常住城市农村人口享受城市户籍人口

常住城市农村人口享受城市户籍人口 社会福利待遇的制度性瓶颈及政策建议 从9月21日到9月30日，通过在大小凉山经济相对较好的会理、会东、德昌、西昌4个县市进行了调研。调研方式主要采取座谈、问卷调查。我们与县农办、公安、民政局、劳动保障局、统计局等部门座谈，并深入县市街道办、城市社区、村居委会，询问基层干部群众了解情况；主要了解常住城市农村人口现状及原因、享受社会福利待遇制度的存在问题和困境，一起探讨了需要解决的突破口，提出可行性建议。应制定应对措施及政策。 一、常住城市农村人口的统计范围及存在的问题 （一）常住城市农村人口的确定 要了解常住城市农村人口享受城市户籍人口社会福利待遇的制度性瓶颈问题，我们认为首先要掌握这一概念范围以及城市户籍人口社会福利待遇有哪些？从调查情况看，不同县市对常住城市农村人口概念定性不一样，统计口径不一样，各部门统计结果也不一样。这样就导致数据相差较大。从各县调查的情况综合看，这类人群主要有三大类： 一是到城镇企业打工的农民工，二是常住我州各县市城镇的农村人口：一是自营蔬菜、水果、餐饮、娱乐、机动车修理、手机、化妆品、服装、日用品、补鞋、农资、五金、屠宰、废旧物品收购等行业的个体工商户及小公司、小企业主；二是农村人口在城区内购房居住的父母、小孩及在城区租房居住读书学生；三是城区周边因征城拆迁居住在城区的农村人口（失地农民）；三是无业者：一是无业但长期居住城区赌博、卖淫等违法犯罪人员；二是以拾荒为生的人员；三流浪乞讨人员。 但对常住城市农村人口的统计存在很大差异。以德昌县为例，公安制统计了办理暂住证的这部分人。2011年德州镇暂住人口6604人，占德州镇人口13.77%。而2011年德昌县的三个社区人口普查相差很大，安顺区就有6105人，占常驻人口6216人的98%，香城社区6046人，占常驻人口6800人的88.9%；彩虹社区2000多人，占常驻人口5000多人的40%.三个社区（有一个凤凰社区还没有计算在内）常住城市农村人口有14151人，比公安统计的6604人多7547人，多2.14倍。其他县市统计也存在同样问题。 城市户籍人口社会福利待遇主要体现在社会保险、入学教育及、医疗几个大的方面。城市社会保障体系覆盖的主要国有企业职工、国家机关事业单位职工和参照国有企业办法实行保障的城市集体企业职工、内容主要包括养老保险、失业保险以及工伤保险等。另外，经济适用房、廉租房、城镇居民最低生活保障等社会救济制度均面向城市户籍人口，而常住城市农村人口不包括在内。但我们在调查中感受真正需要关注的常住城市农村人口应该是最后三类人群，由于没有基本的经济来源，不要说享受城市户籍人口社会福利待遇，基本生存都比较困难。而忽视他们的管理，也将给社会带来不稳定因素。 （二）常住城市农村人口享受城市户籍人口社会福利待遇的主要问题 近几年，随着国家“民生”的实施以及各种扶贫的开发以及对城乡贫困群体在医疗保险、养老保险等投入的不断加大，城乡贫困人口生活状况有了一定改善。城镇企业职工养老保险参保人数逐年来递增，其中农村户籍人口占比也逐步增多，城乡居民养老保险的实施，加快推进了养老保险全覆盖，进一步完善了被征地农民社会保障政策，参加新型农村基本医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险的农村人口也逐步增多。常住城市农村人口子女读书问题也基本解决，但问题依然存在。 1.各类社会保险“五险”即：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险问题较多。 （1）养老保险，各县市政策规定：从事个体工商的人没有参保，无法享受这项保险。失地农民如果没有农转非，也无法享受养老保险。到企业打工的农民工可以参加城镇职工养老保险，但实际上常驻城镇农村人口在企业工作的参加企业职工养老保险较困难。一是一些私营企业想方设法，只顾私人利益，不签订劳动，逃避给农村户籍的职工缴纳养老保险，职工（农民工）为了眼前利益，也不进行维权；二是部分农村户籍职工，由于缴纳的养老保险要从现有工资中扣除个人缴纳部分，认为不如拿到现金现实得多，许多不愿再参加保险；三是由于新型农村养老保险和企业职工养老保险在相互转接上还未接轨，致使相当一部分在企业做工的农村户籍人员在解除劳动关系后就中断缴费，又不能两种养老保险同时参保，使他们在参时较难选择。 （2）医疗保险。主要有城镇职工、城镇居民和新型农村三个层次的医疗保险。城镇居民医疗保险缴纳150元，报销病种项目只有3400多项，但报销比例较低；新型农村医疗保险缴纳50元，报销病种项目只有1400多项，但报销比例较高，如果是低保户，还可到民政部门参与二次医疗救助。