民族平等与_文化化_——国外民族政策的启示

诅!己，第4I．赛 学 术 论 坛 (总第243期) A’CADEM’IC—FORU—M NO．4。201l (CumulativelyNO．243) 民族平等与“文化化 ——国外民族政策的启示 嵇雷 ，， 【摘要】本文分析了目前关于民族政策的两种争论。即：在民族平等方面形式平等还是实质平等? 在民族整合方面采取“政治化”还是“文化化”?对于第一个争论，无论采取何种形式的平等，都是有前提条 件的。对于民族状况不同的国家而言，平等原则的关键是如何把握形式平等和实质平等所结合的“度”，即 如何让两者的结合既能满足政治民主的要求，又能完成国家政治整合的目标。对于第二个争论，虽然“文 化化”不失为解决民族问题的良策，但是对于那些不具备采取多元文化主义政策条件的国家而言，将“政 治化”和“文化化”相结合的政策也值得一试。 【关键词】民族平等；政治化；文化化；启示 【作者简介】嵇雷，河海大学商学院博士后，江苏南京210098；湖北经济学院社会科学系讲师，政治 学博士，湖北武汉430205 【中图分类号】C95 【文献标识码】 A 【文章编号】1004-4434(2011)04—0052-04 一、形式平等还是实质平等? 民族平等既是民族政策的原则．也是民族政 策的目标。保护少数人权利，给其以平等的对待也 一直是国际社会所追求的目标‰在联合国的推动 下，对群体权利的保护已取得了很大进展。同时， 在20世纪后半期民主化浪潮的影响下，各个国家 内部对群体权利的保护也逐渐走上政治议程。在 这样的背景下，民族平等已成为各国，尤其是多民 族国家。处理民族问题的基本原则和追求的目标。 然而．由于平等一词内涵的模糊性及各国在处理 民族问题上的理念不同，民族平等究竟是要达到 形式平等还是实质平等．或者说是机会平等还是 结果平等?这一问题长期以来一直是政治学家和 政治家们争论的焦点，在具体的民族政策方面这 一争论尤其激烈。 自由主义和社群主义在这个问题上持两种完 全相反的态度。自由主义以个人主义方法论为特 征，因而认为形式平等才能够真正地保障个人自 由和个人权利。认为由个人置身于其中的公民社 会才是与国家抗衡的力量，反对将国家分为不同 的种族群体。更不能将这种种族群体化。也就 是说。“歧视和社会隔离的存在不能被用来作为国 家用强制手段重新生产这种社会现象的充分理 由”【1】㈣)。因此。自由主义反对将种族问题政治化。 认为“对所有的人一视同仁”闭嗍，所有人都将平 等地获得利用机会的权利。这将会促进个人的自 由发展，反之，则会违背平等主义的基本精神。社 群主义则持相反的态度。认为：“个人是群体的组 【基金项目】教育部人文社会科学研究青年基金项目“政治发展视野中的民族区域自治制度研究一以新疆为例” (09Ⅵc810008)；湖北省教育厅人文社会科学研究项目“政治整合与民族区域自治制度_以湖北民族地区为例”(2010q093) ①在这一点上。联合国和一些区域性组织均通过一些公约促进了少数人权利的保护，如1966年保护少数人权利的特别条款被列入 讼民权利和政治权利国际盟约)，1992年联合国大会通过了范围广泛的沙数人权利宣言>；欧盟也在这方面取得了很大进展。并且细化了 少数人标准，如欧洲理事会于1992年通过的<欧洲区域性和少数人语言宪章>，1994年通过的《欧洲少数民族保护框架公约>及《欧洲人权公 约)等，均扩展了非歧视性条款。 52 万方数据 成部分．群体的利益独立于甚至高于群体成员个 人的利益。政府的政策应当衡量不同群体的利益 和负担，并衡平不同群体之间的利益平等。这种群 体权利的视角是与实质的结果的平等观念相联系 的。结果平等之所以与群体权利的视角相关联是 由于结果平等必须指向某类群体。如果要求所有 个人的结果平等就会同要求所有个人的形式上的 平等一样不切实际。”【1阳毋 在实现平等的方法上，较多的平等对待(形式 平等)会导致较多不平等的结果，例如如果在加拿 大给英裔和土著人以平等的财政权利．那么两族 人的富庶程度肯定是完全不同的。较多的结果平 等则要求较少的平等对待。在一个多民族国家内。 如果民族之间的同质性高．