国际反恐警务合作——国际刑警组织和欧洲刑警组织的比较（下）

国际反恐警务合作——国际刑警组织和欧洲刑警组织的比较（下） 国际反恐警务合作——国际刑警组织和欧 洲刑警组织的比较(下) 2009年第1期 总第ll1期 《公安学刊》——浙江警察学院学报 PublicSecurityScienceum——JoumalofZhejiangPoliceCollege Feb.,2009 No.1Ser.No.1ll 国际反恐警务合作 国际刑警组织和欧洲刑警组织的比较(下) 口【美】马修?戴弗雷姆 中图分类号:D631文献标识码:A文章编号:1674—3040(2009)01—0051—03 三,欧洲刑警组织与国际反恐警务 欧洲自20世纪70年代开始制定了专门的反恐 政策.例如,为应对恐怖主义及相关国际犯罪,1975 年,欧洲警察机构建立相关机制,交流有关恐怖主 义,激进主义,极端主义和国际暴力集团的信息. 1993年,《欧盟宪章》第6条对国际暴力集团,有关欧 洲机构的司法惯例和移民问题进行了规制,以作为 欧盟成员国之间取消边境控制的补救性.1997 年,欧洲成立了一个反恐预备小组,以决定欧洲刑警 组织在反恐事务中的职能和作用.随后的《阿姆斯特 丹条约》扩大了欧洲刑警组织在反恐事务中的权限. 自2002年1月.欧洲刑警组织被授权可以处理所有 的重大国际犯罪. (一)欧洲刑警组织的反恐规划.欧洲刑警组织是 伴随着《欧盟宪章》的缔结诞生于1992年2月.1994 年.欧洲刑警组织在荷兰海牙以欧洲禁毒机构的形 式开始了有限度的运作.1995年,《欧洲刑警组织条 约》在布鲁塞尔得以签订,1998年,欧盟各国相继批 准了此条约.1999年7月1日,欧洲刑警组织开始了 全面运作.由于欧洲刑警组织是欧盟有关政治和法 律机构所倡导成立的.它的范围被框定在某些 领域的调查工作.同样.欧洲刑警组织的工作受到了 欧盟政治代的监督.但是.笔者认为,欧洲刑警组 织不但在决定警务目标,反恐规划及所采取的特殊 手段等方面享有高度的自治,并基于警务的职业标 收稿日期:2008—10—29 作者简介:马修?戴弗雷~(MathieuDeflem),美国南 卡罗来纳大学社会学系副教授. %来稿系英文稿,经作者同意,翻译成中文在本刊发 表.由浙江警察学院治安系胡人斌译. 准致力于促进警务信息在成员国之内的快速共享. 同样,与国际刑警组织相同,欧洲刑警组织不是一个 超国家的警察机构,而是一个协调欧盟各成员国的 警务活动的国际合作网络. “9?l1”事件极大促动了欧盟的反恐立法工作. 反恐成为欧洲刑警组织的优先重要工作.2001年11 月,欧洲刑警组织在其总部成立了名为”反恐任务f特 别)力量”的专门反恐机构.一年后,”反恐任务(特别) 力量”归建于欧洲刑警组织的反重罪部门.但自2004 年3月l1日马德里恐怖主义袭击之后.”反恐任务 (特别)力量”再次成为独立机构.”9?ll”事件同样影 响到了欧盟的反恐政策.2o02年,欧盟委员会通过了 数个重要的框架决定.这些框架决定首先将恐怖主 义犯罪与其他的刑事犯罪f如杀人,绑架,损坏公共财 物等)区别开来,并将恐怖主义犯罪界定为意图威胁 人类安全,胁迫政府或国际组织,破坏一个国家的稳 定等行为.在反恐警务合作方面,框架决定倡导两个 或两个以上的欧盟成员国成立联合调查小组.框架 决定要求欧洲刑警组织对其反恐指令和国际合作活 动进行详尽阐述.现在,欧洲刑警组织可以就反恐事 务与非欧盟的警察或安全力量f如国际刑警组织和非 欧盟国家的警察机构)保持联络.