第三章_行政法的基本原则

nullnull 第三章 行政法基本原则 null 第一节 行政法基本原则概述 一、对法律原则的基本认识 把复杂法律现象归结为哪些简单要素，并予以简化的说明和解释，即“法的模式”，这是法理学的一个传统问题。 哈特—“规则模式论”，将法律视为规则的集合体，坚持“规则中心主义”。 德沃金—“规则-原则-政策模式论”，认为原则是比规则更重要的法律要素，坚持“原则中心主义”。 原则是从宪法精神、判例、道德或者政治理论中推导得出。 规则的封闭性、特定性与刚性特质，难以有效应对复杂的社会生活，需要通过开放性的、创造性的原则予以引导和补充。null二、行政法基本原则的涵义与功能 行政法基本原则，是行政法价值理念的主要载体，是 统摄整个行政法制定、实施以及纠纷处理的基础性规 范。 （一）稳定功能。提供长期稳定的共识性法原理。 （二）指导功能。指导行政法的制定与裁量权的行使。 （三）解释功能。确保解释者不会偏离基本价值观。 （四）填补功能。补足立法空白和法律漏洞。三、行政法基本原则的内容三、行政法基本原则的内容一、依法行政原则 二、公正公平原则 三、比例原则 四、信赖保护原则 五、行政效益原则 六、正当程序原则 依法行政的官方解读 依法行政的官方解读根据国务院2004年《全面推进依法行政实施纲要》 的规定，对依法行政做广义理解，与学理上对依法 行政的界定有所不同。包括： 合法行政 合理行政 程序正当 高效便民 诚实守信 权责统一 对法治政府的扩张解读： 对法治政府的扩张解读：法治政府应当是有限政府 法治政府应当是服务政府 法治政府应当是阳光政府法治政府应当是诚信政府 法治政府应当是效能政府 法治政府应当是责任政府null 第二节 依法行政原则 依法行政原则的涵义 依法行政原则，又称“行政法治原则”或“行政合 法性原则”，是指行政必须依法实施，受法之拘束。 依法行政原则是行政法的核心价值观，是关于法治 国家行政权与立法权关系之基本原则，亦为一切行政 活动必须遵循之首要原则。包括职权法定、法律优先、 法律保留三项原则。 职权法定原则 依法行政原则 法律优先原则 法律保留原则null （一）职权法定原则 职权法定原则，是指任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，承担法律责任。包括（1）行政职权来源于法；（2）行政职权受制于法，“法无授权即禁止”，行政不得自我设权。（3）越权无效，承担法律责任。null （二）法律优先原则 法律优先原则，是指以法律形式体现的国家意志，优先 于所有其他形式体现的国家意志。法律优先实质上体现 的是法律的位阶关系。法律位阶高于行政法规、规章和 具体的行政活动，一切行政法规、规章和具体行政活动 不得与法律相抵触； *《立法法》第79条：法律的效力高于行政法规、地方 性法规、规章。 *包括行政立法在内的所有的行政活动均适用法律优先 原则，没有例外。 null （三）法律保留原则 法律保留原则，是指宪法或法律将特定行政事项作为国 家最高立法机关的专属立法权的场合，行政机关非经授 权不得自行创制。 *法律保留原则的目的：将行政机关创制行政规范的活 动约束在一定范围内，确保国家法律的至上性，防止行 政立法权的无序膨胀。 *《立法法》第8条、《行政处罚法》第9条、《行政许 可法》第16条第4款 *法律保留学说：绝对保留和相对保留、重要事项保留、 全面保留与侵害保留。null 我国立法保留事项的具体规定 我国《立法法》对法律保留原则作了具体规定： 《立法法》第7、8、9条的规定，可以发现我国法律所规定的法律保留是根据事项的重要性程度区分为“绝对保留”和“相对保留”。 绝对保留：某些事项只能由法律规定，其他任何国家机关都不能行使。 相对保留：某些事项的设定权原属法律，但在特殊情况下，立法机关可以授权国务院行使。如财产处罚权。 但目前，我国法律和行政的关系尚未理顺。很多应当由全国人大立法保留的事项不当的通过行政立法来实施。null《立法法》第8条　下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；/（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制和处罚；（六）对非国有财产的征收；/（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。null第9条　本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。（绝对法律保留） 《行政处罚法》第9条　法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。null案情:2003年1月25日，河南省洛阳市中级人民法院开庭审理了伊川县种子公司委托汝阳县种子公司代为繁殖“农大108”玉米杂交种子的纠纷，此案的审判长为30岁的女法官李慧娟。