中国行政制度

null中国行政中国行政制度中国的行政区划 国务院 地方政府 结束放映中国的行政区划中国的行政区划概述 层级与类型null一、概述 从法理主义的视角看 从现实主义的视角看中国的行政区划 法理主义的视角 中国的行政区划 法理主义的视角 全国分为省、自治区、直辖市。 省、自治区分为自治州、县、自治县、市。 县、自治县分为乡、民族乡、镇。 直辖市和较大的市分为区、县。 自治州分为县、自治县、市。 中央政府可以设立特别行政区。中国的行政区划 现实主义的视角中国的行政区划 现实主义的视角中国实际的行政区划要比法定区划要复杂得多，其类型也不完全一样。 目前至少还包括：（1）地区；（2）街道［设在城市中］；（3）管理区［设在县以下］；（4）特殊行政机构［设立在特殊地区，如经济特区政府、开发区政府、矿山工业区政府、自然保护区政府等］ null二、层级与类型 层级 类型null （一）层级 除国务院（中央人民政府）外，中国目前地方政府的层级设置主要有4种形式： 二级制：直辖市——区。 三级制：直辖市——县、自治县——乡、民 族乡、镇。 四级制：省、自治区、直辖市——设区的市（行政公署）、自治州（盟）——县、自治县、旗、市——乡、民族乡、镇。null五级制： 省、直辖市——副省级市——设区的市（行政公署）——县、市——乡、民族乡、镇。 省、自治区、直辖市——自治州——行政公署——县、市——乡、民族乡、镇（此一体制目前仅存于新疆伊犁）。 null 从中央政府到最基层政府的层隔来看，各个地方差别较大：存在间隔最少的2级，也存在间隔最多的5级。 null（二）类型 从不同的角度，按不同的，可以对地方政府做不同的类型学划分［比如，根据地方政府的民族构成特征，可分为一般地方政府、民族自治地方政府；根据地方政府功能的性质，可分为主要管理一般行政地方的政府和主要管理城市地区的政府］。目前，中国的行政区域类型主要有3种。 null 一般行政地方 城市地方 民族自治地方null一般行政地方 （1）省［中国的一级政区，23个］ （2）地区［79个］ （3）县 （1）省［中国的一级政区，23个］ 历史与现状null 地位 null 性质 作为地方国土分治单位，设立省的目的是管辖国土、治理居民，并不具有种族、经济、军事、监察等性质（这一点与城市政府的设立有明显的区别：当城市地区的发展足够大时，它的行政地位就会与省不相上下，比如，直辖市、副省级市、经济特区政府）。null（2）地区［79个］ 性质 省级行政机关的派出分治单位，本身不是一级行政区划单位。 null 历史与现状 作为省的派出行政机构——地区最初出现于明朝，称“道员制”。此后这一制度被保留下来。它与省制不同之处在于：在不同时期变化较大，职权也不稳定。 null设置的理由与发展趋势 省、县二级制下，省的管理能力短缺。因此，地区体制发展的总体趋向是：尽管没有独立的法律地位，但行政公署机构越来越多、功能越来越全，实质上已与一般地方政府单位没有差异。null（3）县 性质： 基本是与中国社会的农业性质相联系［1949年后，中国政府的“二元的城乡分治”制度，县是最主要的直接管理农村居民的行政单位、向国家工业化贡献财政资源的主要操作者。目前，尽管已经引入市场经济制度，但长期积累的农业落后状态决定了县仍然是政治统治的基本单位］。 null 历史与现状 春秋初期就已设置了“县”。秦始皇推行郡县制，县从此成为重要地方行政单位，现出相当的稳定性，并延续至今。县长也被称为“父母官”、“亲民官”，县体制也是历朝历代施行统治的政治、行政平台。 null（4）乡 性质 国家行政分治单位，不具有基层自治团体的性质。主要代表国家政权统治、管理农村和农民。null 历史与现状 乡最早产生于西周，但一般意义上的“乡”最早出现于春秋战国时期。乡自产生以来，地位变化较大：从秦到隋文帝开皇15年（公元前221年——公元595年），乡是国家政权体系的组成部分；从隋文帝开皇16年（公元596年）到清朝，乡是农村基层社会中具有自治性质的管理组织；从清末开始，乡又重新成为县以下的正式国家行政机关。