军人干政看发展中国家政治制度危机

从泰国军人干政看发展中国家 政治危机 唐! 昊! 陈乔之 ! （暨南大学东南亚研究所! 广州 "#$%&$） ［关键词］政变；政治危机；政治参与；政治制度 ［摘! 要］军事政变不仅是一种军事行动，更是一种政治行动。本文试图通过对泰国军事政变的，探讨在发展中 国家军人干政的原理。本文认为，政变的发生取决于一个国家的社会结构因素和政治制度因素，其中政治参与的无序化与 领导人退出机制的不完善是引发军事政变的最重要原因。虽然军人干政在历史上曾经起过积极作用，但在现代社会，军人 干政已经不适应甚至危害民主政治的发展。为解决这个问，发展中国家应该从调整社会结构、扩大政治参与和提升政治 制度化水平等三个方面持续地付出努力。 ［中图分类号］’(&&) %#! ! ［文献标识码］*! ! ! ［文章编号］#$$+ , %$--（.$$(）$# , $$#% , $" !"#$%$&’# ()*%+, -.$*$* $/ 0+1+#"2$/3 -"4/%.$+*： 5 !+.*2+&%$1+ 6.", %7+ -"42 89+%’% $/ :7’$#’/8 /012 304 5 6781 9:04;7: （ <1=>:>?>8 4@ A4?>780=> *=:01 A>?B:8=，C:101 D1:E8F=:>G，H?012;74? 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.$$( 年第 # 期! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !"#$%&’!$ ’!(’) !$#*(&! ! ! ［收稿日期］.$$% , ## , .( ［作者简介］唐昊，暨南大学东南亚研究所 .$$& 级博士研究生；陈乔之，暨南大学东南亚研究所教授，博士生导师。 此论点参考了塞缪尔·亨廷顿著，刘军宁译《第三波———.$ 世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店，#--+ 年版。 万方数据 泰国国内多数政治力量默许了政变的发生，政变发 生后总理他信流亡海外，国内局势平静。综合 《曼谷邮报》和《世界日报》的报道，泰国曼谷律 实民意调查中心 ! 月 "# 日就国家管理改革委员会 在君主立宪制下进行政治体制改革之事进行社会调 查，结果表明，$%&的人表示支持政改行动，其中 曼谷市民支持率是 $’&、外府为 $(&［"］。在民主 政府执政多年后的泰国，出现这样的调查结果令人 深思：为什么人民会把经过多年辛苦建立起来的民 主政体抛在一边，当这种政体面临危机时无人肯为 它挺身而出？为什么人们宁可选择军人专政也不选 择民主政治？从某种意义上说，这样的调查结果暗 示的是存在比军事政变本身更深刻的政治危机。 一 军人干政与制度性缺陷 在以往的政治研究中，对发展中国家军事政变 的解读有很多，代表人物有亨廷顿，他在《变化 社会中的政治秩序》一书中对于军人干政有过细 致的论述。其所分析的军人干政的直接原因是军人 利用人民对于政府的不满而趁机夺取政权，但是从 更深层次来观察，发展中国家军事政变的发生与两 个因素有关：一是社会中上层与社会底层尤其是农 民的利益尖锐对立；二是由于政治制度本身的缺陷 所导致的政治僵局无法化解。 具体到泰国这个国家，国内学者陈峰君教授认 为，泰国社会中上层与社会底层尤其是农民阶层利 益的尖锐对立是政变发生的社会结构性因素［)］。 "### 年前后，泰国的人均国内生产总值就超过 "*## 美元，达到了初级发达国家水平。而与此同 时，泰国 $#&的人口生活在乡村，数以千万计的 农民生活在贫困线以下。泰国社会两极分化严重。 他信在 "##’ 年当选总理后，大力扶持农村发展、 缩小贫富差距，在六年执政期间，泰国农民人均收 入提高了 (#&［%］，富有阶层与贫困阶层的收入差 距也从 !