在案件事实认定上双方没有分歧，而在赔偿问题上，根据河南种子条例第三十六条规定，“种子的收购和销售必须严格执行省内统一价格，不得随意提价。”而根据《中华人民共和国种子法》的立法精神，种子价格应由市场决定。法规之间的冲突使两者的赔偿相差了几十万元。 此案经过法院、市人大等有关单位的协调，法院根据上位法做出了判决。然而，判决书中的一段话却引出了大问题“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条文(原文如此)自然无效......” 依法行政原则案例第二节 公平公正原则第二节 公平公正原则（1）平等对待原则。当行政机关面对同等情形、或基本相似的情形时，应当作出同等的、或相近的处理，不得出现明显的偏差或歧视。 （2）理性考量原则。也称“不当联结禁止原则”，是指行政机关在实施其活动时，只应考虑与该事件有关的各种因素，不得考虑无关因素而影响其决定。 （3）禁止权力滥用原则。不可武断裁决，畸轻畸重，显失公正。 第三节 比例原则 第三节 比例原则 一、比例原则的涵义  所谓“比例原则”，又称“禁止过度原则”。是指行政机 关为实现特定行政目，可能对相对人权益造成不利影 响时，必须选择对相对人权益损害最小的手段和方式。 比例原则强调行政目的与行政手段相适应，目的是保 护人民的权利免受国家的过度侵害。 比例原则产生于19世纪德国的警察法学，现今已经成为德国行政法中的“帝王条款” 谚语：“不得用大炮打小鸟”；“两害相权取其轻，两利相较取其大”；“杀鸡不用宰牛刀” 德国宪法的基本原则: 通过联邦宪法法院的判决，逐步成为限制立法权、行政权、司法权之重要原则。null1.妥当性原则：所采取的手段必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的的达成。2.必要性原则：在所有能够达到目的的手段中，应选择对行政相对人权益损害最小的手段。3.均衡性原则：行政手段对行政相对人权益的损害必须小于该行政目的所实现的公共利益。三、比例原则的内容（不用大炮打小鸟）思考：警察何时何地何种情况下可以开枪？null江湖人称“拖鞋浪子”、“小李飞刀”、“无情刀客”null “扫把警察”——比例原则的经典诠释null四、比例原则的立法例 1.《人民警察使用警械和武器条例》第4条：人民警察使用警械 和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损 失为原则。 2.《突发事件应对法》第11条：有关人民政府及其部门采取的应 对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、 程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。 3.行政程序法试拟稿（专家意见稿）第10条：行政机关可以有数 种方式处理行政事务的，应当采用最有利于当事人权益的方式。null台湾2005年《行政程序法》第7条 行政行为，应依下列原则为之︰ 一、采取之应有助于目的之达成。 二、有多种同样能达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者。 三、采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡。 null五、比例原则的地位和作用 （一）地位 比例原则被誉为行政法上的“帝王条款”。 （二）作用 1.能够有效控制行政裁量权。 2.能够对人民的权利、利益提供实质保障。 3.能够促进行政效益的最大化。 4.能够促进和谐善治。 null比例原则的案例（一） 案情：某市规划局为华达公司颁发建设工程规划许可证，同意华达公司将其临沿江大道的二层楼房改建为三层楼房，其后华达公司又申请增建两层，但未获批准。一年后，华达公司建成五层楼房一栋，命名为华达商厦。规划局察知，即向华达公司作出了行政处罚决定。其中认定：华达公司超出批准范围建成华达商厦，属违法建设；商厦所在沿江大道是历史名街，该市城市总体规划对沿江大道景观之保护规定“从整体环境出发，使新旧建筑互相协调，保证完美的风貌”，而商厦第4—5层遮挡了沿江大道的典型景观武陵阁，严重影响了沿江大道的完美风貌。根据《城市规划法》第40条规定，限华达商厦60日内整体拆除商厦的第4—5层，华达公司复议请求减少拆除面积，遭到拒绝后，遂诉至法院。 null 法院判决：法院经现场勘查确认：华达商厦第4—5层只有一小部分遮挡了武陵阁。基于上述事实，法院认为：华达商厦第4—5层确属违法建设，市规划局有权责令华达公司采取补救措施，但由于华达商厦第4—5层只有一小部分遮挡了武陵阁，故市规划局要求华达公司整体拆除第4—5层明显超出了必要限度，从而可能给华达公司造成不应有的损失，是不合理的，所以处罚决定显失公正，依法应予变更。