_里斯本条约_解析

2008 年 5 月 第 10 卷 　第 3 期 国际论坛 International Forum May , 2008 Vol . 10 　N o. 3 国际政治 《里斯本条约》解析 郑春荣 　　[摘要 ] 　欧盟 27 国领导人在 2007 年 12 月 13 日正式签署了《里斯本条约》,旨在取代此前因法荷全民公决失利而陷入危机的 《欧盟宪法条约》,该条约应在所有成员国批准后于 2009 年 1 月 1 日即下次欧洲议会选举前生效。本文首先分析《里斯本条约》与现 行《尼斯条约》,尤其是与《欧盟宪法条约》相比带来的新变化 ,然后探讨《里斯本条约》能否如欧盟政治精英所期望的那样 ,令欧盟决策 更透明、民主和高效。 [关键词 ] 　欧盟 ;欧洲一体化 ;《里斯本条约》;《欧盟宪法条约》 [中图分类号 ] 　D51 　[文献标识码 ] 　A 　[文章编号 ] 　100821755 (2008) 0320007213 　　从 2001 年 12 月《莱肯宣言》通过并决定为下次条 约改革作准备以来 ,经过 6 年艰难而又坎坷的谈判历 程 ,欧盟 27 个成员国国家与政府首脑终于在 2007 年 12 月 13 日正式签署了旨在取代《欧盟宪法条约》的《里 斯本条约》,该条约应在所有成员国批准后于 2009 年 1 月 1 日即下次欧洲议会选举前生效。 如今 ,众人的目光聚焦在《里斯本条约》能否如期 得到批准生效。要对此作出更准确的判断 ,必须分析 《里斯本条约》与现行《尼斯条约》,尤其是它与此前因 法荷全民公决失利而陷入危机的《欧盟宪法条约》相比 有哪些差别 ,换句话说 ,《欧盟宪法条约》中有多少内容 仍然保留在《里斯本条约》中。本文试图对此作一个解 析 ,并在此基础上 ,分析《里斯本条约》是否能如欧盟政 治精英所期望的那样 ,令欧盟决策更透明、民主和高 效。 一、总体特点 与《欧盟宪法条约》相比 ,《里斯本条约》最大的不 同在于 ,它只是一部修订现行条约的条约 ,这可以从它 的全名《修订建立欧洲联盟条约和建立欧洲共同体条 约的里斯本条约》上看出 ,而《欧盟宪法条约》(第 IV - 437 条) 旨在废除和取代现行条约。由此 ,制宪过程的 一个根本的驱动理念 ,即在欧洲建立一个以单一法律 文件为基础的政治秩序 ,被放弃了 ,这可以被视作宪法 拥戴者对其反对者作出的最大让步。这一基本法形式 的改变 ,目的在于说服疑欧人士支持这份妥协文件 ,避 免 (再一次) 就条约举行全民公决。〔1〕 和放弃“宪法”字眼一样 ,对欧洲一体化的未来同 样有着显著影响的是《里斯本条约》不再包含有关欧盟 象征如盟歌、盟旗、“欧盟外交部长”的条款或表述。这 一处理使条约变得尽可能技术化和非感情化 ,这同样 是出于欧盟各国领导人消除人们对欧洲“超级国家”的 恐惧以及避免把条约付诸全民公决的用意。 《里斯本条约》的另一总体特点是 ,和《欧盟宪法条 约》一样 ,它正式取消了欧盟目前的三支柱结构 ,规定 由欧盟取代和继承欧共体 (第一支柱) ,并确立了欧盟 的单一法人资格 (欧盟条约第 46a 条) 。〔2〕三支柱结构 的取消 ,也意味着至少在形式上用于共同外交与安全 政策 (第二支柱) 和警察与司法合作 (第三支柱) 的特殊 手段不复存在。但是 ,《里斯本条约》同时明确表示 , “对于共同外交与安全政策领域适用特别的规定与程 序。⋯⋯立法行为不被允许”(欧盟条约第 11 条第 1 ·7· © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 款) 。共同外交与安全政策的特殊性还突显在两份《里 斯本条约》所附的新的声明中 ,其中一份声明明确表 示 ,有关共同外交与安全政策的规定“未赋予欧盟委员 会新的、启动决议的权力 ,也未扩大欧洲议会的作用。” 