目前的乡体制基本上是人民公社体制的延续。null（5）民族乡 性质 法律地位相当于乡。但不具有民族自治地方的法律地位。 null历史与现状 最早设立于1955年。设置在以1个、2个或几个少数民族共同聚居的地方，或以少数民族聚居的地方为基础，包括一部分汉族居民区的相当于乡的地方。 设置标准 一般而言，少数民族人口占全乡总人口的30%。null 一般行政地方是指设置在普通地方的、兼具农村地区和城镇地区的地方。这类行政区域设立的目的是管辖农村地区，但由于随着经济、社会发展，城市化程度的提高，一些地方政府的功能和形式开始出现“同质化”倾向（所有的地方政府基本都兼管城市和农村）。null2. 城市地方 （1）直辖市［4个］ （2）副省级市［15个］ （3）地级市［222个（1997）］ （4）县级市［不设区］ （5）区 （6）镇null （1）直辖市［4个］ 历史与现状 中国直辖市最早由国民政府于1926年在汉口设立，当时叫“特别市政府”。1927年，上海、南京相继成为直隶中央的特别市，自此直辖市体制基本确立。 null（2）副省级市［15个］ 历史与现状 null 其前身是1980年代设立的“计划单列市”，它自设立以来就享有计划经济体制下所能够享有的全部优惠条件，并取得了与省级行政单位相同的权力与地位。但是，由于计划单列市明显具有计划经济的色彩，特别是计划单列市的存在，使其与所在省的关系复杂化。因此，1993年中央政府开始逐步取消计划单列市，并于1994年决定将原有的14个计划单列市以及杭州、济南升格为副省级市。目前的副省级市包括：沈阳、大连、长春、哈尔滨、济南、青岛、南京、宁波、杭州、厦门、武汉、广州、深圳、西安、成都共15个（重庆已改建为直辖市）。 null 法律地位 目尚没有明确的宪法地位，没有明确的政治、行政规格。因此，设置副省级市缺乏明确的法律、政治依据，主要是中央——地方政府有关主管部门间技术妥协的产物。由此可见相关行政机关的处置权有多大。 与省政府的关系 继续受所在省政府领导，本身不是独立的层级。null 副省级市可以更多地与中央政府联系，其官员的行政待遇将水涨船高，因此，副省级市的数量可能会逐渐多起来。但是，由于副省级市的设立缺乏明确的法律依据，当副省级市达到一定数量后，行政区划体制如何变动将挑战现行制度。 null（3）地级市［222个（1997）］ 设立标准 在市区从事非农业生产的人口达25万以上（其中，市政府驻地具有非农业户口、从事非农业生产的人口20万以上）；工业总产值20亿元以上；第3产业发达，产值超过第1产业，在GDP中比例达35％以上；地方本级预算内财政收入2亿元以上，成为若干市县范围内的中心城市。 null 性质 其一，省、自治区管辖下的地方分治单位，辖有区、县、县级市。 其二，已成为兼具一般行政地方、城市地方性质的综合性地方行政单位（随着“市管县”体制推行，比如，辽宁、广东、江苏已全部实行市管县体制，地级市在整个行政体系中的重要性得到了提升） null（4）县级市［不设区］ 形成类型 其一，少数历史悠久、具有明显地域特色的小型商品经济中心 其二，撤县建市null 问题 宪法意义上的“县级市”不设下级分治区。但是，大部分通过撤县改市而设置的县级市仍然保留了设立在农村地区的乡、镇。这种体制是没有宪法根据的。 领导体制 大部分县级市的行政级别仍为县，受地区行政公署／地级市管辖。null（5）区 设立的地域 直辖市、副省级市、地级市的市内地区。null 设置的理由 其一，城市庞大不便管理，有必要设置次级分治机构，以有效行政。 其二，方便处理一些行政、法律事务（比如，地级市人大代表的选举问题，如果城市不设区的话，城市地区地级市人大代表将通过直接选举的方式产生，但市所辖的县或县级市所产生的地级市人大代表却肯定是通过间接选举产生的）由于一部分县级市升格为地级市、地区改建为地级市，使原本并没有设区的城市普遍地设立区，使城市部分与所辖县部分在次级机构的延伸长度方面取得一致，以方便的处理。