+ ) 倍减少到 $ 倍［*］并实施了国家补助的廉 价医疗（“)# 铢医疗计划”），因此他信得到 泰北穷困地区农民的支持，是泰国历史上人气最高 的总理之一。但另一方面，他信的经济政策无疑触 犯了许多城里人的既得利益。“)# 铢医疗计划”降 低了医院利润，减少了医生的收入；教育改革让 "# 所大学的 ’ 万多名年轻教师加薪无望；国有企 业股份制使得自来水、煤气、电力等公司的职工大 为不满。这些人成为反对派阵营中的重要力量［(］。 而他们对于泰国政治、经济的影响力也是举足轻重 的。由于中产阶级得益比较少，以及存在利益集团 分配不均的问题，城市中产阶级对于他信的下台盼 望已久，再加上对他信贪腐行为的质疑，最终，当 军事政变发生时，作为国家统治中心区域的各大城 市普遍平静地接受了这一事实。 而西方研究政治发展的学者对发展中国家军事 政变的解读一般是从制度层面来讲的。他们认为， 比社会结构因素影响更大的是：政治参与的无序化 与领导人退出机制的不完善是引发发展中国家军事 政变的体制性因素。亨廷顿在解释发展中国家军人 干政成风的原因时说道：“从军队本身去解释军事 干预是说明不了问题的。军人干政的原因其实很简 单，它乃是不发达国家中的一种更加广泛的社会现 象的特殊表现，这种更加广泛的社会现象即指各种 社会势力和制度普遍带有政治性。”［,］“具备政治 性军队的国家同样会具备政治性的教师、政治性的 大学、政治性的官僚、政治性的工会和政治性的企 业。”［$］换句话说，这些国家内部最大的问题乃是 政治压倒一切，权力成为最高锦标，赢得权力就意 味着同时赢得了其他的利益。任何群体想要争取或 保护自身的利益都不能不诉诸残酷的权力斗争，从 而其行为也带有某种政治性。在这些国家里，不但 军队是政治性、迷恋权力的，社会其他群体无不如 此。大家为争夺权力各显其能，资本家搞贿选，工 人罢工，宗教势力用信仰鼓动民众，学生三天两头 示威游行，知识分子完全沦为党派的工具，军队搞 政变和兵变。大家似乎都忘了自己原来是做什么的 了，而一股脑地投身政治斗争。军人政变不过是使 用了自己最熟悉和擅长的方式罢了，和其他用极端 手段参政的团体并无本质不同。在公民社会里，试 图参与政治的体制外群体总能找到某种合法而有效 的途径，政治制度为每一个阶层提供了自我保护和 争取权益的机制。但在泰国这样高度政治化的社会 里，上层政治制度的容纳性和适应性却相当之差， 缺乏大家接受的表达利益的制度渠道。与社会势 力、社会集团在政治上的活跃和强大形成鲜明对照 的是，作为政治统治核心的政府和政府权威显得软 弱无力，整个政治制度不但不能起到社会核心纽带 和调节者的作用，反而一次又一次被动地沦为强大 社会集团所竞逐的猎物。 中国社科院的周方治也认为，在政治制度层 面，泰国军队是独立于国家体系之外的一个独立的 ·,’· !"#$%&’!$ ’!(’) !$#*(&!- - - - - - - - - - - - - - - 东南亚研究- "##, 年第 ’ 期 万方数据 权力结构，没有被纳入国家的结构体系，!""# 年 的政变，其根本性的体制原因是军队国有化没有完 成，军队仍然想要保持自己的独立地位，这一点在 菲律宾和印尼都有所体现。这些国家都有军人干政 的传统，军队认为自己是国家的拯救者，这种理念 在军队中根深蒂固，也有很多泰国人对此深信 不疑。 从这些学者对发展中国家军人干政原因的分析 中可以看出，制度性缺陷是导致军人干政的根本原 因。而泰国政治制度上的缺陷则具体表现为：政治 领袖的退出机制无法建立，政治僵局依据常规手段 无法打破。!""# 年 $ 月，他信家族向新加坡淡马 锡公司出售大部分股权，一些反他信组织认为，他 信家族这笔交易存在严重舞弊行为，使泰国国家经 济受到损失。此后要求他信下台的呼声越来越高， 对泰国政治、经济、社会的稳定带来危害。