少数民族在历史上很 少有独立倾向，那么这个社会中民族矛盾就越小． 公共政策也就越可能趋向于采用形式平等原则； 反之，民族之间的异质性和多有独立史的少数民 族则会加剧民族矛盾．造成民族间的结构性不平 等①．公共政策也就会趋向于通过给予弱势民族优 惠政策和特别保护措施来实现实质平等。以减小 异质性，甚至可能促进民族间的自然融合。但是， “如果结果的平等成了唯一的、压倒一切的关心对 象，那么平等的目标就将毁灭平等对待，这很可能 是在让目标毁掉手段”啡獬踟。萨托利的这一观点 虽然是从政治哲学的层面上来进行分析的．但是 在现实的政治世界中的确如此，处理好机会平等 和结果平等的关系。这是任何一个多民族国家在 处理民族关系时都要考虑在内的。 民族间的结构性不平等一方面会让公共政策 向弱势群体倾斜，另一方面也会成为极端民族主 义煽动民族情绪的武器。进而采取暴力行动争取 民族利益，甚至扩大民族冲突。因此，为弥补这种 结构性不平等．公共政策一般会以扩大弱势群体 的自治权力或提供一些优惠政策和特别保护措施 为取向，因为各国政府深知，“要想得到平等结果， 我们就要受到不平等的对待”麟嘲。另外．对于在政 治、经济、文化和社会结构与主体民族存在很高的 异质性且在历史上多有独立倾向的少数民族．公 共政策也多会为其提供一些特殊的保护。这些弥 补起点的不平等对待是可以接受的，并且会在一 定程度上提高整个社会的向心力，促进政治整合。 俄罗斯是重视结果平等的一个例子。俄境内 有一百多个民族，且由于苏联解体及各加盟共和 国纷纷独立的影响．俄境内的一些少数民族也纷 纷提出主权独立的要求。面对这种情况．俄联邦政 府以“不平等的对待”政策将一百多个民族整合进 联邦，形成了一种等级联邦制，赋予不同的联邦主 体以程度不同的自治权，这虽然也产生了一些要 求平等的呼声，但毕竟它完成了俄罗斯的统一。另 外，宪法中以“人和人的权利与自由具有至高无上 的价值”来突出了各民族的人的形式平等。这无疑 增强了俄国族认同的建立。但是与此同时。“不平 等的对待”也产生了负面效应——为平息分离主 义倾向而扩大某些联邦主体的自治权力产生了示 范效应，让其它主体提起了同样的诉求，从而大大 影响了中央政府的权威。叶利钦统治下的中央政 府即是一个软弱无力、为统一而无限扩大地方势 力的政府。其后，为摆脱中央政府的困境，普京总 统就职后不得不开始重新建立中央政府的权威． 于2001年将全国89个地区划分为7个联邦区． “这实际上旨在全国实施共同的法规”栩。这样。俄 罗斯联邦政府在以结果平等的政策获得国家统一 后，又不得不回到原点，开始加强联邦政府的权 威。 重视形式平等的例子则是西班牙。其境内的 主体民族卡斯蒂利亚人口占到总人口的大约 73％。但是由于三个主要的少数民族——加泰罗尼 亚人、巴斯克人和加里西亚人——历史上大多数 时间里都具有很大的自治权利。佛朗哥的独裁统 治结束后。西班牙政府不考虑各少数民族在历史 上与主体民族的分治及其在政治、经济、文化和社 会结构等方面存在的异质性．在五年内成立了17 个自治区。赋予各自治区以平等的法律权利，在短 时间内实现了法律上的平等。促进了政治民主和 政治整合。但是。“由于单方面地强求一致——地 方民族主义政党没有被邀请参加条约——这对于 自治地区后来的发展不是起了促进作用，而是造 成了严重后果”I删。这一严重后果即是巴斯克民 族主义的长期存在以及追求民族主义的暴力活动 的逐步升级。为了维护自治区之间的平等和团结。 中央政府不得不将资助自治区基本法提上政治El 程．新首相萨帕特罗对待巴斯克民族主义的宽容 政策即明。政府在处理民族问题时要充分考虑 各民族之间存在的异质性及其历史经历。 ①结构性不平等是指各民族在法律上平等，但是由于各民族的起点不同，弱势民族会在竞争和政策的实施过程中实际上处于劣势地 53 万方数据 从以上分析西班牙和俄罗斯这两个在处理民 族问题时采用相反原则的例子中。我们可以得出 结论：无论是形式平等还是实质平等，对于解决民 族矛盾而言没有孰优孰劣的问题。由于结构性差 异在世界上大规模地存在。两种平等的结合必不 可少。对于民族状况不同的国家而言，平等原则的 关键是如何把握形式平等和实质平等所结合的 “度”。