但存在两个方面问题，一是报销的1400项病种大多不是常见病，使这项优惠政策大打折扣；二是如果户籍是外地的，无法在工作的城市报销，往返来回路费等开销更大，往往只好就放弃，也没有真正享受医疗保险。 （3）失业保险。常驻城市农村人口和城镇居民、职工的失业保险也不一样。由于缴纳的失业保险金不同，城镇居民领取失业保险金的期限最长为24个月，而农村只有12个月。而没有到企业工作的常驻农村人口往往没有失业保险。 （4）工伤保险和生育险。工伤保险和生育保险是全部由单位承担的，但我们调查中，国企或大型私企这一政策执行较好，而常驻农村人口参加工作的企业大部份是小型私人企业，由于监督不力等原因，这类企业几乎不给自己的员工缴纳工伤保险和生育保险，一旦造成工伤，员工得不到补偿，往往造成矛盾纠纷，影响社会稳定。没有到企业工作的常驻农村人口往往也没有工伤保险和生育险保险。 但我们认为最大问题就是很多人至今还不知道自己的“五险”究竟有着怎样的缴纳标准，还有百分之二十多的人表示没有保险也会继续工作。因为由于政府、社会宣传不够，自己维护自身合法利益意识差，所以导致其在自身社会保障方面重视程度完全不够，在利益受到侵害是不知通过何种方式去争取。 2.入学读书问题 虽然常驻城市农村人口的子女在入托、上中小学与县城学生均按国家政策享受了“两免一补”的政策，但在实际中存在较多问题：一是常驻农村人口的孩子入托往往不能到公办幼儿园，而是只能到条件较差的私立幼儿园，没有享受真正的城市福利待遇。主要是财政投入较少，公立幼儿园很少。二是县城教育资源有限，由于外来人口多，加之乡镇条件较好的农村家庭也到县城就读，造成从幼儿园到高中均为大班额，每个班70-100人不等，严重影响教学质量，县城学生中留守儿童多，管理难度大，加大教师负担，而乡镇中小学生源严重不足，也造成教育资源浪费。 3.其他问题。到异地打工的常驻城市农村人口无法享受职业培训优惠政策。也无法享受健康免费体检。 （三）造成问题的主要原因 我们认为，造成常驻城市农村人口无法享受城市人口福利待遇的主要原因有历史的，也有我国现行体制等多种原因。 1.传统的二元社会结构是造成常驻城市农村人口社会保障缺失的根本原因 计划经济体制下建立的城乡二元体制，是传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础，二元体制不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的隔阂，而且也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享有社会保障的权利。虽然随着经济的不断发展，农民可以进城就业，但是二元体制带来的影响并没有消失，在工作相同或相近的基础上，城镇居民可以享受到的各种养老，医疗等社会保险，常驻城市农村人口却没有或标准较低。 2.法律因素是导致新常驻城市农村人口社会保障缺失的重要因素 第一，立法不健全。至今为止，我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，各地只有一些零散的地方性法规，彼此之间不协调，不能形成有机的体系。第二，相关的法律难以发挥作用。其中比较典型的是虽然《劳动法》规定了用人 单位应当和劳动者签订劳动合同，但事实上大部分农民工和用人单位只有口头协议，仅有的一些书面协议也只规定了用人单位的权益，损害了农民工的利益。这就使农民工发生劳务纠纷时，要保障他们的合法权益往往难以找到法律依据。 3.资金不足。充足的资金是社会保障体制顺利运行的必要保障，但是我国对常驻城市农村人口社会保障统筹层次低，覆盖面小这些问题都是由于社保资金的不到位造成的。虽然中央对于社会保障的投入每年都在不断的增加，但是权益性保障还没有铺展到常驻城市农村人口这一群体。 4.常驻城市农村人口社会保障意识淡薄，他们获得工作机会，改善工作生活条件，尽快融入城市生活中往往是他们首要关注的问题。而个人自身权益的保护常常是被放在一个不受重视的位置。他们一般很少关心有关权益保障的各种问题，对于社会保障也没有表现出强烈的渴望和需求。 5.常驻城市农村人口管理存在的问题 常态化服务管理机制有待健全，无专门协调服务机构。从组织体制上看，虽然常驻城市农村人口管理和服务工作纳入了社会治安综合治理范畴，但常驻城市农村人口管理和服务的组织网络还不够完善，职能部门的合力作用发挥不够明显，一些镇、街道、社区、村的管理潜能有待发挥。从工作机制上看，一些部门还存在“重治标、轻治本”的现象，社会化防控机制不够完善，群众缺乏安全感。 6.社会保险设备投入不足、人员配备不足。近年来，随着新型农村养老保险工作的推广，常驻城市的农村户籍人员参保意识也在逐年增强。参保人数大幅度增长，与社保工作人员及设备的匮乏形成鲜明的对比，严重影响社会保险服务及管理服务能力的进一步提高。