根据《行政诉讼法》第54条(4)项、《城市规划法》第40条的规定，法院判决将处罚决定变更为：拆除华达商厦4—5层的遮挡武陵阁的部分，对违法建设的其余部分处以罚款若干。宣判后，双方均服。null 比例原则案例（二） 2006年2月24日下午，广州市西华路金平广场对面，佛山来穗打工的女子廖某骑一辆装有两大桶潲水的自行车与周女士的私家车相撞，自行车在崭新的私家车上划出一道长痕。 周女士当即要求廖赔偿200元。廖某掏空口袋总共只有30元6角，却被周女士一气之下撕碎。周女士事后表示，当时围观者几乎是一边倒站在廖一方，甚至有市民说“人家没钱，大不了赔两桶潲水给你”之语，她“气晕了”，才撕碎了30元人民币。接到围观群众报警后，越秀区警方对周女士做出罚款9000元的决定。 处理此案的越秀区警方表示，我国《人民币管理条例》第43条规定，故意毁损人民币的，由公安机关给予警告，并处1万元以下的罚款。他们认为，作出9000元的处罚是合适的，也可对社会产生警示作用。null第四节 信赖保护原则 一、涵义 信赖保护原则，是指行政机关对自己做出的行动或承诺不得随意变更，不得反复无常。否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。 公法上的信赖保护原则，肇始于德国。与美国法上的“禁反言”（Estoppel）原则、英国法上的“合理期待”（legitimate expectations）原则，含义基本相同。 对于相对人信赖利益的保护，目的是为了维护法律秩序的安定性、政府威信以及基本权利保护。 信赖保护原则是诚信原则在行政法上的应用机制，二者是一体两面的关系。null二、信赖保护原则立法例 (1)德国1976年《联邦行政程序法》(2)葡萄牙1996年《行政程序法》(3)韩国1996年《行政程序法》(4)台湾地区2001年《行政程序法》 我国2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》将“诚实守信”作为法治行政的基本原则之一： “行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。 《行政许可法》第8条、第69条三、信赖保护原则的适用要件三、信赖保护原则的适用要件适用信赖保护原则的要件存在信赖基础具备信赖行为信赖值得保护 null适用要件： 1.信赖基础：行政行为已经生效并被相对人获悉。 2.信赖表现：相对人基于对行政行为的信赖而采取了具体的行动。 3.信赖值得保护：相对人不仅对国家的行为和法律状态深信不疑，而且在主观上是善意的，无过失的。 信赖不值得保护的情形：（消极要件） 1.以诈欺、胁迫或贿赂方法，使行政机关作成行政行为的。 2.对重要事实提供不正确数据或为不完全陈述，致使行政机关依该资料或陈述而作成行政行为的。 3.明知行政行为违法或因重大过失而不知违法的。 null四、信赖保护方式 1.存续保护：即为了相对人利益而维持原来的行政行为，即使该行政行为存在合法性瑕疵； 2.财产保护：也称信赖利益补偿，即为了公益而撤销或废止原来的行政行为，但需要给予相对人适当的财产补偿。 五、信赖保护原则的适用领域 主要适用于授益行为，如行政许可、行政计划、行政契约、行政指导等，负担性行为一般不存在信赖保护问题。null某甲就某笔土地，申请建造执照，经乙机关发 给建造执照。惟因申请建筑之地点早已经国防 部会同内政部列为军事禁建管制区。乙机关于 某甲施工一段期间后，发觉有违误之处，乃依 职权裁量后认为“申请地点在军事管制区禁建 范围内，如经准予建筑，将影响军事机关执行 作业以及军事设施安全”之公益，远较某甲之 信赖利益为重，乃通知某甲暂停施工兴建。某 甲不服，提起诉讼。信赖保护案例分析null 任性政府——“成都机场广告封杀令” 事件 　2004年3月的一天，为了改善整治乱设的广告牌，四川省成都市高新区执法局双流县综管办的执法人员，对成都机场高速路两侧的所有的广告牌进行强制拆除。在强拆现场，广告商们联合进行抵抗，一场冲突无法避免。 广告商认为40多座广告牌当时都是经各部门层层审批，办理合法手续，到2001年年审的时候，广告公司突然被告知由于政府职能发生转换，工商局不再负责广告牌的审批，而是由市容环境管理局负责。但市容环境管理局以审批权未获政府规划确认，两年多时间市容环境管理局一直没有给予年审。到2004年1月，四川省成都市市容环境管理局，城市管理行政执法局、规划局、工商局、交通局5部门突然发出通告，机场路现有广告牌必须全部拆除，理由是这2年广告牌没有通过市容环境管理局的审批。 null第五节 行政效益原则 一、行政效益原则的涵义 “效益”在经济学上是指投入的成本与产出之间的比例，追求效益的目的是为了以最少的投入获得最大量的产出。 要区分“效率”和“效益”，效率是单位时间内完成的工作量,强调的是速度、数量和产量。效益是完成工作所取得的效果和利益，强调的是结果。 效率高通常效益好，但有效率不一定取得效益。