鉴于 此，他信于 !""# 年 ! 月 !% 日宣布解散国会下议 院，并定于 % 月 ! 日重新举行大选。然而 % 月 ! 日 的大选被宪法法院以“存在舞弊行为”为由宣布 无效，泰国政治局势再度陷入僵局。!""# 年 & 月， 泰国新选举委员会成立，普密蓬国王也于早些时候 确定今年 $" 月 $’ 日再次举行大选。但由于各种政 治矛盾依旧存在，纷争不断，原定的大选日程显然 无法按期完成，而要求他信下台的呼声再次高涨。 民众示威、他信固守，政治矛盾因而数月不决。此 次政变的主要指挥者泰国陆军总司令颂提说，发动 军事政变的原因是“泰国政治矛盾久拖不决、社 会政治长期混乱、国家经济受到严重伤害。”［(］当 政治领导人和社会大众之间严重对立，而双方又没 有任何一方妥协时，政治上的僵局就出现了。这时 的军事政变在某种程度上可以起到恢复国内秩序的 作用，成为打破国内政治僵局的需要。 和其他群体的破坏性参政一样，军人过度干 政、军事政变频繁表明了一个国家政治参与和整个 政治制度上的深刻危机。当上台的统治集团贪污腐 化，任人唯亲，完全服务于本集团的狭隘利益，造 成社会分化，经济每况愈下时，人民就越发不信任 政府，而宁可投靠家族、工会甚至军事强人，并希 望可以建立为自己集团服务的新政府。在泰国和其 他一些发展中国家的军事政变是如此具有普遍性和 难以避免，使人不得不认为：频繁的军事政变不应 被看作这些国家军事体制或军人自身的问题，而是 和整个社会系统的缺陷有关。 二 军事政变———历史进步还是历 史倒退 ) ) 回顾历史我们会发现，在政治和经济的现代 化进程中，随着时代情境与时代要求的变化，军人 和军人政权所扮演的角色在不同历史时期有着很大 的不同。 在打破君主政体专制统治的年代，深受西方现 代化思潮影响的新式军队中的青年军官成为反对君 主制度的急先锋。如 $&&( 年的巴西、$($$ 年的中 国、$(!" 年的土耳其等，都是以兵变的形式推翻 了君主制。那时候，军人政权的领导人是改革和现 代化的先进力量，他们建立起与以往完全不同的政 府，在巩固权力的同时也追求国家的现代化。土耳 其的基马尔改革是其中最为著名的，奄奄一息的土 耳其帝国在世俗化改革后由“近东病夫”焕然蜕 变为中东强国。就连臭名昭著的北洋军阀政府统治 时期，考察其经济指标和现代化水平，仍是 !" 世 纪中国经济、文化等方面发展最好的时期之一，甚 至政治上也进行过多次改革的尝试。 在 !" 世纪 ’"、#" 年代发展中国家反抗殖民统 治时期，军人政权往往以民族主义为旗帜，建立起 全社会对民族国家认同，领导反抗殖民主义的斗争 以及提供国家现代化所必需的前提———稳定的政治 秩序。埃及的纳赛尔是这一时期的风云人物，此时 崛起的军人政权主要以非洲大陆为舞台。在 $(’# 年到 $(*" 年间，++ 个非洲国家获得独立，一开始 都是民选政府，但独立后不久就纷纷变为军政府或 其他类型的强人政府［$"］。 但随着发展中国家在现代化道路上的挫败纷至 沓来，民主、经济发展受阻，甚至社会成员最基本 的生存都难以保障，军人政权、军人政变虽然可以 有效率地更换政府，却不可避免地对民主发展造成 更大的损害，也成为这些国家其他方面发展的绊脚 石，其合法性不断遭到置疑。 就泰国的情况而言，首先，不论是军队还是泰 王的政治干预，其实都是民主宪政的外力，在这种 情况下，民众没有机会直接对政权实行监督或施 压，民主政治自身的能动性得不到锻炼机会，民主 政治自我完善的能力也得不到发挥。由外力解决民 众对政权的不满，会导致民众对正常的民主改革的 要求相对较弱，对管制体制的警觉不高，使得政治 发展的内在动力迟迟无法建立。特别是在一个国家 ·&$· 东南亚研究) !""* 年第 $ 期) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) !"