另外 ,共同外交与安全政策也被排除在所谓的“灵活性 条款”(欧盟运作方式条约第 308 条第 4 款) 之外。因 此 ,如果说“支柱”这个词针对的是一组决策规则和程 序 ,那么 ,在《里斯本条约》中 ,第二支柱事实上在很大 程度上得到了保留。 二、主要变化 如前所述 ,欧盟取代了欧共体 ,因此 ,原《欧共体条 约》被更名为欧盟运作方式条约 ,它与欧盟条约具有同 等法律地位。以下将分别从欧盟条约以及欧盟运作方 式条约这两个部分来简要分析《里斯本条约》带来的主 要的新变化。 1 . 欧盟条约部分 在《里斯本条约》中 ,欧盟条约被分为六篇 :一般规 定、民主原则、机构、强化型合作、对外行动和共同外交 与安全政策、结束规定。其中第 II 篇“民主原则”和第 III 篇“机构”是新篇 ,内容大多数源自《欧盟宪法条约》, 而其余四篇是对现《欧盟条约》的修改。由于第三支柱 被取消 ,原《欧盟条约》第 VI 篇“刑事警察与司法合作” 被归入欧盟运作方式条约第 IV 篇“自由、安全与法律 空间”(原为《欧共体条约》第 IV 篇“签证、避难、移民以 及有关人员自由流动的政策”) ,由此 ,《里斯本条约》把 司法与内政事务合并在同一篇中。 在“一般规定”篇 ,最重要的内容是 ,由于英国的反 对 ,和《欧盟宪法条约》不同 ,《欧盟基本权利宪章》文本 本身并未纳入条约 ,而只是在欧盟条约第 6 条中对《欧 盟基本权利宪章》作了“横向参引”:“欧盟认可 ⋯⋯基 本权利宪章中 ⋯⋯包含的权利、自由和基本原则”,但 同时又强调“宪章具有和条约一样的法律效力”。此 外 ,作为对波兰和英国的妥协 ,条约所附“关于欧盟基 本权利宪章在英国和波兰适用的议定书”明确规定 ,宪 章不适用于波英两国。 “民主原则”篇的内容基本上照搬《欧盟宪法条 约》,虽然“参与民主”并未再作为标出现 ,但是其实 质内容均得到了保留 ,其中也包括有关“公民倡议”这 一直接民主形式的表述 :至少 100 万来自多个成员国 的欧盟公民可以提出倡议并要求欧盟委员会在其权限 框架里就欧盟的某项立法行为提出适当的建议。必须 指出的是 ,这一直接民主形式基于以下两点还是相当 弱的 :一是公民倡议只能针对以实施条约为目的的主 题 ;二是欧盟委员会并没有义务去遵循公民的这个请 求 ,当然 ,在这种情况下可以预期欧盟委员会会遇到公 共压力。〔3〕 和现行条约相对照 ,《里斯本条约》的一个创新包 含在有关成员国议会的一项新条款中 (欧盟条约第 8c 条) ,它明确了成员国议会在欧盟决策中的地位 :欧盟 机构有义务保持成员国议会对欧盟事务的知情权 ,并 按照“成员国议会在欧盟中地位的议定书”把一切法律 草案提交成员国议会 ,成员国议会则可以按照“辅助性 和比例适当性原则适用的议定书”中规定的程序 ,审查 一个立法程序是否符合辅助性原则的规定。和《欧盟 宪法条约》———它也包含了同名的附件 ———相比 ,这一 所谓的“黄牌程序”在《里斯本条约》中得到了进一步增 强 ,据此成员国议会不仅可以要求审查一个立法建议 , 甚至可以最终致使一个立法程序的终止 :例如 ,在普通 立法程序中 ,如果简单多数以上的成员国议会声称欧 盟委员会的某一项立法建议违反了辅助性原则 ,它们 可以要求欧盟委员会审查这一立法建议 ,欧盟委员会 在审查后可以维持、修改或收回该立法建议 ;如果欧盟 委员会决定维持该建议 ,那么 ,则由理事会和欧洲议会 继续审查是否符合辅助性原则 ,若理事会中 55 %的成 员或欧洲议会投票中 50 %以上的多数持否定观点 ,则 该立法建议将被终止。应该说 ,通过这个规定 ,成员国 议会拥有了对欧盟立法进行“紧急刹车”的权力 ,但是 必须认识到 ,一方面这一手段更多的是防御性的 ,另一 方面它的有效性在很大程度上取决于成员国议会能否 在规定的 8 周时间内协调其行动 ,达到所需的多数。 