘责任书’、‘一票否决’制等等。我们一年在社会治安综合治理、稳定、铁路维护、三电维护、林业保护、消防安全、金融安全等方面至少有20项责任书。没有一项责任书不是紧箍咒。”张果然如此诉苦。另外，由于国家体制和机制等诸多方面的原因，市县条块分割，“衙门”、“婆婆”和“菩萨”过多，乡镇对哪尊“神”也得罪不起，因为各种考核都要与评优、奖惩挂钩。乡镇只能“硬着头皮”完成难以完成的任务。这些责任状和“一票否决”让乡镇干部心力憔悴，难以支撑。张果然甚至认为，责任书虽是对乡镇的一种“监督”，但某种程度是上级有关部门找“替罪羊”、“推脱责任”的一种方式，是“上级部门不够负责的表现”。 面对强大的考核压力，乡镇在行使职权时，乡镇干部违规、违法、造假、越权在所难免。张果然坦言，在招商引资时，为了赢得更多的企业投资，有时不得不违规突破用地政策。更令他难受的是，“我们县有规定不许对招商引资下达任务，但是年终考核时招商引资多的乡镇要加分，实际变相下达任务。”还有财税任务，本来只能完成二三十万元，但得下60万元的任务。“买税”成了李刚们的常态。 为完成指标，编数字造假也成了乡镇干部的常事。“辖区内所有公私的固定资产投资须达8千万元，实际上每年不到1千万元，但是没办法，你不但要达标，还要超标，每年必须增长，都为了名次靠前。”张果然表示，“为什么许多人质疑中国统计有问题，因为从最基层起就被迫造假。人均纯收入、GDP、财税收入等等都有不同程度的水分。”张果然等乡镇干部该怎么办呢，“按照的要求填数字呗，成了数字游戏。不是我们一个镇，而是我知道的乡镇都这样，已经与实际经济发展情况不符了。”还有，在处理力所不能及的事务时，党委书记和乡镇长只能给乡镇干部，甚至给村干部施压。 “所有问题都要自己扛” 乡镇政府有许多压力，有许多重任，“但是当维稳的任务压下来的时候，其它任务都变得轻了！”在“稳定压倒一切”的大环境下，维稳工作成了重中之重，也成为了乡镇权力缺位下不可承受之重。维稳几乎成了乡镇干部们心中的痛。 某村一个40多岁的男子，由于受到刺激，精神出了问题，他经常到市委、市政府、市人大门口，高喊“打倒贪官某某”，为此，李刚今年已5次接到市上电话，让他接人回去。 一个在广东打工6年的村民今年因为劳务纠纷，居然上访到北京，只因户籍在当地，乡上无可奈何，“求爹爹告奶奶买机票把他送回广东”。 上世纪50年代有个富农的房子被贫农分了，去年居然向乡政府提出要回房子，在乡政府闹了半个月不成后，上访到县上，县上立即要求乡上接回去“解决问题”。乡上还只能无奈“赔偿”，方式是按低保为他解决生活困难。 一村民遭遇车祸需赔10万元，结果车主只赔了8万元，无奈，他到乡政府闹，要求赔剩余的2万元。乡政府当然没有理由买单，他于是扬言要去北京上访。如果真去了，2万元说不定要花在上访者的“吃喝住行”成本上，花钱不说，更难堪的是，维稳的成绩只能得0分。最终该乡政府硬生生地“赔”了2万元。“连支出发票也没有，打掉牙齿往肚里吞。” 为什么所有问题都要乡镇政府扛？“因为现在的政策是‘属地管理’原则。”张果然对此很不理解。不论所发生的事情与当地政府有无关系，只要他闹或者上访，你就必须处理解决，但有的你根本无法解决。“上级不管这个，只要出现上访，无论什么原因，所有责任都在当地乡镇。而一旦出现上访，你不论采取什么手段，用什么方法，一定要‘截访’。” 上访只是维稳的一个方面，还有征地拆迁、污染赔偿、企业与群众矛盾、村民利益纠纷等等，都可能造成社会治安事件，甚至引发群体性事件。凡是可能出现矛盾的地方都存在不稳定隐患。张果然认为，“畅通群众诉求，有困难找政府”是对的，但并不是所有问题都应该政府担责，政府很多时候只能起协助的作用，是“零到京、零到省、零到市、零到县”的信访政策让我们不得不违规、甚至违法，采取一切办法息访。” 