即如何让两者的结合既能满足政治民主的 要求，又能完成国家政治整合的目标。 二、“政治化"还是“文化化"?赇P7孓卿 在当今世界各国不同类型的民族政策中．存 在着两种截然不同的价值取向——“政治化”和 “文化化”。前者将民族看作政治实体．与民族主义 和民族自决相联系．主张赋予各民族以平等的政 治权利；后者认为民族是一个文化实体，主张承认 并容忍各族群以“亚文化群体”的形式存在。也就 是说。“文化化”主张在一个多元社会内部保存不 同文化的特殊性和多样性。 民族问题的“政治化”趋势是与近代出现的民 族主义分不开的。“民族主义首先是一条政治原则， 它认为政治的和民族的单元应该是一致的。”[61(PI) 也就是说．民族主义主张一个民族形成一个具有 独立主权的国家。无独有偶．在政治光谱的另一 端——马克思主义——也采纳了“民族自决”的原 则。列宁把民族自决作为建立多民族国家的基本 原则，并且，在实践中，苏联实行“加盟共和国”、 “自治共和国”、“自治州”等地域的民族自治制度， 把民族与地域联系起来。当然。列宁认为无产阶级 观的民族自决权是反对民族压迫、提倡民族平等 的原则和表现。然而。这也为苏联留下了民族冲突 的隐患。如果说，“民族主义”是把民族问题“政治 化”的意识形态的话，那么把民族与地域相联系就 是把各民族的政治权利制度化。吉登斯认为：“在 民族主义、主权和公民权之间可能存在着一系列 的联系和张力，它们的发展方向取决于理念导引 的路径。如果民族主义基本上导向主权一一尤其 是在国家遭受大量侵凌争夺的环境当中．或者在 国家强烈地整军备战之时——民族主义情绪可能 发生一个排外的转折．即强调这个‘民族’的超乎 对手的优越性。于是，公民身份权利就可能发育孱 弱或者大受限制．而公民权利和政治权利则更有 可能大受蔑视。如果公民身份权利更实质性地扎 了根或者实现了．它们就会在一个相反的方向上 影响主权和民族主义的关系。刺激民族主义情感向 更加多元化的方向发展。”r7】蚴因此。民族主义可 以引发分离主义，也会引发民主理想的启蒙。从民 主的角度而言。民族问题“政治化”从法律上赋予 不同民族平等的政治权利．突出了一个群体的民 主权利，也就是说，要赋予该群体政治、经济、文化 等方面的自治权。这与自由主义以个人自由和个 人权利为核心的观点背道而驰．但却与社群主义 主张的群体权利高于群体中的个人权利的观点不 谋而合。那么。究竟是自由主义的观点更为合理还 是社群主义的主张更为现实?我们不能评价某一 种意识形态的好坏。因为作为一种思想的系统表 现。它是中立的。但是，对于一个民族而言，其群体 权利重要还是这个民族中的个体权利重要，我们 却可以根据这个民族的历史传统和文化来判断。 对于那些历史上就具有自治传统、且拥有不够宽 容文化的民族，或者处于弱势地位的民族而言，一 定程度的“政治化”①是必要的．因为这样也是主体 民族对于少数民族的尊重和宽容。反之，忽略民族 的传统和文化很可能会使由于合法途径无法满足 利益诉求的民族转而以暴力活动来抗衡和争取． 西班牙的巴斯克民族主义即是一个例子。因此，民 族问题的“政治化”问题处理得当．将会促进政治 民主化进程；反之，则会刺激民族分离倾向的产 生。甚至引发激烈的民族冲突。 “文化化”是西方工业化国家在“民族一国家” 建立之后在本国族群问题上的政策取向。即把族 群视为“文化群体”．把这些族群的成员视为国家 公民。对于他们作为国家公民所应当拥有的各项 权利。政府对少数族群成员从“公民”这一角度予 以保障。而尽可能不把他们视为具有某种独立性 的政治群体。由此可见，“文化化”实质上是突出 “公民权利”，以此来淡化民族的政治特征，以公民 的平等权利代替群体间的平等权利。首次提出“文 化多元主义”的是美国犹太学者霍拉斯-卡伦，他 在1924年的文章中用此来描述美国的族群关系。 但首次将多元文化主义政策化的却是加拿大。加 拿大政府在民族冲突加剧、分离主义倾向明显的 情况下采用多元文化主义政策。坚持了政治法律 ①在实践中，“政治化”通常表现为民族身份界定、优惠政策和基于民族特征的行政区域划分等。 54 万方数据 的一体和主流文化的普遍性．