论联合国安理会否决权的利弊及改革问题.doc

论联合国安理会否决权的利弊及改革问题.doc 论联合国安理会否决权的利弊及改革问题 联合国安理会是联合国的执行机构，在联合国中，只有安理会有权依宪章作出全体会员国都有义务接受并执行的决定，因此，安理会对维持世界和平与安全起了重要的作用。安理会对实质性问题进行表决时，五大常任理事国(中、英、美、法、俄)有否决权，即五国中有一国投反对票，这项议案便不能通过，这又叫“大国一致原则”。否决权是给第二次世界大战中的五大战胜国设立的特权，是“二战”的产物。联合国建立五十年来，国际形势发生了重大变化，联合国创建初期，它的主要任务是，一方面致力于医治战争创伤，解决战后国际和平与安全问题;另一方面致力于支持和推动非殖民化进程问题。今天，这两个任务已基本完成，当今联合国面临的新问题是经济发展全球化、地区动乱和局部冲突、国际性贩毒、环境保护等问题。上述变化使联合国面临一个新的挑战，在21世纪即将来临之际，人们期待着联合国按其宪章宗旨和原则为实现一个持久和平、共同繁荣的世界作出更大的贡献，要实现这个目标，联合国必须进行深刻的改革，而联合国的改革，首先必须是安理会否决权的改革问题。那么，安理会否决权在目前的国际形势下有什么利弊，需要作那些改革呢,本文试图就这些问题阐述若干看法。 一、安理会否决权的产生 第一次世界大战给人类带来了深重的苦难，各国人民渴望从根本上解决国际战争问题。战后的巴黎和会建立了世界上第一个普遍性的国际组织——国际联盟，国际联盟一个致命缺陷是，对行政院的实质性问题均需“全体一致通过”，即每个会员国都有否决权，这大大限制了国际联盟职能的发挥，使得许多延缓和制止战争爆发的议案无法通过。尽管1928年的《巴黎非战公约》明确规定“废弃战争作为推行国家政策的工具”，〔1〕但是第二次世界大战还是爆发了， 国际联盟面对漫天战火，束手无策。二战后，1945年10月24日联合国成立。联合国正视国际联盟的挫折，吸取和借鉴国际联盟正反两方面的经验和教训，明确了联合国的中心问题必须是维持世界和平与安全。 联合国与国际联盟不同，集体安理会的有效行动不再是会员国自己，主要是联合国有关机构。《联合国宪章》(下称宪章)第24条第一项规定:“为了保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会。”对于安理会否决权问题，宪章主要在27条中加以规定，但全部内容包括三组条文，第一，第23条规定，中、英、美、法、苏(现改为俄)五个常任理事国，享有特殊权利，它们是否决权主体;第二，第27条规定，授予常任理事国在表决中拥有超过普通投票计数的权力，使其一票具有否决效力，这是否决权的核心条款;第三，第108条至110条规定，常任理事国对于宪章生效及对于宪章生效后之修正案的生效，均享有否决权，这意味着，如果某一大国坚持否决权，则宪章草案中没有规定否决权条款或宪章生效后取消否决权的修正案，它都可以运用否决权来阻止草案或修正案成为现实，可见，这项条文是上两项条文的保护性条款。以上三项条文相互作用，支撑着安理会乃至联合国的整个体制，也使否决权本身在联合国体制中根深蒂固，不易更改。 在1945年4—6月的旧金山会议上有十几个中小国家对否决权进行了猛烈的抨击，它们认为“否决权实施上等于把整个世界交给一个大国集团称霸”〔2 〕但苏联代表宣称:“如果废除常任理事国行使否决权的权利，就会导致联合国的毁灭。”〔3〕在大国的高压下，最后第27 条以三十票赞成，两票反对，十五票弃权获得通过，否决权从而产生。 二、设立否决权对维护世界和平与安全的作用 否决权适应了第二次世界大战结束之际，大国之间存在着既矛盾又合作的复杂情况，使得联合国有效地制止法西斯残余势力再起，五大国合作共同履行维持世界和平与安全的义务，这不仅在当时是必要的，即使在今天也仍然继续发挥着积极的作用。 (一)联合国建立时会员国只有51个，现在已发展到170多个， 基本上全世界所有的国家都加入了联合国。由于各国政治制度、经济体制、宗教信仰、文化司法制度等存在差异， 对一个问题取得共识是很困难的，如果联合国象国际联盟一样，对每一个问题的审议都必须经全体会员国一致通过，每个会员国都有否决权，势必造成每个议案都很难通过或无法通过的局面。宪章规定只有五个常任理事国才有否决权，且五个大国在重大问题上有“秘密磋商”的惯例，对涉及世界和平与安全问题的议案，五大国比较容易达成共识，因此大国确信，正如它们在战时必须同心协力对付共同的敌人一样，战后它们也必须建立在“大国一致”基础上的关系，才能有效地、及时地延缓和制止战争的爆发。 (二)五大国包括中国和苏联(现改为俄罗斯)，这在战后对保护社会主义国家和贫困落后国家的利益，反对美国利用联合国作为控制世界的工具起了很大的作用。联合国建立时，拉丁美洲国家就有二十个投票权，如果连同美国本身、菲律宾和利比里亚，加上五个阿拉伯国家，美国必然控制着大会的多数票。英国和英联邦国家都是会员国，也有六个投票权，而英、法、美是同盟国，在这种情况下，否决权就成为苏联和中国反对美国操纵联合国通过非平等决议的有力武器。 从1945 年至1987年，苏联共行使否决权114次，中国共行使否决权4次，使美、英、法主张的很多损害社会主义国家和第三世界国家利益的决议无法通过，可见，联合国在美国多数票的操纵下，只有否决权这一武器，才能“使处于少数地位的国家保护自己的重大利益不受多数的侵犯。”〔4〕 (三)按宪章规定，五大国负有维持国际和平与安全的责任，那么，相应地给予它们履行其承担的所必需的否决权就是很必要了。宪章第7章规定，安理会对已经发展到威胁世界和平和安全的国家争端，有权采取强制行动，包括选择武力以外的办法，或选择必要的军事行动，安理会在采取军事行动之前，必须首先通过有关的决议。对这些决议五大国有否决权。所以，如果采取强制行动的目的是为了大国霸权主义，否决权的行使可制止超级大国通过侵略性决议，例如美国今年试图通过把伊拉克南部“禁飞区”扩大的决议，以达到以武力干涉伊拉克内政的目的，结果该议案遭到中国和俄罗斯的否决，使美国侵占伊拉克的阴谋不能得逞。如果采取强制行动的目的是维持世界和平与安全，否决权的设立会使五大国团结起来，同心协力对付威胁和平的敌人。例如1990年至1991年间，安理会通过12个决议，对伊拉克入侵科威特进行了军事制裁和经济制裁，在五大国的共同努力下，伊拉克侵占科威特的军队很快被击败，战后又要求伊拉克承担赔偿损失等战争责任，维护了国际法的尊严。 三、设立否决权的弊端 毋庸置疑，安理会否决权的设立和大国一致原则的规定，对战后的和平与安全起了无可取代的作用。宪章第49条规定:“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安理会所决定之办法。”这使得联合国集体安全体系集中化、义务化。但是，我们也应该看到，安理会否决权的设置在解决国际争端、维护世界和平的过程中，仍有若干难以逾越的障碍。 (一)一些大国滥用否决权，阻碍了安理会职能的公正行使。“二战”结束后，美苏两国先是冷战对峙，后是互相争夺世界霸权，对对方提出的议案动辄使用否决权，使很多议案无法通过执行。即使是世界由两极向多极分化的今日，常任理事国也很难就某一国际争端达成一致。1968年8月， 安理会多数成员国通过谴责苏联出兵入侵捷克斯洛伐克的决议，苏联行使了否决权。1989年12月23日，安理会讨论7 个不结盟国家提出的议案，“对美国武装干涉巴拿马深表遗憾”，要求美国立即停止干涉并撤兵，让巴拿马人民在无任何外来干涉和压力的情况下自由决定本国的政治、经济制度。15个理事国有8个非常任理事国，2个常任理事国投同意票，但因美、英、法三国行使否决权，决议无法通过。诸多事实表明，只要牵涉到一些大国的自身利益，即使是赤裸裸的武力干涉，安理会也很难通过决议加以谴责，更不用说制裁了，这使得不少国家认为“宪章第39条所规定的强制行动是不能以常任理事国或某一常任理事国所保护的国家为对象的。”〔5〕 (二)否决权成为某些大国推行霸权主义，实行强权政治的工具。美国国际法学家萨拉丘兹曾说过:“最强的国家愿意给联合国多少权力，联合国才有多少权力。”〔6〕否决权的 设置， 已使联合国成为“大国俱乐部”，大国在联合国有较多的机会推行自己的国家政策，且不受其他国家的制约，这就使得象美国这种沙文主义大国肆无忌惮地利用否决权来实现其“领导全世界”的目的。事实上，自联合国成立以来，美国在安理会一直用贿赂与威胁的高压手段，强行推行其霸权主义政策，其他国家敢怒不敢言。例如在去年年底联合国秘书长换届的问题上，由于秘书长加利对美国在联合国推行强权政治的作法日益表现出不满，主张提高发展中国家在联合国的地位，另外，加利对美国动辄对别国实行制裁，久拖会费也很有意见，使美国感到它在联合国的“领导地位”受到冲击，所以美国千方百计地阻止加利连选连任。加利去年12月任期届满，联合国发言人6月19日宣布加利将竞选连任， 第二天美国政府以发言人方式表示反对，并声称必要时将行使否决权加以阻止。可见，联合国如果不提供有实效的集体制裁措施，限制大国否决权，就会放纵一些大国借否决权来推行自己的霸权主义和强权政治。 (三)否决权违反国际法的平等原则。