养老金_现收现付制和基金制的比较

养老金:现收现付制和基金制的比较 李绍光 (中国社会科学院研究生院) 从融资方面来说,养老金存在着两种制度安排,一种是现收现付制,另一种是基金制。 在经济理论中, 大部分文献主要沿着再分配效应和经济增长效应这两条线索,对这两种制度安 排进行比较与分析。本文拟对此做一归纳和推演,并在此基础上探讨究竟应该怎样看待目前 这两种制度安排的消长。 一、现收现付和基金制的概念性框架 (一)几个基本概念 以同一个时期正在工作的一代人的交费来支付已经退休的一代人的养老金的制度安排, 是现收现付制。雇员在工作期间把一部分劳动收入交给一个基金,退休以后,该基金再以投资 所得的回报向他(她)兑现当初的养老金承诺,就是基金制。 从养老金收益的发放来讲,有些计划(一般是普享制的、即向所有人发放养老金的计划)是 按统一,向计划的参加者提供一笔与其他收入或者先前的收入没有任何关联的养老金收 益,这叫统一比率( f lat- rate)的养老金计划。另外也有一些计划, 以某种与参加者的其他收入 具有相当程度关联的方式计发养老金, 通常情况是参加者的其他收入越高,得到的养老金收益 就越低。这叫收入关联( earnings-related)的养老金计划。收入关联计划往往需要事先知道每 一个参加者的养老金收益之外的收入是多少,因此需要附带财富审查( means- testing)机制。 养老金制度的实施, 可以由计划的主办者做出承诺,按特定公式决定每一个参加者的养老 金收益,通常是基于参加者的年龄和以往贡献的大小, 提供一笔年金( annuity ) , 或是一次性 ( lump-sum)支付。这就是规定受益制( def ined benef it )。另一种实施方式, 是按照一定的公式 决定每个人的交费; 为每一个参加者设立个人帐户, 以交费的多少,将来在他(她)有资格 领取养老金时, 决定怎样向他(她)计发养老金。这就是规定交费制( def ined contribut ion)。 (二)养老金计划的基本框架 一个特定的养老金计划, 可以由几方面要素结合成一个基本制度框架。比如,现收现付制 计划如果是普享制计划( universal scheme) , 那么通常会采用统一比率的收益计发方法;反之, 如果现收现付计划是建立在保险原则基础上的,一般采用收入关联的计发办法。 现收现付计划往往是通过规定受益的方式来实施的。它通过税收进行融资,实际上是以 支定收,即根据当前养老金支付额需求决定融资多少。所以,重要的是如何把这笔养老金发放 给计划的受益者。规定受益和收入关联的不同之处在于:首先, 规定受益和收入关联两者虽然 都是把养老金与个人的其他收入联系起来,但联系的方向却恰恰相反。收入关联是一种负向 的关联,即参加者的其他收入越高,所得的养老金收益就越少。收入关联的现收现付制以这种 59 1998 年第 1 期 方法来缩小实际收入差别较大的不同受益者之间实际生活水平的差距。但是,规定受益却是 一种正向的关联,往往是以受益者在工作期间平均劳动收入最高的一段时期的平均收入为标 准,决定其应得的养老金收益;因此,参加者在工作期间/最好时期0的平均劳动收入越高,所得 养老金收入就越多。其次,收入关联是针对不同的受益者之间实际收入的差别而的一种 调节机制,而规定受益则是按照受益者本人的年龄或贡献来决定发给多少养老金,与其他人没 有关系。 基金制计划的融资(部分地)来自于参加者的交费, 而由交费集中起来的基金又被用来投 资,所以,在一个基金制的养老金计划中,参加者最后的养老金收益是根据个人以往的交费记 录以及基金的投资回报而定的,在这一点上它和个人储蓄并没有什么不同。这样,在收益发放 上,基金制计划也就没有统一比率或收入关联之类的选择。