还有一些城市由于在城市范围内比较集中地聚居了某一少数民族，通常也会设立以少数民族聚居为主的区，如郑州市的管城回族区。null 性质： 一级功能相对不完全的行政单位［由于城市内部的行政一致性程度较高，极大地限制了区的相对独立性：区尽管不是上一级城市政府的派出机关，是一级独立的行政单位，但区的职权和功能却受到直辖市、副省级市、地级市政府的限制，以达到城市内部行政和社会发展的一致］。null（6）镇 性质： 与乡相对称的、具有城市性质的地方行政单位［现代意义上的“镇”最早出现于清末，设置于县之下，与乡、民族乡平级。不同于乡、民族乡之处：工商业发展程度较高、人口集中度高、公共设施相对较完善］。 类型： 副县级镇、区级镇和乡级镇3种。 nullnull中国目前城市制度的特色 中国城市的设置以行政等级为基础，城市的行政级别是第一位的，而城市本身所具有的能力则是第二位的。 null结论 在城市的设置和管理中，城市的内涵和能力的发挥并没有得到足够的重视，在相当程度上仍然被当成一般行政地方来对待，而不是将城市视为具有内在整合能力的社会经济结构。国家对城市的统治功能的依赖超越了对城市自身所内在具有的“服务”功能的开发和挖掘，这种状况在一定程度上混淆了城市地方与一般行政地方的性质，妨碍了城市地方功能的发挥，也是与市场经济发展的要求相矛盾的。null3.民族自治地方 （1）自治区［5个］ 最早设立的自治区是内蒙古自治区，最晚设立的自治区是西藏自治区。 null（2）自治州［30个］ 相当于一般行政地方的“地区”，但新疆伊犁哈萨克自治州是高于地区、低于自治区的民族自治地方。 除新疆自治区设有5个自治州外，自治州主要是设立在省行政区域内的民族自治地方。设有自治州的省有：吉林、湖南、湖北、云南、贵州、四川、甘肃7个（四川省设立的自治州最多）。 null（3）自治县（旗）［124个］ 可设立在一般行政地方，也可以设立在民族自治地方。设立有自治县（旗）的省有：黑龙江、吉林、辽宁、青海、甘肃、河北、湖北、湖南、浙江、云南、贵州、四川、广东、海南14个（云南省设立的自治县最多）。设有自治县（旗）的自治区有：广西、内蒙古、新疆3个（广西的自治县最多）。 null： （1）中国现行的“民族区域自治制度”是相当特殊的自治制度，它既不是民族自治，也不是地方自治，而是特定少数民族在其居住区域内实行的区域自治。其基本特征是： 第一，民族区域自治不以民族为单位进行自治，而是在少数民族聚居的地方实行“区域自治”。 第二，不是居住在自治地方内的所有民族都实行自治，而只是实行区域自治的民族在自治区域内实行自治。null（2）民族自治地方主要有4种类型： 第一，以1个少数民族聚居区为主建立的自治地方（四川凉山彝族自治州） 第二，以1个大的少数民族聚居区为主，包括1个或几个人口较少的少数民族，建立的自治地方（广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区） null 第三，以2个或2个以上少数民族聚居区为基础建立的自治地方（甘肃积石山保安族—东乡族—撒拉族自治县） 第四，在某些汉族人口占大多数的地方，也可以以汉族以外的少数民族聚居区为主建立自治地方（内蒙古自治区）。null （3）民族自治地方的设置是“面”状，而非“点”状（民族自治地方更类似于一般行政地方，而相对不具有城市地方的特点）。在具体的设置规定上，现行民族自治法律和政策规定：只有自治区、自治州、自治县才是民族自治地方，在设区的市设立的区、在县以下设立的民族乡都不是民族自治地方。回到首页nullnull 国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。1949年—1954年，政务院（国务院）隶属于中央人民政府。1954年中华人民共和国第一部宪法诞生后，改现名。 一、性质、地位与职权 二、领导体制 三、主要机构与职责 四、主要行政方式null一、性质、地位与职权 （一）性质与地位 （二）职权null（一）性质与地位 1.从法理主义的角度看 2.