深圳农民工社会养老保险制度若干思考

伽您烹 誉睡 育 _乡 一 _妙拿 , 一户 一升 冬 : 攀布百 奋 _少一 ; 一、 /一 _ 一 、 孰今叹瓢i 2 0 0 8年初深圳的部分进城务 ,丁人员在 , 地社保局jjll 务天厅彻夜排从 , 111 洁退 ,’lI 社会深险的 ·慕被 ,了‘央电视台报道 , 场而jjj 厉在 11 , 更是发人深劣。 农民工社会养老保险制度 干思考 魏华林 王汝志 / 文 深圳市农民工社会养老保险的 制度解析 一 、 深圳市农民工社会养老保险制 度探索 深圳最早将农民工纳人社会保险体 系 , 劳务工参加养老 、 工伤和医疗保险 人数均占全国同险种农民工参保人数的 30 % 以上 , 成为全国农民工参保覆盖面 最广 、 参保人数最多 、 参保比例最高的 城市 。 2 0 06 年 , 全市工伤保险参保人数 已达 7 17 万人 , 其中农民工参保5 87 万 , 占总参保人数的82 % 。 工伤保险参保人 数占全国的8% , 占全省的4 0% , 基本 实现了 “全覆盖 ” , 成为全国工伤保险 参保人数最多的城市。 和全国情况一样 , 深圳市尚未出台 专门的农民工社会养老保险制度 。 在实 践探索的基础上 , 深圳市提出 “非户籍 员工 ” 概念 , 将农民工纳人 《深圳经济 特区企业员工社会养老保险条例》 (以 下称 《条例》 ) 制度范围 。 有学者认为 当前各地农民工养老保险制度的类型可 分为三种模式 , 一是以广州 、 深圳为代 表的 “扩面型” 模式 ; 二是以北京为代 表的 “仿城型” 模式 ; 三是以上海为代 表的 “综合保险型” 模式。 深圳农民工 社会养老保险制度是 “扩面型 ” 模式的 典型代表 。 1 9 9 8年 10月2 7 日深圳市第二届人 民代表大会常务委员会第二十七次会议 通过 , 深圳正式出台了 《深圳经济特区 企业员工社会养老保险条例》 。 20 0 0年 12 月 22 日深圳市第三届人民代表大会常 务委员会第三次会议通过 , 出台 《关于 修改 <深圳经济特区企业员工基本养老 保险条例> 的》 (第一次修正 ) 。 深圳将以农民工为主体的 “非本市户籍 员工 ” 纳人深圳市户籍员工养老保险体 系 。 2 0 0 2年7月深圳市政府颁布了 《< 深圳经济特区企业员工社会养老保险条 例> 若干实施规定》 , 为避免农民工 缴纳满巧年就不再缴纳养老保险费 , 政 策规定非深圳户籍员工在退休前5年必 须连续缴纳养老保险费 , 不符合规定条 件的 , 达到退休年龄时将个人帐户养老 金转回户籍所在地社保机构或一次发还 本人 。 这一限制性条款明显带有对非深 户员工的歧视性 , 当初设置这一条款主 要是源于养老保险基金支付的压力。 2 0 0 6年3月 《国务院关于解决农民 工问题的若干意见》中作出有关 “消除 对农民工进城务工的歧视性规定和体制 性障碍 ” 的原则性表述 。 2 0 0 6年 7月26 目组 4月号 . 20 09 奢{群耀耀蘸戮瓢爵曝嘎礴 日深圳市第四届人民代表大会常务委员 会第七次会议研究 , 重新修订了社会养 老保险的有关法规 , 正式取消了非深圳 户籍员工 “应在达到退休年龄前5年在 深圳连续缴费 ” 的限制性条款 。 颁布了 最新的 《关于修改 (深圳经济特区企业 员工社会养老保险条例> 的决定》 (第 二次修正 ) 。 《条例》修改前 , 缴费比例为员工 缴费工资的13 % , 其中企业按员工个人 缴费工资缴纳8% , 个人缴纳5% 。 这次 改革主要做实养老保险个人账户 , 做到 实账实计 , 共济金将不得挤占个人账户 资金。 《条例》将基本养老保险缴费比 例提高到18 % , 其中企业缴纳10% , 个 人缴纳8% 。 此外 , 养老保险中个人账户 的规模也有所调整 。 过去基本养老保险 中 , 员工个人账户为缴费工资的1 1% , 剩余的2%计人共济基金 ; 调整后 , 员工 个人账户为缴费工资的8% , 剩余的10% 计人共济基金 。 这就意味着 , 个人账户 全部由个人缴费形成 , 单位缴费不再划 人个人账户 , 转而划人共济金账户 。 据统计 , 截至20 06年12月3 1日 , 深 圳参加养老保险人数达4 26 人 , 其中约 3 20万为非深户籍员工 , 其中农民工占 总参保人数约为6 6 % 。 