它只需要为参加者设立个人帐户, 如实地记录其交费以及应得的投资收益,最后按照事先约定的方式将参加者在其个人帐户上 的积累及其回报发还给本人。所以,基金制不像现收现付制那样带有社会福利性质,它无法履 行再分配的功能,只能根据精算公平或者边际公平的原则来进行收费和计发。 基金制也可以采用规定受益的方式来实施。比如,基金托管人事先做出一个承诺,即将来 不管基金投资的回报怎样,都会按照事先设定的回报率向参加者支付养老金。这样,托管人需 承担全部风险, 而基金的参加者则不承担任何风险, 这与规定交费制不同, 规定交费的基金的 风险是由参加者承担的, 除非基金事先和托管人之间达成某种分担风险的协议。 从融资来源上讲,现收现付制由于是用工作的一代人所创造的财富为同一时期退休的一 代人支付养老金,所以,存在跨代的收入再分配问题,这会影响不同代人之间的福利。另一方 面,退休者从现收现付的养老金计划中所得到的养老金,将被用于其退休以后的生命余年的消 费支出,也就是说,就两代人所在的同一个经济而言,一部分潜在的投资被转为消费。所以,现 收现付的可能结果是使经济短期消费增加,长期积累或投资减少。基金制的情况则与之不同。 假定养老金计划是一个完全的基金制, 那么不管它是规定交费的还是规定受益的,都不会影响 到下一代人的福利, 因此它不存在跨代的再分配问题。就最常见的规定交费的基金制计划而 言¹ ,由于最后的养老金收益是按照个人的交费记录以及对每个人相同的投资回报来决定的, 因此即使在基金内部的受益者中间也不存在收入再分配问题。 基金制中的养老金是一个延迟的支付承诺,因此它会把一部分短期消费转变为短期投资。 但是,长期情况如何,我们仅凭直觉就无法判断了。 二、再分配效应 ) ) ) 两种制度安排的分析与比较 (一)关于两种制度安排的帕累托有效性 新古典养老金经济学对收入的再分配效应的评价, 是直接以再分配在福利经济学意义上 的结果为标准的。一个特定的养老金计划,如果在增加了受益者福利的同时,不会使其他任何 人的福利状况有所恶化, 那么,就可以称其为帕累托有效的计划。 阿隆( 1966)指出,在萨缪尔逊的/生物回报率0(人口增长率+ 实际工资增长率)大于市场 60 ¹ 在本文中,除有特别说明,基金制一般指规定交费的。 利率的前提之下,现收现付制能够在代际之间进行帕累托有效的配置; 他还指出,基金制将会 带来一个使将来各代的生命期效应都减少的跨时配置。由此而引发了对现收现付和基金制的 福利效应的一场持久的讨论。阿隆把实际工资增长率和市场利率都作为一个外生的给定变量 来对待,因此,他所讨论的经济被称为/小型开放经济0( small open economy) ( Breyer, 1989) ,而 现收现付达到帕累托有效的这个外生的前提,也被称作/阿隆条件0( Aaron condit ion)。 萨缪尔逊( 1975)稍后又证明, 在一个工资增长率和市场利率都是内生的封闭经济中,现收 现付的养老金计划也可能存在着帕累托有效的配置。这样,现收现付在福利效应上能够进行 代际帕累托改进的可能性就从阿隆的小型开放经济进一步推广到了封闭经济当中。 但是,阿隆的结论实际上还需要另外一个隐含的前提:既然人口增长率、实际工资率和市 场利率都是外生的或事先给定的, 一个现收现付的养老金计划要想实现帕累托有效,它的融资 率(即它的交费率或税收融资率)也必须不随时间而变化。如果融资率有可能随着时间而降低 的话,那么/阿隆条件0就得不到满足。这样, 就排除了融资率或交费率可变的情况。 解决这个问题的是斯普里曼( K. Spreemann, 1984)。他利用一个无限交叠世代模型得出 的结论是,如果时间是无限的,在自由变化的交费率下(设定一个上限) ,除非人口增长率和工 资增长率之和永远小于利率(在他的模型中是外生的) ,否则,现收现付制就总是能够在代际之 间进行帕累托有效配置。