从现实主义的视角看null1.从法理主义的角度看 （1）国务院是最高国家权力机关的执行机关 国务院属于第二等级的国家机构［全国人大是全面、总体、统一、最高的国家权力机关；国务院是局部、具体的执行机关］。 国务院与人大不存在分工关系，也不存在相互间的、双向的权力制衡关系。但是，现行法律并没有落实国务院与全国人大之间的“决策”与“执行”的关系，没有明确、具体规定全国人大通过怎样具体的方式和渠道来使国务院成为其“执行机关”，也没有规定国务院怎样“执行”全国人大的决定，这种“执行”与一般的执行法律有什么差别等。总体上看，国务院的最高国家权力机关执行机关的性质有待于进一步澄清，或干脆取消对于这种关系的规定。null （2）国务院是最高国家行政机关 国务院在国家行政体系中具有最高地位［不仅体现了一般中央政府的特点，也体现了中央集权制单一制国家中央政府的特点（绝对、集中的权威和权力，中央与地方政府之间不存在明确、法定的分权关系，地方政府主要是中央政府的代理人）］，中央政府可以对全国任何地方、任何层级的地方政府实行直接或间接的领导。nullnull2. 从现实主义的视角看 国务院是非选举程序产生的国家机构 在中央一级国家机构中，国务院是唯一由非选举程序产生的机构。 null（1）国务院总理人选由国家主席提名，人大决定，主席任命，对人大负责。 与西方国家的内阁总理制的相似性： 在实质性大选中获胜的政党领袖担任政府总理，并由国家元首任命，从而赋予民意以正式的国家意志。政府总理就是多数党领袖，他对议会负责。中国的国务院总理也对类似于议会的全国人大负责，由国家主席任命。null 不同点： 其一，国务院总理的产生不存在候选人之间的选举竞争，因此其产生必须在理论上要能够体现国家的意志和目的。由国家主席提名国务院总理，在形式上满足了国务院总理必须具备足够的民意基础的要求。 null 其二，国家主席提出总理候选人具有实质性意义。因为国家主席对国务院总理人选的提名是在全国人大进行实质性选举之前。因此，国家主席提名总理，实际上是以国家意志引导或替代人大的意志。null 其三，国家主席享有总理人选的提名权，而这种提名至关重要。因此，国务院与国家主席具有直接的关联，其结果是： 第一，相对削弱了总理的政治地位； 第二，相对削弱了国务院与全国人大的关联，使国务院总理具有更强的、相对超脱的政治地位。 null 第三，国务院总理取得了相对于全国人大的优势地位［考虑到国家主席不具有实质性政治权力，总理产生不存在实质性选举竞争，国务院总理的人选必然是具有强大政治能力和影响的人物］。这是人民代表大会制度下经常发生的行政权大于立法权情况的根本原因，也是国务院总理由全国人大“决定”而不是按照一般选举程序产生的内在原因。null（二）职权 1.直接权力 行政立法、制令权［行政措施、行政法规、决定和命令］。 对国务院机构（各部、委）和地方政府的行政领导权［这种领导是绝对的，不需要与其协商、谈判］ 行政管理权 国民经济与社会发展计划以及国家预算的编制和执行权 外交权［现行法律对国务院外交权的规定并不特别明确，特别是没有规定国务院对外交权的行使是否是排他性的。近些年来，国务院的外交权似乎有削弱的趋势，国家主席在外交方面正在发挥越来越大的作用］。null 2.间接权力 立法提案权 否决权［改变或者撤销各部、各委员会、各级地方政府发布的命令、指示和规章］。 戒严权［决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，但戒严本身不是行政管理的目的，而是对无法行政的一种补救］。 其它权力［这使国务院获得了超出其现有权力之外的其它权力。因此，国务院的职权实际上边界模糊、不确定。而其结果只能是扩张］null二、领导体制 （一）总理负责制 （二）会议制度 （三）组成 null （一）总理负责制 1.总理全面领导国务院工作，国务院的工作由总理对全国人大及其常委会负责 （1）在主要的国家机构中，国务院是唯一实行明确的首长负责制的机构（总理是国务院的唯一法定责任人和最高领导人。