如行政强制拆迁效率很高，但公众的财产与人格尊严却被无情剥夺，导致官民对立，群体事件勃发，哪里还有社会效益。 null 行政效益原则，是指行政法的制定、实施过程中，应当以最少的社会资源消耗获得最佳的社会效果。因此，也被称为“行政效率、效能”原则。 行政效益原则包含两个基本要素：(1)行政手段的成本最小化。 (2)行政目的在客观上能够最大限度地实现。因此，目的、手段、成本、收益是最基本的分析工具。 行政效益原则的运用主要依赖成本效益分析（cost-benefit analysis），通过权衡收益与成本，来评价法律制度、政府管制措施的正当性与可行性。 二、效益分析为何成为法律原则（了解）二、效益分析为何成为法律原则（了解）现代西方制度学派的兴起及经济分析法学的产生，将效益导入法律，形成以效益为基点的法律分析。该学派的代表人物罗纳德·科斯把经济学的交易成本与社会成本理论运用到法律分析中，其中对法律所作的经济分析，集中到一点就是：法律制度的基本取向在于效益。制度学派另一代表人物波斯纳认为：“法律的经济分析的一个重要问题是：是否及在哪种情况下，非自愿性的交易(指法律强制下的交易)可能会提高效益。” 经济分析法学认为，所有的法律活动和全部法律制度，都始终存在一个有效地利用资源，减少法律运作交易成本，从而获得较大收益的问题。 现代行政与行政法的终极目标是在正义与效率之间达成动态的均衡。 三、行政效益原则的适用领域三、行政效益原则的适用领域行政法的效益原则贯穿于整个行政法当中，在行政组织、行政立法、行政程序、具体的行政管制以及行政监督救济等方面都应当遵守效益原则。 西方国家提倡“企业型政府”、“政府再造”，强调（1）视人民为顾客，强化服务质量；（2）以目标与结果为导向；（3）看重市场机能，而非官僚体系；(4)贯彻分权理念，鼓励官民合作；(5)强化事前规制，而非事后救济。（6）重视风险预防 注意问题：行政对效率效能的追求，必须兼顾公平正义的实质法治准则null第六节 正当程序原则 一、正当程序的涵义 狭义的正当程序，仅指英国法上的“自然正义”（natural justice)与美国行政法上的“正当程序”（due process of law)的法则，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，即使没有法律明确规定，也必须遵循的法律程序。 广义的正当程序，是指行政活动所遵循的所有法律程序。 美国宪法修正案第5条——“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。null 二、我国正当程序的基本内容 《全面推进依法行政实施纲要》规定:“程序正当。 行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到 保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听 取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程 序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责， 与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。 由此，我国的正当程序一般归结为三项子原则： 程序公正、程序公平、程序公开 null（一）程序公正（自己公正不偏私） 1.公务回避 2.不单方接触 （二）程序公平（对人平等不歧视） 1.听取意见 2.说明理由 3.告知权利 （三）程序公开（做事公开不隐瞒） 1.行政立法和行政政策公开 2.行政执法行为公开 3.行政信息、情报公开null三、我国有关行政程序的立法 1996年《行政处罚法》确立“正当程序”理念 被告知权 第31条：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 陈述权、申辩权 第6条：公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权 。 听证权 第42条：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。null 四、违反正当程序的法律效果 严重或实质违反法定程序的，行政行为无效； 一般违反法定程序的，可撤销； 轻微违反法定程序的，可补正；null正当程序原则的案例 张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案 （《最高人民法院公报》2005年第3期） 法院判决称：“《行政复议法》虽然没有明确规定行 政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程 序的要求，行政机关在可能做出对他人不利的行政决 定时，应当专门听取利害关系人的意见……”