而对基金制来说,当将来存在某个时期,从这一时期以后的所有各期 内, /阿隆条件0都得不到满足,它才会是帕累托有效的; 否则, 不管/阿隆条件0满足与否, 基金 制一般都不会实现帕累托有效的改进。 这个问题的最后结论是, 不管是在实际工资增长率和市场利率外生的小型开放经济中,还 是在实际工资增长率和市场利率内生的封闭经济中,一个现收现付的养老金制度安排总是存 在一个在代际之间达到帕累托有效配置的可能。如果代代延续不断,那么,每一代都会通过下 一代的交费而增加福利, 但是又不会有最后一代蒙受福利上的损失。但是,在基金制制度安排 下,与现收现付制的情况相比,下一代福利的不减少,是靠上一代福利的相对减少来实现的,所 以,一般来说基金制中并不存在代际的帕累托有效改进。 假定其他条件不变, 现收现付制和基金制在代际再分配的福利效应上的差别正好是相反 方向的:前者是用下一代人的福利的减少去补偿上一代人的福利,由于代代延续的无限性,每 个特定的一代都不会蒙受福利损失;而后者则是用上一代人的福利的减少来保证下一代人的 福利的不损失。完全的基金制计划无论是对代际还是对代内来说, 都不具备再分配功能。但 是,现收现付计划对代际还是对代内来说则都具有再分配的功能。 (二)从现收现付制向基金制转轨的再分配问题 如果从现收现付制转向基金制,那么,基金制的第一代参加者除了要为自己交费外, 还要 为他们的上一代再交一次费。两次交费却只有一次受益的一代在福利上显然要蒙受损失。 在这个问题上的一致结论是, 相对于现收现付制, 转轨一代的福利必然要因为转轨而恶 化。沃尔宾(H . A. A. Verbon, 1988)证明, 在一个小型的开放经济当中,从现收现付到基金制 的转变不可能是帕累托改进的。如果把最优的融资方法定义为在给定的受益水平上交费率最 低,或者等价地,在给定的交费率下受益率最高,那么, 一个现收现付的公共养老金计划就等价 于政府的债务融资。这样,这个计划的帕累托有效问题就变成了一个公共债务政策问题。如 61 果是通过公共债务的方式进行转轨,那么,如果利率大于经济增长率和人口增长率之和, 那么 转轨时的年轻一代将会从中受益, 但这是以转轨时的退休一代以及将来各代的福利损失为代 价的; 反之,如果利率小于经济增长率和人口增长率之和, 则转轨时的年轻一代则要蒙受福利 损失。因此,一旦选择了现收现付制的路径, 就不可能在不伤害某代人利益的情况下退出。相 对于转轨前的初始状态而言, 从现收现付制向基金制的转轨肯定要产生额外的成本。 布里耶尔( Friedrich Breyer, 1989)在此基础上又进一步扩展了沃尔宾的结论:当用基金制 取代现收现付制时, 要想在不使至少一代人的福利变得更坏的情况下就能补偿转轨中第一代 的福利损失,一般来说是不可能的。这个结论不仅适用于利率外生以及资本市场完全的开放 经济,而且也适用于资本的回报由内生的供求关系所决定的封闭经济。这意味着融资制度的 选择必然包含着代际分配的冲突。不管以什么样的政策进行制度安排的转轨,总是有至少一 代人要蒙受损失。 事实上,一个特定的养老金制度安排的收入再分配公平与否,在很大程度上取决于其中不 同群体各自的价值判断以及他们怎样据此进行行为选择。一个养老金计划可以以收入再分配 功能为主,但是也可以不具备任何再分配功能。规定交费的基金制计划就是如此。在现实当 中,新加坡的中央公积金和智利的 AFPs便都不具备再分配功能。就一个特定的国家而言,如 果其经济内部结构的整合程度已经达到了相当的高度, 那么也可以通过一个养老金计划之外 的制度安排,比如收入税、消费税以及遗产税制度,来实现同样的功能 ¹。 