这在实行民主集中制的中国，是比较引人注目的现象）。 （2）首长负责制与中国的基本体制——民主集中制的关系。null 从表面上看，首长负责制似乎与民主制相矛盾。实际上，国务院无论是否实行总理负责制，仍然是民主集中制体制下的负责国家行政事务的机构而已。因为法律层面的总理负责制，必然会以政治层面的其它领导制度来加以控制和校正。从实践上看，总理负责制的更多的是为了提高行政效率，而与国务院总理职位的权能没有必然关系，即总理负责制并不能使总理获得某种宪法所确认的独立行使职权的能力。 null 2.国务院内部实行总理负责制 国务院其他组成人员只是总理的助手，并只对总理承担责任 3.总理享有国务院职责范围内的决策权 《国务院组织法》规定：国务院工作中的重大问题，必须经国务院全体会议或常务会议讨论决定，但由于该法没有具体规定“讨论”与最终决策之间的关系。因此，国务院的会议不具有决策功能，而是咨询和协商机构，总理的决策权不受会议的影响，国务院会议所形成的多数对总理决策也没有限制性影响。null4.任免国务院组成人员及其他国务院工作人员的提名权 5. 决定、命令、行政法规和政案的签署权 null（二）会议制度null 按照国务院会议制度，重大问题必须经过讨论，但法律并没有说明国务院会议的权限范围：即当国务院各种会议在重大问题上所达成的意见与总理个人的意见之间的关系，特别是当两者不一致的时候，如何确定会议的地位。 现行法律为什么在规定国务院实行总理负责制的同时，又专门提出国务院各种会议的设置？法律本身并没有明确、合逻辑的解释。可能的原因是： null （1）民主集中制的原则在形式上必须得到遵守，特别是在实行首长负责制的机关。 （2）1982年宪法之前的大部分时间里国务院实行的是委员会制，而委员会制的主要机构和活动机制是各种各样的会议。现行法律沿袭了过去的制度。 null内在悖论null（三）组成 1.国务院总理 （1）提名 法律虽然规定，国务院总理由国家主席提名，但法律没有规定主席的提名如何产生（根据什么原则、理由、程序提出总理人选）；没有规定总理提名是否是竞争性的（国家主席的提名是否是唯一的）；没有规定全国人大采用什么样的形式“决定”（通常是以全体代表1／2当选，但人大代表不得另选他人）；没有规定如果国家主席的提名被全国人大否决，需要经过什么样的程序，再次提出总理人选。null（2）任职资格 法律没有规定总理的任职资格。但从惯例看，是中共2、3号人物。 （3）罢免 由全国人大和国家主席罢免，但法律没有规定罢免的基本要件（在什么情况下、以什么样的理由、满足什么条件可以罢免总理）。此外，国家主席通常只是根据全国人大的决定签署、公布有关决定和法律。因此，国家主席在总理的罢免过程中实际上只起公布作用。但是，由于总理不经过普通选举程序产生，而主要是由国家主席提名，并由全国人大null 决定。因此，国家主席对总理的罢免应当负有不小于全国人大的义务，而并不仅仅是程序性、形式上的。因此，全国人大和国家主席在总理罢免问题上的权力分配需要进一步厘清：当全国人大通过罢免案时，国家主席是否必须签署和公布？当国家主席拒绝签署和公布时，总理罢免案是否仍然具有法律效力？总之，现行宪法和法律没有为罢免总理设置适当渠道，说明立法者在立法意图上基本上没有考虑到总理罢免问题。null（4）辞职 宪法和法律没有规定总理辞职程序和基本要件（没有规定总理在什么样的情况下，应当通过什么样的形式辞职，以实现其对全国人大的责任）。比如，总理提出的国家预算，既反映了总理对国家经济事务的设想，又为全国人大提供了一个具体观察和估计总理施政状况的情境。当预算案被全国人大否决时，不仅意味着总理将无法按照自己的设想来安排国家的经济事务，而且也意味着全国人大对总理工作意图的否定。那么，在这种情况下，全国人大和总理之间的责任关系已经不存在了：也就是说，总理所愿意对全国人大承担的责任被全国人大否决，而全国人大所希望总理承担的责任，总理则不能够提供。在这种情况下，总理是否应当辞职？