所谓不论采取什么手段，能有什么手段呢？张果然表示，只能花费大量财力、物力、人力去安抚。几千元钱能让一个闹访户息访，是幸运的了；几万元钱能让小规模矛盾不变为群体性事件，也不算白费。“总比他进京好，总比造成不可收拾的群体性事件好。然而花的人、财、物，实际上都是公共资源，也是纳税人的钱啊。”而上级政府一般不会在预算中预算“安抚经费”。“东拼西凑，转移支付，甚至挪用其它资金，都在所难免。” 乡镇人口多，矛盾多，农民素质高低不一，各种矛盾特别都多。“对群众的无理要求特窝火，有时候干部把人格尊严都放下了。我们的维稳政策有问题，对闹访者‘摸不得碰不得’，也不管对方有理无理。”乡镇干部异口同声。 缠访、闹访，以访谋利，甚至直接到政府、医院、学校等单位闹事、敲诈政府的事时有发生。“闹而优则利”已经成为很多专业闹访户的座右铭。久而久之，“大闹大解决，小闹小解决”也成了政府解决问题的指导方针。 “这种维稳方式实际损害了党和政府的利益，许多矛盾本该走法律程序，结果全由政府买单。一年投入维稳经费一二十万，大的乡镇甚至上百万，如果用来发展乡村经济，是雪中送炭啊！”李刚感叹，国庆60周年前夕，乡里组织民兵巡护守夜，调用车辆、物资、对30多名不稳定人员进行盯防，6人盯一人，半个多月共花了近5万元。年年如此，年年盯防，年年花钱。 干部遭遇发展瓶颈 “乡镇作为最基层政府，确实不应该有人事权，但没有人事权不等于没有升迁的权利。”乡镇干部略带偏激的话是想表达，市县将许多职权上收之后，乡镇干部又“无人关注”，成了真正的“弱势政府”和“弱势群体”，“乡镇内部已成一盘死棋。” 蒋其昌毕竟是幸运的。在50岁之前终于被提拔为乡镇副职。与他同乡的李学广和蒋军已年过50，接近退休。“我们依然是科员，工作了30多年，甚至连副科级待遇都不可能有。回想一辈子的工作，有时候感觉人生很失败。”李学广和蒋军说起此事就黯然神伤。 因为“一辈子差不多就这样了”，从几年前开始，李学广和蒋军的生活重心就没有在工作上了，“工作能交给年轻人做的，就交给他们，实在需要自己做的，就‘应付’一下。” “在乡镇呆着根本没前途”，是多数干部的认识。“大多数乡镇干部是国家公务员队伍里工资待遇最低、政治待遇也最低的群体，是公务员里最‘无望’的群体。”蒋其昌认为，“一个县，一二十年里从乡镇干起直到局级或副县级的干部屈指可数，这就是前车之鉴。” 对于大多数乡镇干部而言，流动和升迁都非常困难。但有两个岗位，却像“铁打的营盘流水的兵”：党委书记和乡长(镇长)。“他们几乎都是‘空降兵’，不知道从县上哪个部门又调来一个领导。”工作18年来，蒋其昌经历了5名乡党委书记，除了第一位，无一不是“空降”的。蒋其昌粗略估计，全县的乡镇一把手大概一半都是“空降兵”。“让那些年轻‘空降兵’领导我们老同志，有时候真感觉别扭，他们是有学历，可要说对基层的了解和贴近，还得是我们。”乡镇老干部们也如此抱怨。 “在乡镇无前途”，带来留不住人的问题。 小张去年大学毕业，在蒋其昌分管的农业办公室干了8个月了，就在前一个星期，他听说要被借调到县政府办公室工作，真把他乐坏了。他告诉记者，“其实在乡上工作挺快乐的，领导对自己不错，但是工作环境不好，离城太远。”最关键的是，先于小张来的年轻公务员都调走了。“父母和朋友都建议我进城去——会有前途些。” 蒋其昌理解小张的想法，“不是他们不愿呆在这儿，是乡镇环境确实难以留住人。”近3年里，乡上来了5名大学生，其它4名都已被调到县上工作，3名是借调，1名也将正式调走。“借调的，只要工作干得不差，都会最终调走。”其中有名大学生是文字功底很好的年轻人，但只干了半年就被调走，“现在还是一个50多岁的老同志当笔杆子，劲头不足啊。” 乡镇留不住年轻人，年轻人不愿留，已成乡镇干部的严重问题。干部年龄断层严重。