三、现收现付制和基金制的经济增长效应 (一)现收现付和基金制对于个人储蓄的影响 11 现收现付制对个人储蓄的影响 ) ) ) /挤出效应0 最先明确提出/挤出效应0( crowding-out effect )的是费尔德斯坦( Mart in Feldstein, 1974)。 他认为,社会保障会通过两个方向相反的力量影响个人储蓄。一个力量是,人们既然可以从公 共养老金计划当中获得养老金收益,就可以减少为了退休期的消费而在工作时积累资产的需 要,这叫做/资产替代效应0( asset-subst itut ion effect )。另一个力量是,因为与财富审查有关的 社会保障能够增加储蓄, 因而可能诱使人们提前退休, 提前退休意味着工作期的缩短和退休期 的延长,这反过来又要求人们在工作期要有一个比较高的储蓄率, 这叫做/退休效应0( ret ire- ment effect )。个人储蓄的净效应取决于这两个方向相反的力量对比。如果资产替代效应大 于退休效应,个人储蓄会减少,如果退休效应强于资产替代效应,则个人储蓄增加。 62 ¹ 新加坡的中央公积金制度所受到的主要批评之一是它不具备再分配功能。笔者在新加坡访问研究期间,曾当面请 教新加坡前政府副总理吴庆瑞博士对此的看法。他说: / 我们的中央公积金是没有任何再分配的功能。你看, 你存进去多 少,最后就取出来多少。新加坡政府是把业已存在的分配制度作为一个生活事实来接受的,它不去尝试着把穷人变富、把富 人变穷。我们相信这是一个正确的政策。在欧洲,几十年来各国一直都把财富和收入的再分配作为他们公共政策的一个非 常重要的方面,结果除了荷兰之外,所有的国家都出现了非常严重的失业。没有再分配(除了一点温和的收入税) ,并没有任 何不好的影响,但欧洲却不得不忍受非常高的失业。在美国,也有人试图搞再分配,但非常少,所以只是她的私人服务部门 就有能力为数以百万计的失业人口提供就业。0但是,接下来他又对我说了这么一句话: / 中国不同,中国的收入水平还非常 低。0 但是,巴罗( R. J. Barro, 1978)则认为, 社会保障有可能为个人的代际转移支付所补偿,这 可能会抵消一部分挤出效应; 进一步地,假定不同的个人都具有相同的偏好、工作能力、禀赋、 税负以及社会保障覆盖率,那么退休年龄就不会因为社会保障制度的引入而受到影响,在这种 情况下,通过遗产机制,社会保障对于个人储蓄的挤出效应应该是零。巴罗把社会保障看作是 一个必须由政府强行实施的进行代际转移支付的制度,因而他在分析中引入了遗产动机。雷 默尔和莱斯诺( Dean R. Leimer and Selig D. Lesnoy, 1982)则认为,并没有证据表明社会保障对 个人储蓄具有正的或负的效应,费尔德斯坦和巴罗等人作为理论基础的生命周期理论并不适 用于解释个人储蓄行为。 上述争论表明, 挤出效应假说是否成立存在不同看法, 这同样反映在此后大量的经验研究 中。芒耐尔( 1974) , 费尔德斯坦( 1974; 1977; 1979a, b; 1980) , 费尔德斯坦和皮勒齐奥( Feld- stein and Pellechio, 1979) ,以及克特利科夫( 1979a)的经验研究都证明了挤出效应的存在,但巴 罗( 1978)、达贝 ( M ichael Darby, 1979)、考皮兹和高特尔 ( George Kopits and Padma Gotur, 1980) ,还有克特利科夫( 1979b)的另外一些研究却又以社会保障对个人储蓄从没有影响到具 有正面的激励作用等不同的结论对挤出效应假说进行了否定。但是,到目前为止,挤出效应假 说还是得到了更多的认同( M ilt iadis Nektarios, 1982; Oliver Fabel, 1994)。 