此外，辞职也是总理政治责任和职业精神的体现，更是总理负责制的最终保障，如果没有辞职为最后的保障，总理负责制在根本的意义上可能会蜕变为逐功诿过的一种形式，总理职位也有可能变成尸位素餐者的领地］。 也就是说，总理所愿意对全国人大承担的责任被全国人大否决，而全国人大所希望总理承担的责任，总理则不能够提供。在这种情况下，总理是否应当辞职？此外，辞职也是总理政治责任和职业精神的体现，更是总理负责制的最终保障，如果没有辞职为最后的保障，总理负责制在根本的意义上可能会蜕变为逐功诿过的一种形式，总理职位也有可能变成尸位素餐者的领地］。 null2.副总理和国务委员 （1）副总理［实际上成为介于总理和各个部、委、机构间的层次］。 （2）国务委员与副总理之间的权力和工作关系是不清晰的［或者国务委员就是副总理，可以受总理或国务院常务会议的委托承担具体方面的职责，或者国务委员尽管与副总理的行政级别是相同的，但他们之间实际上却存在着领导和被领导的关系］。 null（3）由于在国务院总理、副总理和国务委员、各个部委机构之间存在着多层领导关系。因此，总理与构成了国务院组成单位的联系是间接的，这在一定程度上影响到总理负责制的实现。 3.各部部长、各委员会主任、秘书长和审计长null三、主要机构与职责 （一）机构 （二）机构职责 null（一）机构 1.机构类型 （1）国务院办公厅 （2）国务院组成部门 （3）国务院直属机构 主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能，可以在其权限范围内发布行政规定、行政措施和规范性文件。null（4）国务院办事机构 负责协助总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。在权限上只负责某一方面事务的调查、分析、研究和组织协调，承办国务院交办的具体事务。 （5）组成部门管理的国家行政机构 主管特定业务，行使行政管理职能。 （6）议事协调机构 承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。null2.设置与管理［设立、撤销、合并］ （1）组成部门：由国务院总理提请全国人大或其常务委员会决定。 （2）直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构、议事协调机构：国务院决定。 null（二）机构职责 1.国家一般政务部门 外交部、国防部、人事部、民政部、国家民族事务委员会、司法部、公安部和国家安全部。null2.宏观调控部门 国家发展改革委员会、商务部、财政部、中国人民银行。 这些机构在1998年机构改革前属于综合经济部门，机构改革后改组为宏观调控部门。 null 在计划经济体制下，政府的经济管理部门所承担的不是政府职责，而是经理职责，由此形成政企不分等一系列弊端。也决定了政府经济管理部门的设置模式：基本没有宏观调控的概念，所有的至多不过是综合平衡、统筹兼顾的意识，即政府作为一个全国经济的大总管、大经理。 null 市场经济体制下，由于政府职责、机构设置相对滞后，政府一直沿袭传统的产业管理、微观管理模式，仍然在充当经理和管家的角色。一直到1998年机构改革。null 3.专业经济管理部门 铁道部、交通部、建设部、农业部、水利部、信息产业部、国防科学技术工业委员会和国家林业局。 专业经济管理部门是计划经济体制中占主体地位的政府部门。1998年的机构改革对其进行了大幅度地撤销、改组。目前残存的专业经济管理部门基本属于那些国家垄断性质比较明显、具有基础产业地位和作用的行业。null 4.教育科技文化体育部门 教育部、科学技术部、文化部、国家新闻出版总署（国家版权局）、国家体育总局。 5.监督和统计部门 审计署、监察部和国家统计局。 6.市场监管部门 海关总署、国家工商行政管理总局、国家税务总局、国家质量监督检验检疫总局null 7.卫生、社会保障部门 卫生部、劳动和社会保障部 8.