目前已有近2 0 0 名非深户籍员工在深享受养老待遇 , 月 平均养老待遇约1 100 元。 二 、 典型农民工社会养老保险制度 的比较 从全国农民工养老保险实践的情况 看 , “扩面型” 、 “仿城型” 、 “综合 保险型 ” 三种模式都面临参保率低 、 覆 盖面窄 、 实施效果差的共性问题 。 目前 农村外出务工的劳动力约1 . 2亿人的规 模 , 但是这个庞大的群体中, 养老保险 的实际参保率仅为15%左右 。 现将北京 、 上海 、 深圳三种农民工 社会养老保险模式以及中央基本制度的 若干规定 , 列表比较如下 (见表 l) 。 “仿城型 ” 是仿照城镇职工的基 本养老保险制度模式 , 以相似的缴费基 数 、 缴费比例为农民工群体建立的一种 独立的养老保险制度 , 以北京为代表 。 制度的主要优点是 (l) 独立制度 体现公平 ; (2) 仿城型易于农民工社 会保障制度的接轨 ; (3) 缴费基数 、 缴费率相对较低 , 易被农民工个人和单 位接受 。 缺陷为 : (l) 割裂了城市与 农村劳动力的社会保障界限 ; (2) 养 老金的一次性发放 , 有悖于养老保障制 度设计的初衷 , 难以起到真正的养老作 用 。 “综合保险型” 养老保险以上海 、 成都等地为代表 , 在同一制度框架下将 农民工的养老 、 医疗 、 工伤保险全部纳 入其中 。 该政策优点 : (l) 将农民工 迫切需求的工伤保险 、 住院医疗保障与 养老有机结合起来 , 能够满足农民工对 社会保险的多方面需求 ; (2) 实行低 缴费率 , 有助于实现低水平广覆盖 。 缺 陷主要表现在 : (l) 农民工的养老保 险权益不能得到真正落实 。 对农民工实 行一次性补贴制度 , 算不上真正意义上 的养老保险 ; (2) 缺乏与城镇职工社 会保障的对接。 “扩面型 ” 养老保险以广东、 深圳 为代表 。 该政策的优点表现在 : (l) 有利于城乡养老保险制度的对接 , 从而 促进城乡统一的城乡养老保险制度的形 成 。 (2) 扩大了基本养老保险的覆盖 面 , 使基本养老保险的缴费人数大幅 增加 。 缺陷主要表现在 : (l) 加重当 地社会保险机构的工作量 , 政府为此将 表 1 典型农民工社会养老保险棋式的比较 4月号 . 2 00 9 座. 麒点烹 调 一 盆 嚎{霭纂檐瞬呱 爵气撇礴鬃 付出较大的管理成本 ; (2) 缴费基数 和比例相对较高 , 企业的用工成本也增 加 , 影响企业参保的积极性 。 三 、 《条例》有关深圳市农民工社 会养老保险制度核心要素规定 (一 ) 基本模式 第五条规定 , 基本养老保险实行社 会共济与个人账户相结合的基金管理模 式。 (二 ) 缴费基数 第八条规定 , 缴纳养老保险费以员 工的月工资总额作为缴费工资 。 但员工 月工资总额超过本市上年度在岗职工月 平均工资3 00 %的 , 超过部分不计征养老 保险费 ; 本市户籍员工的月工资总额低 于本市上年度在岗职工月平均工资6 0% 的 , 按本市上年度在岗职工月平均工资 6 0%计征养老保险费 ; 非本市户籍员工 的缴费工资不得低于本市月最低工资 。 (三 ) 墩费比例与帐户 第九条规定 , 基本养老保险费缴费 比例为员工缴费工资的18 % , 其中员工 按本人缴费工资的8%缴纳 ; 企业按员工 个人缴费工资的10 %缴纳 ; 第十二条规 定 , 员工个人账户为缴费工资的8% ; 其余部分计人共济基金 。 第十九条规 定 , 企业缴纳的养老保险费 , 在成本中 列支 , 个人缴纳的养老保险费在税前提 取 。 第二十条规定 , 员工个人账户积累 额 , 每年参考银行同期存款利率计算利 息 , 利息全部转人员工个人账户 。 (四 ) 养老金领取条件 第二十三条规定 , 享受按月领取养 老金的员工 (含失业人员 , 下同) , 应 同时具备以下条件 : a . 达到国家规定的 退休年龄或者退职条件 ; b . 非本市户籍 员工实际缴费年限累计满巧年。 (五) 养老金待遇 第二十八条规定 , 员工退休时的月 基本养老金的构成是 : 基础养老金 + 个 人账户养老金 。 