#$%&’!$ ’!(’) !$#*(&! 万方数据 的民主制度已经初步建立起来的时候，军事政变对 其打击尤其严重，有时甚至是致命的。泰国经历了 多年的军人执政的传统，好不容易在近 !" 年的时 间里完善了民主机构，其中包括国会、法庭和宪 法，但毕竟根基短浅，轻易地就被出现在曼谷街道 的坦克和部队摧毁。摧毁容易，再建设就必须从头 再来，军事政变天然地是对民主制度的否定，在这 个意义上，没有好的政变这回事。即使是初衷良好 的政变也是如此，在巴基斯坦、缅甸，情况都是 如此。 其次，军人干政增加了泰国社会的不稳定因 素。军人干政会形成习惯甚至传统，而经常性的政 治中断对一个国家的政治进步、经济发展、社会稳 定都会产生巨大的危害。在东南亚各国历史上，泰 国的政府更迭及军事政变的频率最高。!#$% 年 & 月拉玛七世时期，泰国民党发动了政变，并随后制 定宪法，改君主专制为君主立宪。从那时起，泰国 在 !#$% 年至 !##! 年间共发生 !# 次政变，其中 !$ 次成功；其间共通过了 !" 部宪法，举行了 !’ 次大 选；!#$% 年至今，泰国有 ’()的时间处在军人的 统治之下［!!］。泰国最近的一次军事政变发生在 !##! 年 % 月 %$ 日，不过顺通将军很快就将政权还 给文人政府，从那时起泰国已有 !" 年未发生过军 事政变，直到这次颂提将军再次进行军人干政。这 次军事政变后，泰国股市和汇市大幅度下挫，西方 国家也以经济制裁和政治施压来要求军政府迅速还 政于民，这些都是军事政变所必须承受的代价。 更为重要的是，自 %( 世纪 *( 年代以后，理想 主义的军政府时代就一去不复返了。民族主义和国 家现代化的崇高目标早已被赤裸裸的争权夺利所替 代。军队不再提供现代化的动力。军队发动政变的 目标和服务的人群日益狭窄，并越来越成为政治稳 定和经济发展的祸害。 国内人民与国际社会对军事政变的不认同导致 军人政权走向没落。!#*+ 年初，葡萄牙军政府倒 台，民主派领袖苏亚雷斯担任总理，从此吹响了此 后 %( 余年的时间里民主化在全世界胜利进军的号 角。葡萄牙、西班牙、阿根廷、智利、巴西、洪都 拉斯、萨尔瓦多、厄瓜多尔、危地马拉、海地、韩 国、菲律宾、巴基斯坦（%((! 年军人再次上台）、 印度尼西亚⋯⋯在这些国家里，数亿人口摆脱了军 政府长久以来的统治，人类在军事专制的废墟上大 踏步前进。即使是在政治发展最为落后的非洲，到 上世纪 #( 年代中期，也有 +% 个非洲国家进行了多 党选举，其中有 %’ 个国家获得成功。非统组织也 相约拒绝承认靠政变夺权的新国家领导人。!### 年科特迪瓦政变后上台的盖依将军甚至被禁止参加 国际会议。最后盖依在国际社会的压力下不得不再 次举行总统大选，并在选举失败后出逃［!%］。 当然，对这些国家来说，军队复辟仍是潜在的 威胁。民选政府如果不能兼顾各方利益，或因管理 不当导致经济危机、社会动乱时，军队有可能再度 干政。如利比里亚和塞拉里昂军人就在不久前赶跑 了文官政府。而科特迪瓦的民主政府岌岌可危，随 时可能被下一次军事政变推翻。在这些国家里，只 要两极分化、政治僵局等社会问题还存在，只要军 人干政的体制性缺陷没有改善，以维护国家利益、 促进政治发展为名的军事政变就不会消失。 一个缺乏政治发展动力的社会确实是令人沮丧 的。在台湾，有上百万人上街“倒扁”，最终却难 以奏效。一个激起人民极度不满的“总统”竟然 可以罔顾民意而安然地呆在台上，民意拿他毫无办 法，这一切说明台湾的民主政治缺乏自我进步、自 我更新和自我纠偏的机制，这种政治僵局已经令这 个小岛付出沉重的政治和经济上的代价。相比之 下，泰国军事政变起到了打破僵局、重新洗牌的作 用。在对泰国民众的调查中，*")的民众认为会产 生正面的影响，因为彻底解决了政治纷争难题，国 内政治局势将有根本的变化，政治将会更加有效 率，且垄断势力被消除［!