记者在所走访的10余个乡镇中作了个粗略统计，乡镇干部在40岁以上的基本上都占40%以上，少数乡镇已经超过50%甚至更多。 针对干部升迁无望和年轻干部流失的情况，许多地区已有了改革措施。近日，四川省委组织部将在全省范围内面向基层公开遴选优秀公务员充实省级党群政法机关。广西、四川遂宁等地从乡镇干部中选拔自治区直机关和市级机关干部的举措，使乡镇干部升迁之路曙光初现，已取得一定成效。 另外，在乡镇还有一个群体值得重视和关怀，那就是村干部。“基础不牢，地动山摇。最基层的村组织一定要有能够凝聚人心的村干部。“现在我们县提高了村干部待遇，从去年每月280元涨到现在640元，村干部更积极了，工作效果大不一样。”薛勇介绍，目前的问题是村干部老龄化程度严重，乡里的10个村，有4个村干部年龄已在70岁以上，“要找接班人非常困难，年轻人都外出打工了。”而国家鼓励大学生到村上去，虽然措施得力，但并不被乡镇干部看好，认为他们普遍适应能力差，与老百姓不够贴近。 乡镇的财政困境 ◎文_本刊记者 邱祥吉 无农不稳。在市县领导的账本上，没有农业不行。要确保农业稳定发展，必须大力增加农业投入。 入不敷出的乡镇财政 在西部欠发达地区，乡镇财政早已沦为“吃饭财政”、“要饭财政”。 在农业税费改革前，乡镇一级的财政收入主要有两大部分：第一部分是预算内收入，主要包括农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税和一些零散的工商税收；第二部分为预算外收入，主要包括农业税附加费等各种附加税费。除此之外，乡镇还有自筹收入，如教育事业费附加、计划生育费、道路建设费等乡统筹收入等等。税费改革后，税费进行了规范，这些收入几乎全被切断，而上面又未能及时为乡镇“输血”，乡镇自身又“缺乏造血功能”。财政收入锐减后乡镇事务基本不变，乡镇财政已举步维艰。 走访中，“财政还算过得去”的李乡长为记者“晒”了近两三年该乡一年的收支账： 乡财政的收入第一是上级财政下拨人员工资及办公经费，60多万元，其中40万元为刚性的工资支出，办公经费20余万元；第二是乡领导到县财政去申请较小数额的“急需经费”，一般是几万到20万元不等。第三是辖区内的河坝砂石开采、林木采伐、水库、鱼塘等收一部分管理费，每年大约有20万元。“这实际是打政策的擦边球”。该项收入极不稳定，“上级部门管得紧，环保呼声高，洪水季节时经常要下达河砂禁采令，一旦禁了，这条财路就断了。”第四是“不便公开说”的一些项目资金的“结余部分”，“跑得多，要的项目多，结余要多一些。”一般情况，一年有10到40万元的项目资金，按要求项目资金要全部用在项目上，所以要想“结余一点“就只有“操作好”。“也有胆子大的乡镇领导报了几十万元的大项目，上下级‘交流好’开支很少一部分，就可多结余一部分。如果跑得不好，关系不到位，就只有‘吃饭财政’的钱了。” 李乡长私下说，第四项收入肯定是“见不得人的”；第三项收入涉嫌违规，“只是管得不严”；第二项其实是看“哪个乡镇领导有能耐，与上面关系好。”而第一项的收入，“办公经费肯定不够，都是用其它钱去补。”总的算起来，除了第一项收入，一年能支配的收入一般在20到50万元之间。据记者了解，东部发达地区乡镇每年财政收入可达几百万，甚至几千万，与欠发达地区乡镇形成巨大反差。 近几年，这个乡一年的支出是这样的：3辆公务车费用约8万元；接待费、各种会议费，办公用品等日常开支约13万元；干部地方补贴约20万元(实行绩效工资后，该项花费取消，但乡镇也不能以该项名义再向上级要钱)，村社干部的补助约15万元；村社突发民生急需建设费如变压器被盗、桥梁冲垮、河堤垮塌、饮水工程扩容维修等10万元，加上维稳、解决矛盾等难以估计的费用20万元左右，总支出一般在80至90余万元之间。 