第二十九条规定 , 基础 养老金 : 以退休时本市上年度在岗职工 月平均工资和本人指数化月平均缴费工 资的平均值为基数 , 按缴费每满1年发 给1%计算 ; 个人账户养老金 : 按退休时 个人账户积累额除以国家规定的计发月 数 (12 0) 计算 ; 个人账户养老金在个 人账户中支付 ; 个人账户支取完毕后 , 由基本养老保险共济基金支付 。 (六 ) 养老保险转移 、 接续和终结 第三十七条规定 , 员工达到国家 规定退休年龄 , 但不满缴费年限的 , 可以申请一次性领取个人账户积累额 和一次性生活费 , 终结在本市的养老 保险关系 ; 非本市户籍员工 的一次性 生活费为缴费年限每满 1年支付 1个月的退休时本市月最低工资 ; 第 三十八条规定 , 养老保险关系无法转 移的 , 经本人申请 , 可 以一次性领取 个人账户积累额 , 终结在本市养老保 险关系 ; 养老保险关系继续保留在本 市的 , 本人重新返回本市就业并按规 定继续缴纳养老保险费的 , 其实际缴 费年限和个人账户积累额可以累积计 算 ; 达到国家规定退休年龄时不满本 条例第二十三条规定的缴费年限的 , 一次性领取个人账户积累额 , 并按本 条例第三十七条的规定领取一次性生 活费 , 终结在本市养老保险关系 。 深圳市农民工社会养老保险制度 的若干思考 一 、 示范意义 (一 ) 农民工的养老权利与城镇职 工一样受到尊重 农民工只是出身于农民 , “农民” 只是他们的户籍身份 , “工 ” 表示的是 他的职业 , 他们实际是产业工人的重要 组成部分 , 是城市化不可或缺的组成 。 我国宪法第四十五条规定 : “中华人民 共和国公民在年老 、 疾病或者丧失劳 动能力的情况下 , 有从国家和社会获得 物质帮助的权利 。 国家发展为公民享受 这些权利所需要的社会保险、 社会救济 和医疗卫生事业 。 ” 农民工作为中国公 民 , 保障其老有所养的权利是政府的责 任。 (二 ) 社会保障制度体现对弱势群 体的帮扶 农民工是市场经济的产物 , 是工业 化 、 城市化的产物 , 干着城市人不愿意 干的脏活 、 累活和苦活 , 拿着微薄的薪 酬待遇 , 承担着比城镇居民更大的职业 危险 、 失业困顿 , 他们是毫无疑问的城 市弱势群体 。 政府强调农民工和用人单 位依法按照养老保险制度规定 , 按时缴 纳养老保险费 , 一方面体现了政府对企 业承担必要社会责任的强烈要求 , 另一 方面体现了社会保障制度的强制实施目 的在于保护 “弱势 ” 的 、 “有限理性 ” 的和 “短视 ” 的流动农民工 。 (三 ) 制度设计体现公平和平等竞 争 农民工应与城镇职工同工 、 同酬、 同待遇 , 将农民工直接纳入城镇职工基 本养老保险体系中的深圳模式较好地体 现了社会公平 。 同时 , 养老保险制度设 计中的诸如实行社会共济与个人账户相 结合的基本养老保险基金管理模式 ; 基 础养老金以退休时本市上年度在岗职工 月平均工资和本人指数化月平均缴费工 资的平均值为基数 , 按缴费每满 1年发 给1%计算 ; 个人账户养老金按退休时个 人账户积累额除以国家规定的计发月数 (12 0) 计算 ; 都很好的体现了制度设 计的公平原则 , 同时也对参保对象形成 激励 。 国口 4 月号 . 20 09 称嗜黝簿豁缘服笋解 随着城乡一体化和企业自主用工 制度的建立 , 如果深圳户籍员工参保 而农民工不参保 , 势必造成劳动力市 场上的 “劣币驱逐 良币 ” 现象 , 企业 处于劳动力成本考虑 , 不愿意雇佣城 市户籍员工而争相雇佣农民工 , 造成 部分城市职工下岗失业 , 不仅给失业 保险和城市 “低保 ” 带来压力 , 而且 农民工 的养老问题最终还得由社会来 承担 , 加大了整个社会的成本 。 深圳 的做法既解决了这个问题 , 又保证了 劳动者之间的公平竞争 。 二 、 退保现象及根源 20 0 8年初深圳的部分进城务工人员 在当地社保局服务大厅彻夜排队 , 场面 历历在目。 2 0 0 7年 , 深圳市共有49 3 . 9 7 万人参加了基本养老保险 , 退保的人数 为83 万人 , 而成功转保的人数只有96 7 2 人 。 也就是说 , 深圳每1 0 0 0 0个参保的 人中就有 16 8 0个人退保 , 而每 100 0 0个 参保人中成功转保的只有19 人 , 比例仅 为退保人数的1% 。 深圳目前为止享受到 养老保险退休金的人数为 12 . 