和现行条约相比 ,“机构”篇包含的新变化最多 ,除 个别例外外 ,它们均已经包含在《欧盟宪法条约》中。 有鉴于此 ,《里斯本条约》常被说成是“走后门通向宪 法”。其中 ,首次获得欧盟机构地位的欧洲理事会 ,将 以有效多数票选举产生一名任期为两年半 (可连任一 次) 的主席 ,主要负责主持与协调工作 ;在理事会方面 , 除了外交部长理事会由“欧盟外交与安全政策高级代 表”担任常任主席外 (见下文) ,其余理事会仍然沿用平 等轮替制。在欧盟委员会方面 ,从 2004 年 11 月 1 日 起 ,欧盟委员会委员数将降至成员国数的三分之二 (但 欧洲理事会保留了通过一致表决制变更这个数目的权 力) ,委员的选择适用各成员国严格平等轮替制。和现 ·8· 《里斯本条约》解析 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 行条约规定的欧盟委员会主席由理事会 (欧盟国家与 政府首脑) 指定、欧洲议会同意不同 ,《里斯本条约》规 定 ,欧盟委员会主席由欧洲理事会在兼顾欧洲议会选 举结果情况下提名 , 并经欧洲议会的多数票选举产 生。〔4〕这一规定无疑提升了欧洲议会的地位 ,而且有可 能会促使人们加强对欧洲议会选举重要性的认识。但 也有批评人士指出 ,欧洲议会的权力仍受到限制 ,它只 能批准或否决欧洲理事会提名的候选人 ,而不能独立 提名候选人。 另外 ,如前所述 ,《里斯本条约》虽然放弃了“欧盟 外交部长”的提法 ,而称之为“欧盟外交与安全政策高 级代表”,但是 ,“欧盟外交部长”的原有架构得到了保 留 :这名高级代表把目前的理事会高级代表 (索拉纳) 和欧盟委员会对外关系委员 (费雷罗 - 瓦尔德纳) 的职 责“合二为一”,这个双重头衔 (double hats) 还将担任外 交部长理事会主席和欧盟委员会副主席 ,但不再兼任 理事会秘书长。 “机构”篇中 ,双重多数表决制是惟一与《欧盟宪法 条约》中的规定相比经过了根本性修改的内容。波兰 政府倾向于保留目前《尼斯条约》中于它有利的表决规 则 ,并在谈判中采取了强硬立场 ,后又推出了所谓“平 方根”机制作为可能的妥协 ,〔5〕最终 ,作为对波兰 的妥协 ,《里斯本条约》引入了众多过渡性条款和保护 性条款。所幸的是 ,《欧盟宪法条约》所包含的双重多 数表决制的根本方案得到了保留 ,这意味着每个成员 国的票数将基于两个原则 ,它们的权重相同 : (1) 一国 一票 ,和人口数多少无关 ; (2) 每个国家的票数取决于 其人口数。“有效多数”这一理事会的一般表决制则要 求 55 %以上的成员国 (至少 15 国) 且代表 65 %以上的 欧盟人口的赞同 (欧盟条约第 9c 条第 4 款) 。〔6〕波兰政 府的谈判成果是 ,如今这个有效多数表决制要在 2014 年 11 月 1 日起才生效 ,而且根据条约所附“过渡性规 定议定书”,一直到 2017 年 ,任何一个成员国仍然可以 要求运用目前《尼斯条约》中的有关加权计票的规定 , 倘若该国相信由此能阻挠一个立法提案的通过。此 外 ,同样作为对波兰的妥协 ,所谓的“艾奥尼纳机制”〔7〕 也以修订过的版本写在一份声明中 ,〔8〕它声称 ,如果理 事会成员 ———他们代表着构成“阻挡少数”( blocki ng mi norit y) 所需的成员国数或总人口数的 75 % (从 2017 年 4 月 1 日起 , 55 %就已经足够) ———表示拒绝接受理 事会以有效多数通过的一项法律 ,则该事宜必须返回 理事会作进一步讨论 ,理事会必须在“适当的时间内” 找到令人满意的解决方案。无论如何 ,不论是过渡性 规定 ,还是旨在推迟微弱有效多数决定生效的“艾奥尼 纳机制”,都使得理事会中的表决体制变得更加复杂和 难以理解。 