主要存在以下几方面的问题：一是新农保工作业务量大，涉及面广，现有经费和新农保工作人员的数量难以更好的开展新农保工作；二是部分农村居民对新农保政策心存顾虑，参保意识有待增强。特别是16-40岁农村居民认为养老问题离自己很遥远，对待参保的关心程度不是很高，存在观望思想；三是各乡（镇）普遍存在人户分离等情况，特别是中青年农村居民外出务工人员无法联系，难以办理参保手续。 7.就业培训资金不足，培训难度大造成问题 农民工技能培训资金严重不足，农民工职业培训经费主要来自中央财政、地方财政、用人单位及劳动者个人。其中，中央及地方财政是农民工培训经费的主要来源，尽管当前各级财政都拿出了大量的资金对农村劳动力职业技能培训进行补助，但还是远远不能弥补培训支出的需要，诸多因素导致一些农民工虽然打工数年，由于农村劳动力受自身素质限制，从未参加培训，职业技能方面毫无长进，掌握劳动技能的程度较低，一遇企业结构调整或技术改造，便被淘汰出局。由于没有稳定的就业，其各种社会福利就无法得到保障。 二、政策建议 对于长期离开农村在城镇谋生的群体来说，他们不可能回到农村生活：一是失去土地，二是长期的生活习惯和方式，三是在居住地有了一定的经营基础。对这部分常驻城市农村人口，应当综合考虑本地经济社会发展实际情况及城镇综合承载能力，制定切合实际的政策，最大限度地解决他们存在的困难和问题，最大限度地保护他们的合法权益，最大限度减少和降低其违法犯罪率。有必要以构建城乡一体、竞争有序、高效公平、开放的劳动力市场体系为目标，以高效公平为重点，加快改革和完善城市就业制度和城乡统一的现代社会福利体系。 对于常驻城市农村人口（三大类：参加各类企业的农民工、个体经营者、无业者）应采取不同的政策。对于无业的常住城市农村人口，特别是无劳动能力的那部分人应该由政府统一安排，全部免费办理各类社会保险，对于没有享受城乡低保的应给予办理，保证基本生生存生活补助。对于前两类人员，应该积极采取以下措施和政策。 （一）完善立法，加快户籍改革，加大财政投入 1.完善立法，为常驻城市农村人口权益保护提供法律保障，彻底改变只重视城市中户籍居民，忽视常驻城市农村人口的做法。完善与常驻城市农村人口切身利益相关的各项就业政策和制度，将他们纳入到整个国家的社会保障制度之中，统筹兼顾，使其合法权益的保障有法可循。 2.改善户籍制度。要解决常驻城市农村人口的社会保障问题，根本措施是将他们真正融入所在的城市之中，打破现有的城乡二元结构。实现由“常驻城市农村人口”身份向“城镇居民”身份的转变，这样一系列的财产权，劳动权，社会保障权，教育权，住房权等问题就迎刃而解。 3.强化培训，提高常驻城市农村人口素质，加强对于常驻城市农村人口的职业培训，可以提高他们的专业知识和技能，从而提高他们的就业能力，稳定其就业。 4.重视和加大政府投入，建立和完善的社会保障制度。只有加大财政投入才能真正改变我国社会保障水平低，覆盖面窄的实际状况。同时，财政应当向常驻城市农村人口群体倾斜，考虑到这一群体的实际情况，制定一些与他们迫切需求相契合的针对性保障。 （二）加大对困难常驻城市农村人口的法律保护，提供比较完善的社会福利待遇。 一是要扩大福利覆盖范围，将福利关注对象由传统低收入救助对象扩展至老年人、未成年人、残疾人及身心障碍者等社会群体。二是面向社会开放福利服务市场，加快建设社会福利院、农村敬老院、儿童福利院等福利机构，加大对福利设施等载体的扶持，尤其是扶持老年人、孤残儿童、精神病人和重点优抚对象等群体的福利机构。三是完善并落实《劳动法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》和《老年人权益保障法》等法律内容，严肃法律的完整性和有效性。四是妇女就业的在怀孕哺乳期间的福利资金由企业等组织补贴改为从国家领取津贴，降低私营企业的负担，减轻女性的就业难程度。五是发挥私人慈善对福利缺失的补充作用，加快第三次社会福利分配的制度建设。 （三）建立一个统一的管理常住城市农村人口信息服务管理平台。 设立专职的常住城市农村人口服务管理办公室，落实人员编制，由政府负责日常的管理工作。乡镇（街道）或社区一级设立常驻城市农村人口服务管理工作站，按照1：1000的比例聘请常驻城市农村人口协管员，经费财政予以保障。大力推行常驻城市农村人口信息采集、应用的社会化管理，建设常驻城市农村人口服务管理信息平台，实行常规化管理，整合社区、综治、公安、房管、税务、计生、劳动、教育、工商、组织、卫生、民政、残联、团委、妇联等部门信息资源，实现各部门数据共享，有效提升工作效率和服务水平。 （四）把常住城市农村人口纳入规划，建立完善现行城镇社会保障制度 做好常住城市农村人口社会保障工作，既要从一部分常住城市农村人口流动就业的现实出发，建立过渡性的保障制度；又要考虑越来越多常住城市农村人口稳定就业的需要，完善现行城镇社会保障制度。     1.