74 万人 , 非深户籍仅2 3 0人 。 作为一项为弱势农 民工提供保障的 、 不断修改完善的创新 制度 , 为什么遭遇如此尴尬? 问题的根 源何在? 笔者分析如下 : (一 ) 工作流动 , 级费年限难以满 足 农民工群体受教育水平普遍较低 , 主要从事劳动强度大的体力劳动 , 而 劳动密集型行业多要求使用 35 岁以下 的青年农民工 , 中老年农民工在劳动 力市场上明显处于竞争劣势 。 绝大多 数的农民工取道非正规就业 , 很难和 企业签订长期雇佣 , 体现出很强 的流动性 。 流动性大的特点致使绝大 多数农民工连续缴费年限难以达到制 度规定的 15 年 。 这种情况下 , 他们由 于经济状况的窘迫 、 认识的局限和未 来生活就业的不确定性 , 认为制度是 “画饼充饥 ” , 非理性地选择退保 , 一次性领取个人账户中的积累部分 , 解决当前面临的困难 。 如此以来 , 按 照制度规定 , 企业为其所缴纳的共济 基金则被无偿剥夺 。 (二 ) 区域统筹 , 养老保险无法转 移 目前国内除少数几个经济发展比较 J决的地区建立了农村社会养老保险制度 试点外 , 农村社会养老保险几乎是一片 空白。 对于农民工而言 , 返回农村基本 上没有对应的接续点 , 因此不得不办理 退保手续 , 加之各个地区经济发展水平 的不均衡 , 因此 , 农民工的社保转移和 接续几乎不可能 , 因此 , 退保是没有选 择的选择 。 (三 ) 利益驱动 , 地方政府 “画地 为牢” 中央的意见是农民工统筹部分必 须达到退休年龄和缴足缴费年限后 , 方 能获得 , 否则就无法获得 。 深圳制度第 三十八条规定 “养老保险关系无法转移 的 , 经本人申请 , 可以一次性领取个人 账户积累额 , 终结在本市养老保险关 系 ” 。 在这一点上 , 各省市的政策和中 央的意见是高度一致的 , 因为政策为地 方政府截留农民工社会统筹资金提供了 依据 。 这就形成了对农民工养老权利的 伤害 , 更为农民工养老保险的转移 、 接 续设置了壁垒 。 不能转移的养老保险制 度对农民工来讲 , 根本没有起到养老保 险的作用 ; 而退保只能退个人账户而不 能退共济基金 , 这又反过来助长了地方 追求当地小利益 。 有些地方政府在地方 利益驱动下 , 一定程度表现出维护这种 缺陷的意图。 三 、 构建全国统一的农民工社会养 老保险制度迫在眉睫 在中国已经形成了地方 “割据 ” 的 养老保险体系 , 让城乡之间在社会保障 上业已存在的巨大差异继续停留 。 2 0 0 8 年的 “两会” , 将农民工社会保障制度 的建立和完善提上重要的议事日程 。 作 为工业化 、 城市化的必然产物 , 作为产 业工人的重要组成 , 弱势农民工的权利 理应得到尊重和保护 。 建立农民工社会 养老保险制度的必要性毋庸置疑 。 据劳 动保障部调查显示 , 2 0 0 6年我国农村外 出务工人员的平均工资为 12 26 元/ 月 , 比 2 0 0 5年增加 181 元 , 增长17 . 3% 。 其中月 收人在50 0 一 10 0 0元的约占4 1 . 3% , 月收 人在80 0 一 10 0 0元的约占2 0 . 3% ; 此外 , 还有16 . 6 %的农村外出务工人员月收 人在15 00 一 2 0 00 元之间 , 9 . 6 %的农村外 出务工人员月收人超过2 0 0 0元。 假定缴 费基数为10 00 元左右 , 个人缴费率8%左 右 , 那么对绝大多数农民工来说 , 应该 具备养老保险的供款能力 。 也就是说建 立统一的农民工社会养老保险制度从农 民工的缴费能力上是可行的。 当必要性 和可行性都得到论证以后 , 那么剩下的 问题就是如何进行农民工社会养老保险 制度设计 。 笔者认为构建全国统一的农民工 社会养老保险制度迫在眉睫 。 通过成 立一个全国性的社保基金管理机构 , 给农民工 每人一 张全国通用的社保 卡 。 无论农民工在哪一个城市 , 哪一 个企业工作 , 只要企业和个人都按时 按量缴纳相关费用 , 到新的单位以后 也继续缴纳 。 累计缴纳足够的年限以 后 , 无论在哪里退休 , 只需要凭借社 保卡 , 每月到当地相关机构领取养老 保险金就可以了。 圈 (作者单位 : 武汉大学经济与管理 学院 ) 4月号 . 2 00 , 目.