李乡长补充道，乡镇的许多开支是没有进入年度开支预算的，也进不了。如某村民家发生意外事故、突发性事件、零聘人员工资、超标接待等等，这些都要花钱，都会造成经费的空缺。“我们乡今年收入还不错，加上办公经费，大概能达到70万，今年支出约80万，空缺不大，还好解决。”李乡长笑言。 但是欠发达地区的绝大多数乡镇的情况糟多了，记者走访的较多乡镇，基本上没有第三和第四项收入，因为缺资源，也缺项目，只能在第二项上动脑筋。 薛勇的乡就是这样。由于地处偏远，完全的农业贫困乡，无企业，无资源，几年难得申请到一个10万元以上的项目。“感觉县上对我们不够重视，要经费也很难”。薛勇有些激动：“目前，我们乡连自身运转都成了问题。”目前乡上就只有一辆面包车办公，还是上级部门快淘汰不用的车。“不过总归是有车了，我们县还有其它3个乡镇没有一辆公用车，乡干部办事都骑摩托车和自行车。” 采访中记者了解到，薛勇所在乡面临的问题普遍存在，其每年财政收入在四五十万甚至30万元以下。“但是除了正常运转，每年十几张责任书，数十项任务，每样都得花钱，财政异常艰难。许多该提供的公共服务，该投资的公共事业，有钱就做，没钱就只能拖着了。必须要建某项工程时，搞个样子，表示花钱修了就行了。” 因为财政紧，各乡镇就得使出浑身解数，“采取各种超常规措施四处抓钱”。“我们的口诀就是腿勤、手勤、嘴勤。”腿勤就是多向有资金的上级部门跑动，手勤就是多打“需发展资金的报告”，嘴勤就是多向领导诉苦，归结起来就是争项目，要资金，到各个部门去“化缘”。乡镇“跑部钱进”，又造成了某种程度的拉关系、走后门，容易滋生权钱交易。 据记者了解，目前乡镇为了增加财政收入，“创收”方式很混乱，钱的来路也千奇百怪，乡镇为找钱甚至经常还会做些违背情理的事。薛勇介绍，比如说社会抚养费征收(实际就是超生罚款)，这部分钱要上交百分之六十五，乡镇能提留百分之三十五，“因为缺钱，我们期望超生更多，罚款更多，就能提留得更多，计生局甚至也有这样的想法。” 挪用或“结余”专项资金、通过各种合规和不合规甚至违法手段找钱，成为乡镇的常态。“上面其实也知道下面的情况，如果真的逗硬的话，乡镇就无法运转了。”该县纪委一位干部表示，曾办过不少因为挪用专项资金的案子。“不过只要钱没有揣进个人腰包，睁只眼闭只眼就算了，乡镇的情况确实困难，而且复杂。” 乡村发展投入的困局 要发展农村经济，首先要搞基础设施建设，道路、沟渠、水利、管道等等，无一不需要投入。“十几年来，除了发达地区，几千年来传统的耕种方式并没有根本改变。”乡镇干部表示，农业基础设施破败、落后，是欠发达地区不争的事实。 李乡长表示，从收支情况看，乡镇财政要拿钱来搞基础设施建设、公益建设艰难无比。“如果必须要修建一个工程，上级拨下一定资金，乡财政能拿出10多万元配套资金就是极限了。” 据了解，税费改革以前，乡镇自己尚能进行一些公共设施建设，但是农民负担重。取消农业税后，乡镇财政自身陷入困境，无力修建。潘明光举了几个数字：乡上在税费改革前，全乡一年的村提留款约为380万元，可以有200多万元用于基础设施建设；取消农业税和村提留后，村级收入来自于转移支付的不到100万元，而这100万元有一半多用于村干部工资，其余的勉强维持村上办公经费。目前村上几乎没有一点可用于发展公益事业的资金。 现在乡村建设基本上靠国家拨款、乡镇财政出一部分配套资金、村民筹资修建的方式。潘明光说，国家一般对通村水泥公路每公里补贴11万元，但实际上一公里要花20多万元，乡镇无钱配套，只能通过村民“一事一议”方式集资。如果一条村道受益的老百姓少，每个人需集资就多，当每个村民集资在四五百元时就非常困难，“困难户、外出打工户、还有就是不交钱的村民，都筹不起来。”在这种情况下，实在收不起来只能作罢。 “而且现在不能轻易搞集资修这修那，如果是必须修建的民生工程，必须要通过‘一事一议’，而‘一事一议’的难度又在于一项工程总难以成为全体村民的一致利益，总难以达到绝大多数人通过，通不过就建不成，建不成群众也有意见。”薛勇感叹。乡镇公益建设极为匮乏，在记者走访的不少乡镇上，场镇上缺少自来水设施、公交车站，甚至公厕都没有。 距离薛勇所在乡20公里的另一个乡，有个新农村示范点，集中了全县之力搞发展。一个30多户的示范点，投入了不下300万元，县上将该村的每段路都让县各部门承担修建，算起来平均对1户投入了10万元。“这是集全县之力发展一个村。该村每个月迎接数十次调研和参观。有什么用？就图上面领导看着有面子。看看我们乡，就知道什么是‘旧农村’了。”乡镇干部表示，乡镇确实存在集中资金搞一些政绩工程、形象工程的问题。“没有钱，每个乡镇领导都想让上级领导看到自己的成绩，只能将有限的钱集中搞点看起来像样的东西。” 目前，由于村上难以建成现代化农业生产的基础设施，农业发展迟缓，乡村几乎没有集体经济，农民增收路子很窄，很难。潘明光所在的乡还有点养殖业，一般养鸭、鸡、猪等，但都是小户养殖，真正专业大户全乡也就那么两三户。“小户养殖是很难的，抵不住市场风险，养垮了的大有人在。”除此之外，都是外出务工，基本上没有发展路子。 对于新农村的建设，一位县领导感叹，现在，基本上都在搞工业兴县，没有几个搞农业了。 为了增加农民收入，国家的措施是惠农补贴。潘明光介绍，农民可以得到粮食直补，退耕还林补贴、棉花补贴、家电下乡补贴等，平均每人每年几十元，根据地区不同有所差异。“这是个大好的政策，让农民得到实惠。”潘明光等乡镇干部一致如此认为。但是他们觉得该政策也有些不足。潘明光说，惠农政策太平均，有地无地的都有，外出打工和务农的都有，对刺激种田农民的积极性不足。 杯水车薪的还债之路 乡镇债务始终是乡镇干部绕不开的话题，也是艰难财政的又一重压。 乡镇干部介绍，税费改革前，为了完成交税任务，常常自己掏钱垫支，甚至向银行、信用社、当时的基金会借贷。“由于想着是为农民税费借贷，而税费是必须交的，所以借贷也不觉风险。”而当税费改革后，农民不再交税，同时禁止催收历欠，配套的政策不完善，造成了税费“上清下不清”的后果，形成巨大债务。 除此之外，乡镇还有多种形式的债务。上世纪八九十年代，政府直接兴办企业或为企业借款提供担保情况较为普遍。企业借银行贷款无力归还的最后由财政“兜底”，历史积欠，一直未能偿还。此外，农村道路、水利等各类基础设施建设，为造政绩而修建的形象工程都促使政府向银行借贷。面对上级各部门下达的各种任务，乡镇为了应付各种评比达标活动，不得不四处借债，都加重了乡镇债务负担。 记者走访的10余个乡镇中，无一乡镇没有负债，最多的1000多万元，最少的200多万元。在所有的欠债中，最难办的是向村干部、乡镇干部、工程老板等借的私人欠款。“上级财政每年会拨付一点化债资金，但少得可怜，只有几万到十几万。除此之外，只能乡上东拼西凑自己筹资，甚至将政府运转费用暂时填补，寅吃卯粮。”潘明光所在乡有400多万元的债务，而每年只有能力还上三四十万元，“利息都是几十万”。 这几年来，债务问题始终困扰着乡镇。“每次党代会、人代会都会讨论这个问题。但是靠无‘造血功能’的乡镇还钱，根本不可能。”潘明光说，由于长期欠债，容易引发许多问题。“当国家对农民的各种直补如果要经过村干部的手，他就可能截留，虽然这是违法的事，但他有‘你们为什么不还钱’的理由。”该县纪委就查处过这样的案子。“一旦截留的钱没有入账，造成财务混乱，也可能截留钱超过债务，这就损害了村民的利益。”而这个还得由政府来买单。即使村干部不做违规的事，由于债务长期拖欠，心里积怨，有时就把怨气撒在税费改革前未交税费的村民身上，利用盖章、开证明等机会，“为难村民，滋生矛盾。” 