挤出效应的实质在于,一个公共养老金计划向个人提供了在其退休以后享有一定的养老 金收入索取权的制度化保证, 这就使其有条件减少工作期的一部分个人储蓄。但这里所需要 的一个条件,正是个人储蓄的目的只是把自己工作时的收入转移一部分作退休以后的消费之 用。换言之,个人不存在任何代际的财富转移行为, 这与/巴罗中性0赖以成立的条件正好相 反。与此相关的第二个必要条件是,个人在其生命期收入一定的条件下,工作期的消费和退休 期的消费的边际替代率要小于 1,因此对个人而言,他(她)总是更偏好于当前的消费。如果这 两个条件中有一个得不到满足,那么所谓的挤出效应就不能成立。这个主要是以现收现付方 式进行融资的社会保障制度为背景而得出的结论,是否也同样适应于基金制的保障制度呢? 21 基金制对于个人储蓄的影响 戴维斯( Philips Davis, 1995)曾经利用生命周期理论讨论过养老金基金对于个人生命期储 蓄的影响。他认为, 首先,养老金承诺的非流动性和未来收益的不确定性, 尤其是在通货膨胀 的压力下,个人储蓄不会随着养老金收益的增加而一对一地减少。其次,流动性约束的存在限 制了个人自由借债的能力,意味着个人在其一生中需要较高借入的那些时间内,并不能够按照 其整个生命期的消费计划进行消费。这样,强制储蓄(如养老金基金的交费)既不会因为借债 也不会因为减少个人自愿储蓄而减少。第三,在一个增长的经济中,工人可能希望提前退休, 这也会使他(她)增加工作期的储蓄。第四,如果从当前消费转向未来消费的替代效应超过了 可以减少储蓄的收入效应,那么税收方面的优惠政策也会为提高个人的总储蓄而提供激励。 另外一个影响到个人储蓄的重要因素就是短视( myopia)行为。一方面, 通过养老金基金 的强制储蓄可以提高个人的储蓄率,但另一方面, 也并不是所有的强制储蓄计划都能这样。如 果养老金计划的信用太低或是比其他储蓄计划的风险更大,则个人也会设法逃避交费。再如, 年金市场也可能减少个人的预防性储蓄。而税收的激励作用则仅限于那些储蓄愿望低于公共 或私人养老金计划所能提供的储蓄水平的人中位于边际上的一部分,对于储蓄愿望大于这一 63 水平的人就不起作用了。 由此可见, 基金制融资方式的社会保障制度对于个人储蓄行为的影响比现收现付要复杂。 假定一个规定交费的基金制养老金计划, 作为一个对个人的部分收入进行延迟支付( deferred payment )的机制, 它强制工作期的个人进行储蓄。假定个人的生命期收入和生命期的消费倾 向一定,这种强制储蓄可能会减少个人的自愿储蓄。因为强制储蓄和自愿储蓄之间同样具有 替代效应, 所以,它对总的个人生命期储蓄会有什么影响, 首先也就取决于强制储蓄和自愿储 蓄之间的边际替代率的大小。如果边际替代率是 1,则强制储蓄对个人的生命期储蓄就不会 有影响。但如果边际替代率不等于 1,则强制储蓄会减少个人自愿储蓄。戴维斯在分析了 12 个经合组织国家和智利及新加坡的养老金基金以后,并没有发现养老金基金对于个人储蓄影 响的规律性。因此他的结论是,基金制养老金计划对个人储蓄的影响要依各个经济的具体情 况而定。这就是说, 对一个具体的经济而言, 通过养老金基金而实施的强制储蓄和个人储蓄之 间的边际替代率是可以进行调整的。 迄今为止, 只有包括现收现付的养老金计划在内的社会保障对于个人储蓄的/挤出效应0 在理论上还算是一个基本一致的结论。至于社会保障对于总储蓄的影响, 目前在理论上还不 是十分清晰的。在这个问题上,比较肯定的推论只有一个: 由于现收现付的养老金计划对个人 在退休期的养老金收入有一个事先承诺,因而削弱了个人对于在其工作期积累养老金的需求, 进而减少了个人储蓄。从这个意义上讲,在现收现付的养老金计划中,存在着个人储蓄和社会 承诺的替代。