此外,欧洲刑警组织 可以签发”欧洲逮捕令”.允许欧盟成员国可以逮捕 其他任一成员国所通缉的犯罪嫌疑人. f二)欧洲刑警组织的反恐动力.虽然欧洲刑警组 织由欧盟所设立并受到欧盟法律机构的监督.但其 工作的开展离不开那些警务知识及执法技艺高度专 业化和官僚化的欧盟各成员国警察机构的支持.在 总部人员配备方面,欧洲刑警组织有赖于欧盟已有 的警察机构和25个成员国的f欧洲刑警组织)国家 ? 5l? 局欧洲刑警组织总部和各个成员国国家局的职员 由一些在非政府警察机构工作,具有丰富经验的国 际警务专家组成.因而,欧洲刑警组织的运作具有官 僚化的深层的专业警务文化背景. 欧洲刑警组织的工作是以一系列正式的列出组 织职能的文件为指导.但是,欧盟的政治决策过程对 于欧洲警务合作会产生一些消极影响.在20o4年3 月马德里恐怖主义袭击和2005年伦敦地铁大爆炸 之后.欧盟委员会调整了反恐政策.欧盟对这两起恐 怖袭击表示了强烈的谴责,并承诺加强反恐力度,欧 盟还提出了一系列包括在非国家层面实施的新的反 恐措施.虽然政治层面上的反恐合作是”愿望多,成 果少”.警察或安全机构还是能在实践层面上实实在 在地推进这种合作.例如,在伦敦地铁大爆炸数天之 后.一个警察部门和情报部门的秘密会议在英国苏 格兰场举行,与会代表来自30多个国家,包括美国, 以色列,澳大利亚,日本和欧盟国家,国际刑警组织 和欧洲刑警组织也派代表参加了此次会议. 尽管欧盟的政治框架限制了欧洲刑警组织的自 主权.欧洲刑警组织还是有权与其他的国际机构或 国家缔结一些专门性的合作协定.欧洲刑警组织与 包括美国,瑞士,哥伦比亚和土耳其在内的非欧盟国 家保持稳定联系,也与其他的一些国际警察组织(如 国际刑警组织1保持联系.这样欧洲刑警组织可以将 其指令的效力扩大至非欧盟范围.例如,欧洲刑警组 织与”反对恐怖主义集团”(CounterTerrorismGroup, 简称CTG,”9?ll”事件之后基于非正式的谅解备忘 录成立.其成员多为欧盟成员国警察部门和情报部 门的负责人)进行合作. 欧洲刑警组织的警务和反恐实践以有效控制犯 罪为目标.除创建”反恐任务(特别)力量”和制定反恐 规划外,欧洲刑警组织对运作效率的强调也体现出 了组织的工具理性取向.如同其他国际警察机构一 样.欧洲刑警组织打击犯罪的重点也是在成员国警 察机构之间交流犯罪控制的技术与信息.当某一欧 洲刑警组织的参加国警察机构需要与另一参加国警 察机构进行沟通与交流时,他可直接将其要求译成 密码,通过组织的信息交流系统递送过去,而不必与 另一参加国警察机构再行联系.同样,欧洲刑警组织 与非欧盟国家警察部门或情报部门的合作也有 助于将组织的反恐合作跨出欧盟范围. 应当注意的是,强调效率并不一定有效.在欧盟 国家中.有些国家是由警察部门来处理反恐事务的, 而有些国家则是由情报部门负责反恐.这种反恐责 任部门的不同也是欧洲刑警组织所面对的障碍之 ? 52? 一 .警察部门出于执行逮捕的需要而重视犯罪嫌疑 人的有关信息,而情报部门由于没有起诉的义务而 对各种各样的恐怖主义信息都有兴趣.这种不同使 得警察部门与情报部门之问的反恐合作有点困难. 欧洲警察部门普遍对阿拉伯世界了解不深,这种欠 缺阿拉伯知识导致了欧洲警察要打入非欧洲区域的 地下团伙非常困难,并进而对反恐造成不利影响.各 个成员国的语言,文化,法律和政治的不同也影 响到了欧盟的反恐警务合作. 最后.欧洲刑警组织的反恐合作努力也受到了 “国家本位”的影响.