另外，长期欠债，导致政府公信力的丧失，“这对政府的信誉危害很大，再多的惠农政策也不能弥补政府的过错。”还有，税费改革前，支持政府工作，早早把税费交了的农民，现在看来反而觉得吃亏了，有怨言；不交的反而得意了，反正现在也拿他们没办法，这助长了不良风气，引发乡村关系不平衡。“一旦矛盾集中爆发，可能造成群体性事件，不可小看。” 乡镇突围探析 ◎文_本刊记者 邱祥吉 乡镇工作是农村工作的基础。要使乡镇“强大”，根本靠改革和投入。 要么收权收责，要么放权放利 走访中，乡镇干部们一致认为，市县直属部门把权力收走，乡镇“求人办事”的情况非常普遍。本来是上级指导乡镇协助的工作变成了分配给乡镇的工作，共同完成成了一句空话。“人人都可支配你，乡镇实际成了上级各部门的科室。乡镇能够直接有权决定的事项很少。”采访中记者发现，税费改革后，乡镇究竟要管什么、怎么管，这一问题一直没有明确的界定。 早有专家指出，乡镇职能错位，上级部门与乡镇关系不清，责权利不相配套。水法、环保法、森林法、计划生育条例等一系列法律法规，都把权力授予县级以上地方人民政府主管部门，乡镇根本没有行政执法权，这使得乡镇在面对具体工作时无所适从。如果要认真执行上级行政机关的决定和命令，又没有一定的权力和手段；如果不认真执行，又是失职渎职。 中国发展研究基金会的三农专家赵树凯曾分析，乡镇政府与上级垂直部门的关系甚是复杂，这些垂直部门都是公共管理职能很强的部门，乡镇政府必须依托这些部门，但是这些部门乡镇政府无力制约。而乡镇干部认为垂直管理是上级部门与基层政府争夺利益，上划的都是有权有钱的部门，留给基层的都是没权没钱的单位。“要说重要，维稳工作很重要，信访工作很重要，为什么不上划垂直？”乡镇干部抱怨。专家表示，在目前“部门职能政府化，部门利益法律化”的体制下，乡镇政权的职能已基本丧失，完全成了上级各职能部门的执行机构。 川东某县的王庭筠县长曾在乡镇做过党委书记，负责农业工作多年，对乡镇权力也颇多困惑：要完成各种任务，乡镇政府确实不得不违规甚至违法行使职能。但王庭筠认为“这也不能简单归结为县政府的错。”比如“一票否决”给乡镇施压，让乡镇战战兢兢，“可是市上、省上给我们施压啊，上面还有中央，做得不好我们也要扣分。”在没有办法的情况下，最终承受压力的只能是乡镇。“这个局面要改，还得从上面改，从政策制定上改。从上到下都应该反思可有可无、花样繁多的达标升级、检查评比，真正将工作业绩作为考核重点。少些形式上的检查，少些‘一票否决’。” 乡镇权力困境如何突围？“有权必有责，有责必有权”、“责权应对等”，乡镇干部异口同声地表达。税费改革后，地方人民政府组织法中赋予乡镇的7项职权，尤其是“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”，已无法完全履行；按照科学发展观要求，职权内容也不够完整，建议予以修改。乡镇干部还建议，上级部门难以长期驻站或下乡监管的，如计生、畜牧、民政等工作，应将权力下放给乡镇。对于涉及执法的工作，如国土、财政、工商、环保、公安等，上级部门要么全权管理，同时承担相应的责任；要么交给乡镇管理，赋予乡镇相应的职权。“如果对乡镇工作不放心，可以进行岗位培训，提升干部的执法能力。” 更重要的是，乡镇应切实转变职能，把工作重点放到社会管理和公共服务上来。王庭筠认为，“该由上级职能部门管理的，绝不能让乡镇‘代办’，只有将乡镇‘解放’出来，才能更好地转变职能。”另一方面，如果确需要乡镇配合协助或者代办，在经费和财力上必须给予保障，“不能让别人自带干粮做事啊。” 对于什么问题都要乡镇扛的状况，川南某县委副书记李越江认为，这是政策导向有问题。“一切问题都让乡镇解决是不科学的，也是不人性的。从根源上来说是依法行政、依法管理的问题。”