在“强化型合作”篇 ,可以发现与《欧盟宪法条约》 不同的一些小变化 ,〔9〕例如 ,《欧盟宪法条约》表示三分 之一的成员国需表示参与强化型合作 ,而《里斯本条 约》则要求“至少 9 个成员国”(欧盟条约第 10 条第 2 款) ,这比目前《尼斯条约》的规定多了 1 个。考虑到欧 盟未来的扩大 ,和《欧盟宪法条约》相比 ,《里斯本条约》 显然更有利于条约框架里的“先锋队”行动。 有关共同外交与安全政策的特殊性以及高级代表 的双重头衔在前面已经提及。在“欧盟对外行动的一 般规定和共同外交与安全政策的特殊规定”篇中 ,值得 一提的还有以下已包含在《欧盟宪法条约》中的两点 , 一是欧洲对外行动署 ( European External Action Serv2 ice) 的设立 , 二是防务的持久结构化合作 (permanent st ruct ured cooperation) 。对外行动署支持高级代表履 行职责 ,与各个成员国的外交事务机构合作。它由理 事会秘书处和欧盟委员会相关部门的官员以及各成员 国外交事务机构的外派人员组成 ,其组织和运作将由 在高级代表建议下作出的决议来加以规定。不过 ,对 外行动署仍然有许多不明确的地方 ,包括它的法律地 位和机构归属等。持久结构化合作是用于一小群成员 国之间开展防务合作的机制 (欧盟条约第 28a 条第 6 款、第 28e 条) ,值得关注的是 ,持续结构化合作可以通 过理事会的有效多数设立 ,而且 ,参加持久结构化合作 不仅取决于一个成员国的政治意愿 ,还取决于该国能 否在军事能力方面达到和履行义务 ,这些标准和 义务列在条约所附的“持久结构化合作议定书”中。总 之 ,若没有持久结构化合作这一灵活机制 ,无法想象欧 盟将来能在防务合作上取得进展 ,抑或个别成员国只 能在条约框架以外寻求合作。 在“结束规定”篇 ,和《欧盟宪法条约》相同 ,《里斯 本条约》要求入盟申请国必须遵守和促进欧盟的价值 观 ,并在条约中引入了明确的退出欧盟程序 ,根据该退 出程序 ,欧盟将与某个想要退出欧盟的成员国谈判 ,达 成退出协定 ;若谈判未果 ,该成员国还能在向欧洲理事 会告知其退出意图的两年后退出欧盟。 另外 ,“结束规定”篇规定了条约的修订程序 ,内容 和《欧盟宪法条约》基本上完全相同。其中条约的一般 修订程序规定要先后召集一次由成员国议会、政府与 国家首脑、欧洲议会以及欧盟委员会代表组成的修约 大会 ( Convention) 和一次政府间会议 ( IGC) 。但是 ,如 ·9· 《国际论坛》2008 年第 3 期 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 果中的条约修改的规模不够召集修约大会的 ,则 可以只召集政府间会议 ,前提条件是欧洲理事会以简 单多数对此作出决议并得到欧洲议会的同意 (欧盟条 约第 48 条第 2 - 5 款) 。由于各国政府将来可能希望 避免召集修约大会 ,欧洲议会的地位就凸显了出来 :它 很可能会对未来条约修订的内容提出自己的要求 ,并 以此作为同意不召集修约大会的先决条件。与此同 时 ,《里斯本条约》还规定了一个简化的条约修订程序 , 它只针对欧盟运作方式条约第 III 部分 (欧盟的内部政 策与措施) ,对此无需召集政府间会议 ,而只需欧洲理 事会一致决议 ,但是该决议“不可以增加条约中赋予欧 盟的权限”(欧盟条约第 48 条第 6 款) 。 这里需要指出的是 ,《里斯本条约》还对条约修订 条款进行了补充说明 ,指出条约修订的建议可以以扩 大或缩减条约中赋予欧盟的权限为目标 ,这一澄清是 《欧盟宪法条约》未曾包含的。但是 ,由于条约修订建 议需要得到欧洲理事会的一致通过和各成员国的批 准 ,因此 ,这个补充说明中所包含的“去一体化 ( desinte2 gration) ”要素更多具有的是象征意义。 