$］。在某种意义上，这种 说法是有道理的，但它忽视的是———当人们为了眼 前的政治利益而牺牲长远的民主传统时，当人们不 愿忍受一个他们自己选出来的他信，不愿承担自己 选择错误所带来的后果，而轻易地容忍军事政变 时，对政治发展来说并不是一件值得高兴的事情。 虽然国际社会和泰国民众对这场政变普遍表现 得能够接受并容忍，但毫无疑问，军事政变从整体 上讲已经是过时的手段。靠军队来消除腐败、增长 经济、推动现代化已被证明是更加有害的，即使民 主制度有其自身的缺陷，但军事政变的变革手段仍 是不可接受的。 三 发展中国家解决“军人干政” 问题的途径 , , 从各方面的表现来看，我们认识到，发生在 泰国的军人干政实际上是出于一种政治上的需 ·#!· !"#$%&’!$ ’!(’) !$#*(&!, , , , , , , , , , , , , , , 东南亚研究, %((* 年第 ! 期 万方数据 要，这种需要由于现有的政治制度无法满足，而 只能寻找体制外的出口。其教训在于：在民主制 度的自我巩固的过程中，必须要解决军人干政问 题，其核心问题则是如何使得体制外的军人“干 政”转变为体制内的军人“参政”，最终实现 “军队国家化”，永远杜绝军事政变的威胁。而未 来的解决之道无外乎从社会结构和政治制度两个 层面着手，具体说来，针对以上情况，解决军队 过度参政的方法有三： 首先是民主的社会基础的建立。在某种意义上 说，民主社会比民主制度更加难以建立。现代民主 社会是协商社会，人类选择了民主对话的方式来解 决各种利害冲突，从而使生活环境更加人道。阶级 和社会经济的一切冲突的根源都来源于社会的不平 等。在一个两极分化的社会里，不会有健康的民主 制度。民主意识的提升、民主传统的保持也受到社 会结构的制约。!"#$ 年 $ 月和 !"#% 年 & 月，阿根 廷的军人试图发动政变夺权。成千上万的民众走上 街头，阻止了政变。之所以发生这样的情况，并不 是因为军队软弱了，而是因为组织起来的人民变得 强大了。所以，使军队成为公民社会中的普通群 体，会一劳永逸地铲除军人干政的社会基础。同时 社会和政治资源的分配倾向于底层民众，也有利于 消除政治动乱的温床———两极分化。 其次，面对包括军人集团在内的社会各个集团 的参政要求，及时扩大政治参与的范围。也就是 说，不是限制甚至取消各群体参与政治的权利，恰 恰相反，是要使更多的人拥有这种权利。 我们注意到，凡是深受军事政变之苦的国家， 各种社会势力的政治参与水平都是极度不平衡的。 一方面，有的社会群体，如军队，对政治达到了过 度参与的程度，另一方面，其他群体对政治的参与 却严重不足，如泰国的农民，在支持他信的活动中 表现并不积极，也不清楚应如何表达政治意愿。为 使军队、知识分子、资产阶级的权力受到抑制和约 束，占这些国家人口大多数的人民必须组织起来， 通过自己的政党参与政治。正如完全的结社自由反 而会防止一个集团专权一样，当所有集团都被动员 起来之后，就不会有哪个集团有过度参政的机会 了。在这样的社会中，任何一个单独的势力集团都 将面临强大的制约，军事政变也很难得逞，从而从 根本上取消那些非常规的、经常伴随暴力的军人 “干政”，铲除其社会根源，使得军人成为一个和 社会其他阶层一样可以正常参政的群体。 再次，为避免无序参政，在扩大政治参与的同 时，也必须提高政治制度化水平，包括军队在 内的各种社会势力的参政行为。也就是说，必须定 位军队在民主社会中应有的角色，并找出通向这一 目标的道路。因为军队政变的真正原因不在于军队 的强大和反动（尽管有时确是如此），而在于政治 制度的软弱和缺乏兼容性。所以，最有效的解决方 式不是削弱军队（这会导致其他同样危险的势力 填补真空），而是变军队“干政”为军队“参政”。 具体说来，在政治体制转变的过程中，军队理应发 生如下变化： （!）职业化。