同时也允许各少数 民族保持自己的文化传统和特点。从民主的角度 来看。“文化化”以个人自由和个人权利为基点。以 公民个人的平等权利来突出民族问的平等权利， 这样对于培育少数民族成员的民主意识具有重要 作用，提倡社会包容，以主流文化将少数民族文化 引导为保留原有文化传统和特色的亚文化群体。 或者说。它是一种以文化为核心的自由主义观点。 从整合的角度来看，“在一个多元文化的社会中， 社会的整合应当基于在共同领域内平等原则的确 保和在分立领域内文化多样性的维护”【聊研。也就 是说．。文化化”使“所有多数人和少数人群体的成 员在平等的基础上依从共同的规则进行互动”．保 证了普遍性的存在；同时也给“在社会中那些属于 民族、宗教或语言上的少数人群体成员维护其群 体特性和认同”【1硼研的平等机会。另一方面，由于主 流文化的优势地位．亚文化群体的成员为了在社 会变迁中有向上流动的机会和可能，不得不接受 主流文化某些特征。这样。“文化化”促进了主体民 族与少数民族之间的交流和碰撞．从而使非主体 民族自然地融人到多元社会中来。提升了国家存 在的合法性和国家的整体认同。 然而，正如“政治化”是有限度的一样，“文化 化”也是有条件的。“文化化”或者说多元文化主义 是以一个“多元社会”为背景的。一个多元的社会 要求具有一个中立的、提倡社会宽容的政府和成 熟的公民社会。公民社会中有以维护各种具体的、 特殊的利益为宗旨的自治性团体，同时也具备培 育和发展这种独立组织和利益集团的能力。而这 些是足以同政治国家相抗衡的力量。从而形成了 社会冲突的解决和预防机制。从各国经验来看，实 行多元文化主义政策的国家。如美国、加拿大和澳 大利亚。均具备这样的社会条件。而对于那些不具 备这样条件的国家，如俄罗斯而言．民族问题的 “去政治化”并非万全之策。即使是在公民社会力 量较为强大的加拿大．其多元文化主义政策也还 存在着结构性不平等的问题——虽然从法律和政 策上来看。非主体民族的成员作为个体有了与主 体民族成员平等的发展机会．但是作为非主体民 族这个群体来讲。处于弱势地位成员的比例仍然 大于主体民族。这也是后来加政府对土著人实行 优惠政策的原因之一。相比之下，俄罗斯的经验则 更为可取。由于存在着诸多的非民族性因素①，俄 联邦政府一方面保留民族的政治性。将以民族因 素为基础的联邦制作为解决民族问题的主要政 策，正视各民族之间巨大的异质性，以“不平等对 待”来缓和民族分离主义倾向；另一方面辅之以民 族文化自治，鼓励民族文化多样性的发展，由政府 推动公民社会的发展，逐步淡化民族意识，建立多 元社会解决预防冲突的机制。正如马戎先生所认 为的那样．在族群问题上不应当采取“一刀切”的 制度与政策，对于几乎只有文化特征的族群，过分 强调“政治化”反而会激起本来较为淡漠的民族意 识。 因此。虽然“文化化”不失为解决民族问题的 良策．但是对于那些不具备采取多元文化主义政 策条件的国家而言，将“政治化”和“文化化”相结 合的政策也值得一试。一方面以“政治化”消解那 些影响民族关系的非民族性因素所带来的不利后 果；另一方面以“文化化”促进社会变迁的良性前 行。用多元文化的精神提高社会包容性，培育公民 社会。在公民社会的成长中使非主体民族在自然 融入主流文化的同时，保持其特殊文化的存续，逐 渐形成具有民主意识的公民文化．以强大的公民 社会和成熟的公民文化来建立民族冲突的解决和 预防机制。 渗考文献】 【1】1周勇．少数人权利的法理——民族、宗教和语言上的少数 人群体及其成员权利的国际司法保护【M1．j匕京：社会科 学文献出版社。2002． 【2】乔·萨托利．民主新VeEM]．冯克利。阎克文。译．北京：东方 出版社，1998． 【3】范军．变迁中的俄罗斯国家体制—-普京改革中央与地 方关系Ⅱ】．东欧中亚研究，2001，(4)． 【4】伊夫·梅尼。文森特·赖特．西欧国家中央与地方的关系 州．朱建军，等。译．北京：春秋出版社，1989． f5】马戎．族群问题的“政治化”和“文化化”fA】．北京大学社 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