和《欧盟宪法条约》一样 ,《里斯本条约》中还有两 条所谓的“过渡条款”(passarelle clauses) ,它们允许从 一致表决制过渡到有效多数表决制 (但不适用于与军 事或防务政策相关的事务) ,以及从特殊立法程序过渡 到普通立法程序 (欧盟条约第 48 条第 7 款 ,也请见下 文) 。但对此需要欧洲理事会一致表决通过并得到欧 洲议会多数的同意 ,更重要的是 ,该倡议在被送达的六 个月内 ,如果一个成员国的议会表示反对 ,则它可以被 终止。因此 ,这两个“过渡条款”不大可能在将来发挥 显著作用。 2 . 欧盟运作方式条约部分 如前所述 ,原《欧共体条约》更名为欧盟运作方式 条约。虽然它和欧盟条约具有同等法律地位 ,但是从 功能角度看 ,欧盟条约包含了更多的一般规定 ,而欧盟 运作方式条约则包含了更多细节规定。以下将分析条 约中的主要变化 ,当然 ,限于文章篇幅 ,不能对所有政 策领域的变化都一一详述。 欧盟运作方式条约最重要的修改无疑是共同决策 程序的普遍化以及有效多数表决制的进一步扩大。和 《欧盟宪法条约》一样 ,共同决策程序被称作为普通立 法程序且将成为惯例 (第 251 条) ,而原先的同意、咨询 与合作程序被简化 ,统称为特殊立法程序 ,且只将运用 于极其有限的情况。同时 ,理事会中的有效多数表决 制的适用范围将再扩大约 40 多个政策领域 ,其中约 20 个政策领域是作为新的法律依据纳入条约的 ,由此条 约中适用有效多数表决制的政策领域从现在的 137 个 增加到 181 个。但是 ,在某些情况下 ,有效多数表决制 被安上了“紧急刹车”,例如针对“流动雇员的社会保 障”(第 42 条) ,这样做是为了消除个别成员国对有效 多数表决制扩大的担忧 :如果一个成员国认为 ,供磋商 的法律草案会损害该国重大的国家利益 ,那么它可以 申请欧洲理事会介入 ,普通立法程序被暂时终止。欧 洲理事会既可以决定把法律草案退回部长理事会 ,由 它继续推进立法程序 ,也可以决定放弃立法行动或要 求欧盟委员会另拟一个提案。另外 ,还要提及的是 ,和 前述欧盟条约第 48 条所包含的“去一体化”要素相呼 应 ,同样应捷克的要求 ,《里斯本条约》所附的“关于管 辖权界分的声明”指出 ,在一个或多个成员国的倡议 下 ,理事会可以要求欧盟委员会就取消共享管辖权范 围里的一项法律提出建议。 无论如何 ,随着普通立法程序的普遍适用 ,欧洲议 会的权限得到了大幅扩大 ,成为了与理事会平等的共 同立法者 ,包括在警察与司法合作领域。欧洲议会地 位的提升也体现在新的欧盟预算程序中 ,将来将不再 区分“强制性”开支和“非强制性”开支 ,由此欧洲议会 对整个预算计划 (包括占欧盟预算 40 %以上的农业支 出) 拥有与理事会近乎平等的发言权。〔10〕 和《欧盟宪法条约》一样 ,欧盟运作方式条约把欧 盟权限扩大到了新的政策领域 ,尤其是能源政策 (第 176a 条) 、航天 (第 172a 条) 、旅游 (第 176b 条) 、体育 (第 149 条) 和防灾 (第 176c 条) 等领域。限于篇幅 ,这 里仅对能源政策领域加以说明。根据条约中能源政策 措施独立的法律依据 ,欧盟的能源政策追求以下目标 : 确保能源市场的运作、保障欧盟能源供应的安全、促进 能源利用效率和节能、开发新能源和可再生能源以及 促进能源网络的相互联网。其中最后一个目标是《欧 盟宪法条约》中未包含的 ,而且考虑到能源供给瓶颈的 情况 ,《里斯本条约》还特别提及成员国之间的“团结精 神”。对于能源政策措施适用普通立法程序 ,如果这些 措施主要是税收类措施 ,则理事会在咨询欧洲议会后 一致表决决策。此外 ,该条款还明确澄清 ,欧盟措施并 不干涉成员国自行确定其能源利用条件、选择不同能 源及其能源供给一般结构的权力。 最后 ,正如前述 ,欧盟的三支柱结构被取消了。