463号文

简介　　2012年12月，中国财政部、国家发改委、人民银行和银监会等四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463，以下称“463号文”)，试图制止地方政府及其融资平台公司采用各类违法违规方式进行融资的行为。背景　　2012年中央经济工作会议要求“稳中求进”，把“稳、准、控”作为财政和投资政策的三大目标，显示了新一届领导机构注重经济增长的质量和效益的思路。在新型城镇化及基础设施建设方面，明确城镇化应是“有效率的城镇化，以效率换效益，必须减少效率低下的工程”，会议指出“要在打基础、利长远、惠民生、又不会造成重复建设的基础设施领域加大公共投资力度。”面对未来可能出现的资金不足，会议要求“各级政府要厉行节约，严格控制一般性支出，把钱用在刀刃上”，提高资金使用效率。　　然而，从2012年我国经济形势来看，宏观经济增速下滑，国内税收收入和地方土地出让收入出现明显下降，2013年财政政策的发挥空间相对有限，地方债务问题以及由此引出的区域性债务风险、金融风险可能成为我国未来经济运行中的重要不确定因素，遏制地方融资平台债务规模，避免影子银行的不规范运作，显得刻不容缓。　　同时，从2010年国务院19号文的实施效果来看，虽然大部分政府融资平台的融资行为按照市场化行为规范运行，取得了一些成效，但由于2012年加大基础设施建设“稳增长”的背景及19号文政策的模糊性和漏洞，使得融资平台违法违规融资的行为也有所抬头。各地主要承担基建任务的地方融资平台纷纷发债或通过信托融资以解资金之渴，发债规模和信托融资规模急剧膨胀，在这个过程中，大量出现了类似重庆、山东、江苏等地方政府明显的非法集资群体性事件，也出现过诸如北方某省会城市城投公司违规利用林业资产对平台进行注资、某中部地区城市违规利用政府行政性资产，如办公楼进行注资的现象。倘若这些违规运作的行为不加以及时制止， 2013年各地必将借助新一届中央政府发展新型城镇化的“政策东风”，将扩张投资演绎得更为疯狂。　　为体现今年中央提出的“高度重视财政金融领域风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”的政策精神，强化和细化国务院19号系列文件的落地实施，在各级政府制定2013年度财年预算的关键时点之际，463号文的出台显得尤其必要。463号文内容　　关于制止地方政府违法违规融资行为的通知　　财预[2012]463号　　各省、自治区、直辖市、单列市财政厅(局)、发展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：　　《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)下发后，地方各级政府加强融资平台公司管理，取得了阶段性成效。地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。但是，有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：　　一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资　　地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等要严格执行《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》(国办发明电〔2007〕34号)等有关规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。　　二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为　　除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。　　三、加强对融资平台公司注资行为管理　　地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证;以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。　　四、进一步规范融资平台公司融资行为　　地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。　　五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为　　地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购(BT)协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。　　地方各级政府要从大局出发，充分认识制止违法违规融资行为的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任，规范政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司行为。要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的，依法依规追究相关责任人的责任。　　财政部发展改革委人民银行银监会　　2012年12月24日463号文解读　　财预[2012]463号文件发布的主要目的是对重新抬头的政信合作进行点刹，重点是提醒与进一步规范地方政府的融资行为，避免违规违法融资。　　财预[2012]463号文件针对地方政府融资行为的五点要求：　　1、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资;　　2、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为;　　3、加强对融资平台公司注资行为管理;　　4、进一步规范融资平台公司融资行为;　　5、坚决制止地方政府违规担保承诺行为。　　财预[2012]463号文是继国发[2010]19号文等有关地方政府投融资平台一系列文件的又一规范性，463号文在设定违规行为边界时，较国发[2010]19号等地方政府投融资平台系列规范文件范围更广。以前文件主要是针对信贷类债务，463号文主要针对的是地方政府与财务公司、信托公司、金融租赁公司等非银行金融机构的合作业务。因此，463号文目前被业内视为对公益性项目举债的点刹，使公益性项目举债远离影子银行，对财务公司、信托公司、金融租赁公司等非银行金融机构与地方政府的业务合作产生了一定的影响。政策影响　　一、463号文此时踩下刹车，不仅希望各级地方政府能够从源头项目融资上正本清源，遏制各类违法违规的融资行为，清理地方的隐性债务，减少政府债务风险。同时希望对金融市场中各类服务机构的后续运作带来影响，避免形成风险传导链条，也尽量避免影子银行风险与平台风险的叠加。　　二、遏制以政府公益性资产和无形资产变相做大投融资平台的倾向 463号文件，特别加入了不得以政府办公楼、学校、医院、公园、储备土地作为资产，注入投融资平台，做大融资平台资产规模的行为。一方面这将限制投融资平台的资本扩张规模和扩张速度，从根本上降低地方政府投融资平台股权融资和债务融资的基础条件;另一方面，也会对投融资平台原有的融资能力和融资规模，带来一定的限制作用。　　三、严厉的土地融资监管政策无疑会对当前融资平台的运作模式产生较大的冲击，但这从根本指明了地方政府未来公益性项目融资和运作的方向，也是希望帮助地方政府尽快改变依赖土地财政，进行城市建设和融资的情况。　　四、实际是在管制偿债资金来源及偿债计划，也即应将BT项目纳入预算管制。根据相关规定，土地出让收入实行“收支两条线”管理，即收入按预算进国库，支出按预算进行。地方政府将储备土地用于注资及偿债承诺，实际是将本应纳入预算收入的土地出让收入在预算外运转。不当土地融资行为实际违反“收支两条线”的基本原则。希望通过预算管制控制债务规模。　　当前正值一个新的财年开始，在地方政府需要编制2013年财政预算时出台这个文件，463号文的指向性和目的性非常明显，希望为地方政府制定财政预算时提供充分的参考，同时引起各级地方政府，特别是政府融资平台公司的高度重视，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任。存在的问题　　该文件标注为财预[2012]463号，是由财政部预算部门汇总成文后由四部委联合发出，在效力和实施方面也会存在一定的问题。　　一是当前面临政府换届，经济金融政策和市场形势的发展，仍然存在很大的不确定性，各地政府对各种违法违规的融资行为进行清理和整改，不仅需要一定的时间，还需要在诸多的疑难杂症目前痛下决心，因此这项工作实施的难度将是非常大。　　二是当前正值一个新的财年开始，在地方政府需要编制2013年财政预算时出台这个文件， 其指向性和目的性非常明显，也希望为地方政府制定财政预算时提供充分的参考，同时引起各级地方政府，特别是政府投融资平台的高度重视，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任。