即承认军队职能有限，拒绝强 烈的意识形态色彩，否则军队迟早会向那些持不同 观点的政府或人们开战。（’）文官政府领导。确 保军队对内不构成威胁。（(）削减不必要的军事 开支和军队规模。（&）提高军人待遇，提高军队 的声望和荣誉，培养其对国家而不是某个利益集团 的忠诚。（$）建立政府与包括军队在内的各种社 会势力畅达交流的渠道，兼顾各类人群的利益。 所谓政治的制度化，不但是要确立新的机制， 使军队、政党等强大的政治力量被纳入到稳定而合 理的政治体系中去，而且是把所有政治力量（包 括政治上的反对派、左、中、右势力等）包括在 制度框架内。在理性的基础上允许相互争论的民主 制度才是政治稳定真正和长久的源泉。 《拉美政治民主化的启示》一文认为，在历史 上，一些有着军人干政传统的国家之所以能够成功 解决这类问题，主要得益于民间社会在以下三个方 面的茁壮成长，即中产阶级的日渐强大，非政府组 织的明显作用以及工会的特殊功能。“以巴西为 例，到 !""( 年已拥有 !!，))) 个各种类型的非政府 组织，位居拉美甚至所有发展中国家之首。这些非 政府组织在拉美各国的民主化进程中发挥了重要作 用。它们或是通过直接诉求，抗议以及通过协助国 会和最高法院来维护各阶层、组织的利益和敦促监 督政府的行为，或是为主张具有民主化思想和改良 意识的政府部长充当战略伙伴与助手，或是强化与 民众的直接联系，在政府与民众之间搭设桥 梁。”［!&］在这些国家里，强大的民主社会基础会消 除来自各个方面（包括军队）对于民主制度的潜 在威胁。 （下转第 (& 页） ·)’· 东南亚研究* ’))% 年第 ! 期* * * * * * * * * * * * * * !"#$%&’!$ ’!(’) !$#*(&! 万方数据 ［!］ 同［"］，第 #$# 页。 ［%］ &’()* +, -.//.(0’)，!"#$%&’()# $* +$’,"%-&./$’ 0/.1 21$) 3’4&/，12 34(’ #5$1，6, 72, 8996： : : ;;;, 0;4, ’<4 : = (/>)?8.@ : AB+CDD : AB+CDD#57 : &+-E 12% F 12 F $1, 6< >(< K8’( 3.>(（ ’/8.(09L(：JLL<)L; J.M/L( N(9’)(>O 9.L(>M K’(9’)，#55H，6, #H5, ［#!］ 同［#"］，6, #H5, ［#%］ P8.MM.6 D, Q>@.1" ?/-5 .$%@：#5"%—#5$!，RL(?T/L( P4UM./8’)/， #5HH，6, %$7, ［#$］ 时殷弘：《从拿破仑到越南战争———现代国际 战略十一讲》，团结出版社，1227 年，第 1!$ 页。 ［#H］ 同［#$］，第 1!$ 页。 ［#5］ 同［#$］，第 1!7 页。 ［12］ +(* K8’(0 V4>(，3’(/’8 .1" =/".’&# :&%——— >1" =/".’&#"-" +$##)’/-.-A B"%-C"<./,"，RL( : 122%2512 : 22#%%5Z 89\ ［"］ 任建民、程刚、王传军、孟青：《民主制度难开 花，泰国动荡令东南亚反思》，《环球时报》122% 年 " 月 #1 日，第 $ 版。 ［!］ 郭力：《泰国政变，异样平静孕育新机会》，《南 方周末》，122% 年 5 月 1H 日。 ［%］ 徐立凡：《泰国发生军事政变》，《华夏时报》 122% 年 5 月 1# 日。 ［$］ 塞缪尔·亨廷顿著，王冠华等译《变化社会中 的政治秩序》三联书店，#5H5 年 $ 月第 # 版，第 #$$ 页。 ［H］ 同上。 ［5］ 凌朔、张秋来：《泰国缘何发生军事政变》，新 华社北京 5 月 12 日电 转引自人民网，8996：: : ;L)M?3GD> GD;GH D>FI;3D 万方数据