和 第二支柱不同 ,第三支柱 (刑事警察与司法合作) 不只 在形式上而且在实质上被消除了 ,〔11〕这不仅是因为原 ·01· 《里斯本条约》解析 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 欧盟条约第 VI 篇“刑事警察与司法合作”被归入欧盟 运作方式条约第 IV 篇“自由、安全与法律空间”,而且 是因为针对它们原则上也适用普通立法程序。但是 , 条约这里也增设了与前面已经提到的类似的“紧急刹 车”:如果一个成员国认为普通立法程序下的一项立法 行动可能会威胁到其本国基本的司法制度 ,就可以要 求欧洲理事会介入。如果欧洲理事会取得一致 ,该立 法草案将退回理事会继续推进立法过程 ; 如果欧洲理 事会未能达成一致 ,但至少有 9 个成员国意欲继续推 进被“紧急刹车”制动的措施 ,则可以通过“强化型合 作”方式“加速”前进。必须指出 ,和《欧盟宪法条约》不 同 ,在《里斯本条约》中 ,作为对英国在司法与内政领域 所设“红线”的让步 ,英国和爱尔兰一样 ,取得了全面的 选择退出可能性 ,其先决条件详细列在经过修订的“有 关自由、安全和司法领域的英国和爱尔兰地位的议定 书”第 4a 条中。 三、欧盟更透明、更民主、更高效 ? 在欧盟启动制宪进程之初 ,欧盟各国领导人承诺 要使欧盟行动更透明、更民主和更高效 ,那么 ,《里斯本 条约》能否实现这一初衷呢 ? 以下我们就试着对此作 一个初步的判断。 首先 ,《里斯本条约》虽然在个别地方包含令欧盟 更透明的内容 ,如欧盟与成员国之间权限划分目录 (欧 盟运作方式条约第 2a 至 2e 条) ,又如欧盟三支柱结构 的取消 ,但是 ,总体上 ,《里斯本条约》使得现行条约更 加复杂 ,更加令人费解。这是因为和《欧盟宪法条约》 不同 ,《里斯本条约》只是一份“修订条约的条约”,它只 是在欧盟现有的法律依据之上又添加了新的法律依据 (acquis com m unautai re) , 不仅如此 ,《里斯本条约》和 《欧盟宪法条约》相比 ,还进一步增加了选择退出条款 (例如英国和爱尔兰在司法与内政领域、英国和波兰在 《欧盟基本权利宪章》的适用上) 、过渡性条款、议定书 和声明的数量。 其次 ,在民主方面 ,代议制民主的元素在《里斯本 条约》中得到了加强 ,这体现在欧洲议会和成员国议会 地位的提升 :一方面 ,欧洲议会随着普通立法程序的普 遍化 ,成为了与理事会平等的共同立法者 ,且在预算程 序中也拥有了更多的发言权。欧洲议会在立法程序中 地位的上升以及由欧洲议会选举产生欧盟委员会主 席 ,这无疑会提高人们对欧洲议会选举的关注度。另 一方面 ,成员国议会对欧盟立法的监督机制得到了增 强 ,例如辅助性原则的审查权或者对“过渡条款”的否 决权 ,这些机制使得过去对应于成员国政府被边缘化 的成员国议会能更好地纳入到欧盟决策过程中 ,但是 , 也必须承认 ,《里斯本条约》赋予成员国议会的 ,更多的 是一种防御性角色。除了代议制民主元素 ,《里斯本条 约》和《欧盟宪法条约》一样 ,融入了参与民主和直接民 主 (公民倡议) 的成分。如果撇开各种民主形式之间的 兼容性和潜在冲突不谈 ,并把欧盟视作为一个混合民 主政体 (democracy2mix) ,则《里斯本条约》为欧盟的民 主提供了“增值”的元素。 如上所述 ,《里斯本条约》的内容虽然可以被认为 是欧盟民主的进步 ,但是 ,达成《里斯本条约》的过程则 不然。众所周知 ,达成《欧盟宪法条约》草案的欧盟制 宪筹备委员会的组成人员中除了各国政府的代表和欧 盟委员会的代表 ,还包括了欧洲议会和成员国议会的 代表 ,而且整个过程以广泛的公共讨论为特征。与此 截然相反 ,通向《里斯本条约》之路 ,包括轮值主席国德 国带领欧盟走出由法荷全民公决否宪造成的制宪危机 的战略 ,〔12〕都是以政府间的闭门谈判为特征的 ,更何况 《里斯本条约》回归“修订条约的条约”,目的也恰恰在 于避免条约付诸全民公决。