资源管理、环境保护部门 国土资源部、水利部、国家林业局、国家环境保护总局null四、主要行政方式 现行宪法和法律没有明确、具体规定国务院作为中央行政机关在领导全国行政时可以采取的行政方式和手段。其中的原因是： （1）国务院是最高国家行政机关，在理论上享有广泛、全面的行政权力； （2）战争政权体系。由此造成宪法和法律对国务院行政方式规定的缺漏。null 从现实主义的角度看，法律、法制建设的滞后，计划经济的体制，高级领导人的超越性个人影响力与终身制，形成了国家行政主要依靠政策而不是法律的局面，而政策治国在国家政治不正常的情况下，又往往演变成个人意见治国、语录治国，更加没有法制化的行政方式可以依循。因此在很多情况下，国务院的行政方式是随意的，其权力范围是不确定的、逐步扩张的。 null 近些年来，对法制和依法治国的强调，一定程度上限制了国务院行政方式的随意性，并且有逐步使之法制化的趋势。 （一）参与立法 立法权本身不是行政权，也没有行政的能力。国务院原则上并不享有立法权，但国务院在法律上可以通过立法提案权、接受委托立法和特定的司法裁决权而事实上享有一定的立法权。这在一定程度上保证了国务院能够获得自己所期望的行政能力。null1.参与立法的表现 （1）享有法律案的提出权 国务院不仅是法律规定的法律案的提出主体，而且在相当程度上也是法律的实际制定者之一。立法机关与行政机关的相互渗透、协作，一定程度上消除了国家机关之间就立法问题所形成的分工关系和形式上的界限。 null （2）享有委托立法权 由于全国人大及其常委会可以委托的立法事项极其广泛，而且它们有权做出是否授权国务国务院立法（有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外）。从潜在的委托立法事项来看，国务院的立法权力大大超出了一般行政机关的范围，在行政机关与立法机关之间似乎并不存在明显不可逾越的界限。 null（3）有权要求立法机关对有关立法进行解释 但是，行政机关、立法机关对某一项具体法律的理解存在分歧，这种解释就意味着行政机关对立法机关立法权的质疑，而这种质疑不以第三方介入和评判来解决，因此，这实际上意味着行政机关在一定程度上制约了立法权，也可以理解为国务院对立法权的分享。 （4）有权裁决某些法律问题nullnull 除以上4个方面，国务院实际上在立法活动中占有更加重要和突出的地位。按照《国务院办公厅关于印发国务院立法工作若干意见和1998年立法工作安排的通知》的规定，国务院的立法权限与全国人大及其常委会的立法权限的划分在一定的程度上并不完全是不同国家机关之间职能上的划分，而在一定程度上只是出于技术性的考虑而进行的技术分工，即在性质和效力上完全不同的、国务院有权制定的行政法规等与全国人大及其常委会制定的法律之间，并不存在截然清晰的界限，两者之间在一定的条件下可以相互转化。 null（二）行政立法 行政立法包括2类： 一类是国务院制定的、法律等级和效力仅次于法律的行政法规；一类是国务院所属部门制定的规章。行政立法是国务院重要的行政方式，因此，国务院所制定的行政法规以及规章的权威性和效力具有重要的意义：只有立法机关才有权撤销，其它任何国家机关无权与之对抗或撤销。这实际上强化了国务院在立法、司法体系中的地位，保护了国务院强大的行政地位。null 从行政立法的角度看，不仅国务院自身在全国行政体系中具有重要的地位，而且国务院组成部门的行政地位相对于地方政府来说也体现了较强的国务院部门优先的色彩。这进一步强化了国务院在中央行政机关与地方行政机关关系中的优势地位。 null（三）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算 （四）直接命令 国务院可以直接命令省、自治区、直辖市政府，也可以直接命令任何一级地方政府，无须通过该级政府的上一级政府。 null（五）收集信息和要求地方政府工作 及时地掌握信息和情报是国务院行政的必要手段之一。国务院收集信息主要通过两种途径进行： 其一是通过国家统计局及其设在全国各地的直属调查机构 其二是地方政府向国务院所作的报告。