国家不分大国强弱，一律平等是国际法的基本原则，因此，联合国的事，应由联合国全体会员国来决定。否决权只有五大国才有，其他国家的权利被剥夺，显失公平。在三十一届联合国大会上，马里代表在辩论中就指出，联合国给予五大国“过分的特权，不再是合理的，不再与当前的现实相适应。”他说:“一个否决票能够抵销安理会理事会其他十四个理事国的可决票，是违反民主平等原则的。”〔7〕 四、关于否决权制度的改革问题 随着世界格局的变化和联合国会员国数目的扩大，广大中小国家越来越强烈反对某些大国滥用否决权。战后经济的发展，德、日两国的国际地位不断提高，同时两国也承担较多的会费，也多次要求增加它们成为常任理事国。这使得现行否决权制度受到很大的冲击。目前。限制取消否决权或扩大否决权范围已成为联合国改革的一个中心问题。笔者认为: (一)取消否决权是不现实的，不可能的。 《联合国宪章》第108条规定，宪章修正案须“经大会会员国三分之二表决，并由联合国会员国三分之二，包括安理会全体常任理事国各依其宪法程序批准后，对于联合国所有国发生效力。”这就是说，五大国在修改宪章，取消否决权问题上也有否决权。五大国拥有否决权是它们区别于其他国家的特权，也是提高其国际地位和进行国际斗争的法码，五大国当然不愿意放弃这个权利，目前安理会就取消否决权达成是不可能的，没有这个协议，宪章修正案即使得到联合国会员国的广泛支持，也不会发生效力。美国是极力反对取消否决权的，否决权是美国实现“美国统治下的和平世界”所必需的工具和手段，它不会轻言放弃，就算其他四大国愿意取消否决权，美国也决不会同意。另外，苏联解体后，两极格局打破，俄罗斯国际地位下降，否决权便成为其制约和牵制美国的工具，当然俄罗斯在取消否决权问题上不会投赞成票。所以“否决权在联合国的体制内看来可能永远是个定局。既然大国丝毫也不想放弃它们的特权，全部取消否决权在现阶段是不切实际的。” (二)限制否决权是有必要的，可行的。既然否决权难予取消，那么就有必要修改安理会的表决程序，对否决权加以限制，以免滥用。目前许多国家提出建议，把实质性问题再分类，一类大国可行使否决权，一类大国不可以行使否决权，也就是把否决权限制在明确规定的范围内，在某些问题上，如接纳新会员国、任命联合国秘书长、和平解决国际争端等，常任理事国没有否决权。还有一些国家，建议不搞一国否决，也就是要阻挠安理会通过决议，需要两个或三个常任理事国否决才行。早在旧金山会议时，澳大利亚代表伊瓦特就建议“至少三个常任理事国”否决，决议才通不过，否决权不能由一个常任理事国单独使用。另外，缺席或弃权不等于否决， 这已成为现实， 在海湾战争期间我国对12个决议都设弃权票，但并没有影响决议的生效。总之在不能取消否决权的情况下，限制否决权势在必行，大国为了保存否决权，也必须在限制否决权问题上妥协。现在美、中、英、法等国已同意在接纳会员国、和平解决国际争端上不使用否决权，这有待在修改宪章时进一步落实。 (三)扩大否决权范围问题各国意见分歧，有关议案很难通过。关于德、日以及一些发 展中大国要求成为常任理事国问题，从现任五个常任理事国的态度看，英、法无条件地支持德、日成为常任理事国并拥有否决权。美国支持德、日成为常任理事国，但在拥有否决权问题上没有表态。俄罗斯和中国则态度谨慎，中国认为增加常任理事国席位时，要考虑该国对和平解决国际争端的能力大小，而不能单纯考虑其对联合国财政贡献的大小。前任秘书长加利从财政上考虑也同意德、日成为常任理事国，但同时表示，增加常任理事国席位时，“不应仅仅考虑发达国家。”一些国家认为除了德、日外，还应相应地增加一些发展中大国作为常任理事国。一些国家认为根本不用增加常任理事国，俄罗斯就提出:“我们绝不能轻易地检修一架既没有损坏而且实际上还工作状况良好的机器，而带来使之瘫痪的危险。”这也反映了相当一部分国家的看法。 扩大否决权范围可以解决平等平衡问题，但也面临两个新问题，一是拥有否决权的国家太多，谈判将更加困难，安理会的议案更加难以通过，从而影响安理会的工作效率。二是发展中大国的席位难于分配，在亚洲，如果印度进去，巴基斯坦和印尼也会要求进去，在美洲，如果巴西进去，墨西哥也会提出同样的要求。但如果不给发展中大国常任席位，则有关议案将难以获得大会三分之二多数的通过。因此，目前比较理想的办法在可预见的将来还难以找到。 总之，修改案章和改组安理会是联合国目前面临的一项紧迫任务，也是一个难度极大的问题。笔者认为，安理会否决权改革问题的成败在很大程度上取决于五大常任理事国在一些重大问题上的共识程度。笔者衷心希望联合国在改革上取得圆满成功，以便更好地实现宪章的宗旨和原则，不负世界人民的期望和重托。