按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险 所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。为进一步保障农民工权益，要努力扩大覆盖面，促进农民工依法享受工伤保险待遇。进一步推进农民工集中的矿山、建筑等高风险企业的工伤保险，要进一步完善高风险行业和企业参加工伤保险的政策。 2.为不稳定就业常住城市农村人口建立大病医疗保险     在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对常住城市农村人口流动性强、收人水平低的特点，开展常住城市农村人口大病医疗保险；同时，为切实降低用人企业和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2％以下，农民工本人可不缴费。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医保的起付线、住院押金、个人支付比例、护理等方面的政策。农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力在城市治疗的，应制定相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入新农村合作医疗。     3.建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度 农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动保障部门有关经办机构负责，具体做法为：一是制度模式。统账结合，先建农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。二是缴费实行低费率。缴费由用人企业和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10％，个人按本人工资5％，全部缴费进入农民工个人账户，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况，可供查询，但不能提前支取。三是转移。在不同统筹地区参保缴费的，个人账户和保险权益只接不转，也不允许退保。转入城镇职工养老保险制度的，按规定折算缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金；回农村的，达到规定退休年龄时，允许转移个人账户进入农保。四是享受。建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金。     4.依法为稳定就业的常住城市农村人口（农民工）参加城镇职工社会保险     稳定就业的农民工与城镇职工一样参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险。已参保城镇职工社会保险的，要继续参保，不得退保，并确保其享受同等待遇。用人企业要依法为农民工缴纳社会保险费。劳动保障部门要强化社会保险费征缴，督促用人企业为稳定就业的农民工缴纳养老、失业、医疗、工伤等社会保险费，努力扩大社会保险覆盖面，切实保障农民工的合法社会保险权益。 城镇企事业单位要按照《失业保险条例》的规定，为其招用的农民合同制工人办理参加失业保险的手续，由单位履行缴费义务。农民合同制工人被终止解除劳动合同后，应当为其中符合条件的发放一次性生活补助。     (七)进一步改革和完善社会保险制度     1.要改进完善社会保险关系转移接续办法。允许参保农民工在转移社会保险关系时，不仅能转移个人账户余额，而且也接续与本人缴费对应的基础养老金权益。与此同时，应取消农民工退保政策，即农民工离开参保地，本人社会保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留社会保险关系。在新工作地继续参保的，应当转移接续社会保险关系。达到最低领养老金年龄时本人达到最低缴费年限的，应同等享受养老保险金；达不到该年限的，其户籍所在地实行农村社会保险的，将个人账户余额及对应的基础性养老金权益转移至本人户籍所在地农保机构，按农保制度规定享受待遇，未建立农保制度的，将个人账户余额一次性退还本人。     2.要调整计发办法，保证个人账户养老金的收支平衡，减轻财政的支付责任。     3.要提高统筹层次，逐步建立全国统筹。这是解决农民工因频繁流动难以享受待遇的重要措施，也是社会保障制度建设的长远大计。届时，为不稳定就业的农民工建立的个人账户制度应着手向全国统筹后的城镇养老保险制度过渡。 PAGE 1