而基金制对于个人生命期储蓄的总的影响虽然并不清楚,但它却是把现收现付 制下的个人储蓄和社会承诺之间的替代转换成了基金制下个人生命期储蓄机制内部的强制储 蓄和自愿储蓄的一种替代,从而可以减少社会承诺的比重, 由此可以减少养老金的公共财政支 出的比重。那么,对于经济增长而言,养老金制度安排从现收现付转向基金制或者是实行一种 混合的结构是不是比单一性的结构更有效率呢? 显然, 由于不同的养老金计划对于总储蓄的 作用还不清楚, 所以,试图从养老金计划和储蓄之间的关系出发来揭示它对经济增长的影响, 似乎还得不出什么突破性的结论。 (二)现收现付制和基金制对于经济增长的影响 经济增长理论的进展已经不再要求我们必须以储蓄率作为中间变量来研究养老金计划和 经济增长率之间的关系。关于经济增长的/黄金律0( Golden Rule)理论表明, 如果经济是稳定 增长的,那么其增长路径将与储蓄率无关。 /黄金律0增长, 又叫做资本积累的黄金律,是经济增长理论中关于国民消费、因而也是关 于国民储蓄的一个定理。它表明, 在一个封闭的经济中,只要资本收益的递减保持在一定水平 之上, 那么经济的稳定增长率将与储蓄率无关。于是, 在保证经济稳定增长的前提下, 可以有 一个使国民消费最大化的路径,这条路径即国民消费等于国民工资总额, 国民储蓄等于利润, 利率等于经济的稳定增长率。 关于养老金计划和经济增长的关系的已有研究成果表明,现收现付或基金制中任何单独 的一种制度安排都不能满足实现/黄金律0增长所需的这些条件。1965年, 戴蒙德曾经提出, 可以用一个适当的债务政策来实现经济的/黄金律0增长。盖尔( D. G. Gale, 1973)证明,政府 还可以通过一个适当的债务政策来实现代际的再分配, 而且一个现收现付的公共养老金制度 64 安排与一个通过债务进行融资的公共转移支付制度是等价的。这就等于证明了,对一个现收 现付的养老金制度安排而言, 政府也可以通过债务融资的方式来达到同样的目标。但是,上述 讨论都是在一个人口增长率、实际工资率和利率都是外生的开放经济的框架之内进行的,而对 于一个适应于/黄金律0增长的封闭经济而言, 则没有发现相应的结论。与此同时, 萨缪尔逊 ( 1975)等则认为,一个适当的专门的公共养老金计划也可以保证经济的/黄金律0增长:假定社 会保障真的会挤出个人储蓄, 那么在没有公共养老金计划的情况下, 如果私人养老金基金的积 累过度,则可以导入一个现收现付的计划来达到/黄金律0的增长。如果经济的稳态增长是资 本积累不足的, 那么所导入的公共养老金计划就要有一个适当的资本积累(参阅参考文献 4)。 四、结论 对于一个经济而言, 任何一个同质性结构的养老金计划并不能保证经济能够沿着最优的 路径增长。现收现付制具有基金制所不具备的收入再分配的功能, 还可以在资本积累过度时 发挥稀释资本的作用。如果我们能够在这样一个理论背景之下审视 80年代中后期以来在世 界范围内涌起的养老金计划基金化和市场化的改革浪潮, 就会对之产生更为深刻的认识。这 种改革不应该是对历史上形成的现收现付制的一个全盘的否定, 只是由于它在过去几十年间 过度扩张,以至于取得了对基金制的压倒性地位, 最终对经济沿着其可能的最优路径增长形成 了巨大的压力, 所以才需要加大基金制在整个养老金制度中的比重。无论是从收入再分配的 角度来看, 还是从经济适度增长的角度来看, 现收现付制和基金制在功能上都是互为补充的。 这意味着,养老金制度改革的要点在于如果搭配现收现付制和基金制这两种基本的制度安排, 而如何搭配又是以一个经济在其所处的特定增长阶段上和人口增长趋势之下的效率与公平的 权衡,即资本积累的需要和收入分配的帕累托改进的权衡的基本考虑为标准的。 参考文献: 11Aaron,Henry J. 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