稳定工作一定要提到依法治国的高度，什么事都要乡镇“摆平”，不是依法行政；对闹访和缠访一味“安抚”，是纵容不良风气，维稳将越来越难。“实际上是将矛盾用钱‘捂’住，捂多了，迟早出问题。调整政策已迫在眉睫。”应从各地实际出发，明确乡镇工作的任务和重点，严格控制和减少对乡镇党政领导的“一票否决”事项。 加大财政投入是乡镇发展根本 与权力一同失去的便是财力的丧失。有评论文章指出，“金库上移，收入统管”，形成了一个“高度集权、以上挤下、一级挖一级”的财税管理体制。上级财政包揽了国税、地税、工商管理、治安罚没、国土资源使用费等几乎所有稳定的大额税源和行政收费，保证了相对稳定的上级财政。在实行年度财政预算时，又优先考虑本级财政运行和留出一定的调控财力。乡镇财政能够分享的比例很小。 一位分管财政的副县长从全国大范围的角度分析：“至少县乡两级政府过去主要依靠农业税来养活。农业税取消的进程太快，地方准备不足。虽然中央为此增加了专项拨款，但也只是弥补由此带来的部分财政缺口，杯水车薪，仍然不能根本上解决县乡财政的实际困境。” 因为财政无力，政府便往往“不作为”。近日，新加坡国立大学东亚研究所副教授郑永年指出，无数的迹象表明，中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态，“这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府不能履行政府的功能，如提供安全和服务等公共产品……古人云，‘郡县治，天下安’，如果县、乡镇处于无政府状态，那么整个政权就会发生危险。” 国家应加大对农业农村的投入，增加惠农补贴，以拨出一部分补贴由乡镇调控或以转移支付、给予专项资金的形式增强乡镇的财力。完善县乡财政体制，增强基层财政实力，建立健全乡、村组织运转经费保障机制。实施“乡财县管”改革，不仅涉及对涉农资金的监管问题，还应包括对农业农村投入的到位问题。 王庭筠建议，在提高乡镇财政收入方面，还应该在税收方面进行提成，多劳多得。“在城市化的进程过程中，人、财、物都集中在城市，我们县是经济欠发达县，但比乡镇也是天壤之别。举一个简单例子，一段道路由县政府和一镇政府共同维护，我们这边维护很好，他们那边却没钱维护。”但王庭筠还指出，“县上在某种程度上也属于吃饭财政，真正财政实力强的在省上和中央，国家的经济更多地集中在大城市，要想真正改变乡镇面貌，光靠县政府不行，还是要国家加大投入——这是唯一的出路。这种情况是工业真正大规模反哺农业时才能实现。” 专家同时指出，必须建立较为稳定的地方税源，必须为乡镇政府划分能确保基层稳定发展的税收，应该考虑将适合基层政府征收的资源税、财产税和环境税等留给乡镇或大部分分成。并且要加大转移支付的力度，转移支付重点保证的应该是各地达到统一要求的最低基本公共服务水平。 另外，乡镇的债务已经危及到乡镇政权的建设，乡镇自身无法在短时期内化解，也非上级财政支持不可了。 目前，在乡镇极为无力的情况下，干部们只能期望上级财政加大转移支付或专项补助力度，“总的来说还得靠国家的帮助，如同曾经对于农村义务教育负债的化债方式。另外，应该给予乡镇更多处置权，盘活闲置资产，采取拍卖、租赁、置换、股份合作等多种形式，使闲置资产得到充分利用。” 李越江表示，具体操作上，还得有更多渠道化债，银行也应积极帮助乡镇，如停息、免除确实困难的县镇的部分债务等。“同时，要严格控制新增债务。”李越江说，现在乡镇领导更换频繁，干几年走人的情况广泛存在。有的为搞形象工程，大举借债修建，债务又留给下一届，这应该坚决制止。“乡镇政府必须严格按照国家规定，坚持量力而行、尽力而为的原则，根据财力发展计划，不得打赤字预算，不得在没有偿还保证和偿债能力的情况下盲目搞建设项目。” 最终，乡镇如何“突围”，还得看上级的破题勇气与智慧。(