null 1.国家统计局及其设在全国各地的直属调查机构 （1）设在全国31个省（区、市）和857个县（市）的农村社会经济调查队； （2）设在全国31个省（区、市）和226个地（市）、县（市）的城市社会经济调查队； （3）设在全国31个省（区、市）、210个中心城市的企业调查队］。 2.地方政府向国务院所作的报告 地方政府对地方重大事务必须及时报告国务院 null（六）审计和行政监察 1. 国家审计署以及在京津冀、太原、沈阳、哈尔滨、上海、南京、武汉、广州、郑州、济南、西安、兰州、昆明、成都、长沙、深圳共16个审计特派员办事处。 2. 监察部［行政检查；双重领导］ null （七）行业管理和部委联系企业 1998年的机构改革建立了政企分开的体制，政府对企业的管理发生了根本性的变化，表现为： （1）政府不再直接管理企业，政府的“企业”功能大大弱化。 （2）企业仍没有能够完全摆脱政府的各种各样的控制，政府对企业的管理在形式上和层次上发生了变化。目前主要通过行业协会进行。 国务院还通过有关部委直接管理少数大型企业。目前，国家部委管理的大型公司的正、副总经理由中共中央管理、国务院办理行政任免手续。null（八）专项拨款 中央财政为实施特定的宏观政策目标而设立的补助地方专项资金。它是中央政府实现宏观政策导向的重要手段，也是国务院重要的行政手段。 null（九）设立派出机构或代表 1.财政监察专员办事机构 财政监察专员办事机构：财政部在各省、自治区、直辖市（不含西藏）、计划单列市设立的财政监察专员办事处和专员办事处报经财政部批准后在所属市（地）设立的办事组。null 2. 中国人民银行中心城市分行 1998年10月，国务院改革了银行管理体制：撤销了原先在各省、自治区、直辖市设立的分行，在9个中心城市（天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都和西安）设立分行。中心城市的分行是中国人民银行的派出机构。各个分行在不设立分行的省、自治区、直辖市政府所在地城市，设立金融监管办事处。null3.审计特派员办事处 4.稽察特派员 稽察特派员由副部级以上干部担任, 助理主要由司、处级干部担任。1名稽察特派员一般负责５个企业的稽察工作，1年／次到被稽察企业稽察两次。 null（十）垂直管理 在计划经济体制下，中央政府对国家事务和地方政府的管理通常采用垂直管理。改革开放后，由于中央地方关系的格局缺乏根本的制度保证，中央政府机构和地方政府机构之间在权力和职责方面存在着难以解决的矛盾。因此，目前垂直管理的范围较计划经济时期大大减少，但仍然存在。 null 目前的垂直管理的领域主要在一些具有较强市场性质的部门。包括：海关系统、国税系统、国家质量监督检验检疫系统、工商管理系统。那么，这样为什么要在这类部门实行垂直管理？这是因为市场性质明显的部门较少与政治意识形态问题发生关联，机构及其官员与中央政府的不一致通常没有政治上不一致所可能招致的风险大。null 因此，机构和官员常常容易不顾中央政府的号令而自行其是，上级官员难以约束下级官员。而那些市场特征不明显、政治色彩明显和责任重大的部门，其机构和官员一旦与中央政府不一致，往往容易给自己带来严重的政治和职业风险，这些机构和官员通常不大容易发生违纪和违法现象，与中央政府的一致性程度较高，因此没有必要在这些部门采用垂直管理。而在那些单纯具有市场特征的政府部门，违纪、违令现象比较严重，垂直管理能在一定程度上解决中央政府政令不通的困境。 回到首页null 第二，行政体制不顺，条块管理矛盾多［管理机构不是法定意义上的地方政府，不具有全面的地方管理权。因此，管理机构所辖区域内与原有行政管理体制（如上级有关职能部门、街、乡、镇政府等）存在不少矛盾（环境卫生、治安联防、计划生育、外来人口、门前三包等问题与管理机构发生纠纷）］ null 第三，管理机构的行政体制存在回归旧体制的趋向［来自上级政府和区内、区外政府机构的压力，使一些管理机构不断膨胀，人员越来越多，职能越分越细］。回到首页