欧洲刑警组织的反恐重点已经 集中到”伊斯兰极端恐怖分子”或”伊斯兰原教旨恐 怖主义”.尽管欧盟国家的警察部门对恐怖分子的共 性问题已形成了共识,但各国对于恐怖分子的具体 界定各有不同.许多欧盟国家的警察部门优先执行 本国所认定的一些反恐任务,即便是这些任务包含 某种国际性质的刑事问题.欧洲刑警组织将工作重 点放在伊斯兰恐怖主义团伙,是因为他们比较活跃 或时常在欧洲活动.一些欧盟国家由于参与了伊拉 克战争和阿富汗战争,已成为了恐怖主义袭击的目 标.应对西班牙和英国的民族极端分子的恐怖主义 活动,也是欧洲刑警组织的工作之一,而这些反恐工 作与一些欧盟国家有明显的差别. 四,结论 “9?11”事件之后,同许多国家的警察部门和刑 事司法部门一样.国际刑警组织和欧洲刑警组织的 反恐行动无论是在范围和重要性方面都得到了加 强.国际刑警组织在全球范围内进行反恐,而欧洲刑 警组织针对国际犯罪和恐怖主义的行动则聚焦于欧 洲问题.欧洲刑警组织认为”伊斯兰极端分子”是一 种同样影响欧洲安全的全球性的犯罪.国际刑警组 织成员国警察机构对此也有着相似的看法.而欧洲 刑警组织对”伊斯兰原教旨恐怖主义”的重视,在欧 洲内部少有不同意见.来自土耳其的媒体批评欧洲 刑警组织过度地将精力集中于与伊斯兰相关的恐怖 主义组织. 在国际政治和外交上.对于恐怖主义的意识形 态和政治性情绪是完全不同的.然而,在一国警察机 构和国际警察组织口国际刑警组织及其成员国警察 机构)层面上的反恐努力,却是基于一个共同的认识, 即恐怖主义是一种去政治化的犯罪行为.因而,警察 机构和国际警察组织能采取最为有效的措施打击恐 怖主义,而不顾某些政治上的考虑.这样,现代警察 机构的官僚化就与韦伯的社会理性观点吻合起来. 而这种社会理性越来越依靠某种通过计算可以获得 的效率原则.在这种条件下,韦伯认为,现代国家的 官僚机构已变成几乎不可打破的框架,而受到政治 控制,民主监督将越来越少. 应当认识到.反恐警务的过程与框架和其他国 家行动在很大范围内是相互包含的.依据法治理论, 关于警务层面上的官僚化进展的重要启示是,我们 应当认清一个基本事实,在任何有关法律与警察的 讨论中,国家的中心地位是不容置疑的.但是,我们 同样也应当认识到,随着国家的进化,国家的职能开 始分化,国家逐步发展出官僚机构承担国家的中心 任务,而这当中,法律系统和暴力机关承担着国家的 重要职能.由于国家的权力已被分解到各个不同的 机构.国家的活动就不再容易控制了.国际警务合作 的经验表明.已经取得发展的国际警察机构与各成 员国警察部门的中心任务并不总是一致的. 不仅现代国家进化所带来的自发的社会聚焦不 可避免会消退下去,承担不同国家职能的机构同样导 致了国家权力目标的多元.对于国家的最终发展,现 在并无定论.但国家的职能并不局限于现在所列举的 一 系列职能.特别需要指出的是,由于每一项国家职 能都有着不同的机构承担实施.国家的许多功能并不 总是相互协调的.国家职能内部之间存在着冲突.因 此.无论推荐何种反恐模式.都必须考虑反恐国际合 作是在各个主权国家的警察机构之间进行的. 参考文献: [1]Deflem,M.(2002).Policingwoddsociety:Historical foundationsofinternationalpolicecooperation.Oxford;NewYork: OxfordUniversityPress. 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