由此 ,《里斯本条约》的最 终达成过程不仅未拉近甚至反而拉远了欧盟 (政治精 英) 与公民的距离。 最后 ,《里斯本条约》扩大了有效多数表决制的适 用范围 ,包括将其扩大到警察与司法合作领域。这从 表面上看 ,将使相关政策领域的决策更加容易 ,但必须 看到 ,在多个领域 ,有效多数表决制的适用被安上了 “紧急刹车”,更重要的是 ,在以往欧盟的实践中 ,在哪 怕可以适用有效多数表决制的情况里 ,各国政府代表 也努力谋求一致 ; 若这种“共识文化”( consensus cult ure) 未发生改变 ,则有效多数表决制的扩大在实践 中并不会产生重大影响。而且 ,虽然有分析表明 ,在双 重多数这一理事会新的表决体制下更不易形成“阻挡 少数”,〔13〕但双重多数表决制的实际影响要到 2014 年 后才能显现出来。无论如何 ,作为对波兰妥协的过渡 性规定或是“艾奥尼纳机制”,都使得理事会中的表决 体制变得更加复杂 ,决策过程更加拖沓 ,难以显现决策 效率。另外 ,在将来 ,条约修订也不会变得更加容易。 在欧盟制宪筹备委员会中曾经提出把条约的特定部分 置于“超级有效多数”(80 %) 的修订程序 ,但是这一建 议已被挡在《欧盟宪法条约》之外 ;〔14〕虽然《里斯本条 约》把欧盟运作方式条约第 III 部分 (欧盟的内部政策 ·11· 《国际论坛》2008 年第 3 期 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 与措施) 纳入简化的条约修订程序 ,但这仍然需要欧洲 理事会的一致通过。 诚然 ,欧盟委员会委员数的缩减、欧洲议会议员数 的限定有助于这两个欧盟机构更加有效地运作 ,欧洲 理事会常任主席以及“双重头衔”高级代表的设立也旨 在提高欧盟对外代表的聚合性。但是 ,令人担心的是 , 条约改革过多地关注于怎样使各个欧盟机构变得更高 效 ,却忽视了这些改革对总体的机构间权力平衡 ( i nsti2 t utional balance) 的影响。至少目前还很难预言欧洲理 事会主席、欧盟委员会主席和高级代表这三个职位之 间将如何互动 ,尤其是在欧盟的对外代表以及政治领 导问题上。〔15〕例如 ,在欧盟对外代表方面 ,《里斯本条 约》在有关欧洲理事会主席的权限的描述上 ,只是笼统 地表示“欧洲理事会主席在其层级和以其身份 ⋯⋯在 不损害欧盟外交与安全政策高级代表权限的情况下 , 担负欧盟在共同外交与安全政策事务上的对外代表” (欧盟条约第 9b 条第 6 款) 。由于没有明确的权限界 分 ,这些职务间或许会形成某种潜在的权限冲突。 四、结语 通过本文上面的分析 ,我们可以发现 ,《欧盟宪法 条约》相对于《尼斯条约》的新内容在很大程度上保留 在了《里斯本条约》中 ,负责起草《欧盟宪法条约》草案 的欧盟制宪筹备委员会主席德斯坦也是这样一种观 点 ,他在英国《独立报》撰文指出 ,《里斯本条约》就如同 《欧盟宪法条约》,这是因为《欧盟宪法条约》中最重要 的有关机构改革的内容基本上原封不动地包含在了 《里斯本条约》之中 ;《里斯本条约》作为一份“修订条约 的条约”只是把这些元素重新排列组合 ,放入“旧工具 箱”中。〔16〕 《里斯本条约》和《欧盟宪法条约》的一个主要区别 在于 ,前者摈弃了所有宪法性词语和有关欧盟象征的 表述。很显然 ,这一实用主义的修改 ,最主要的目的是 为了避免把条约付诸全民公决 ,以便使修订后的条约 能在各成员国顺利获得批准。可以说 ,欧盟政治精英 从《欧盟宪法条约》的批准过程中得出的最深刻的教训 是“不能再对条约举行全民公决”。 如今 ,2005 年曾否宪的法国和荷兰的领导人已表 示不再对《里斯本条约》进行全民公决 ,而且法国议会 也已继匈牙利、马耳他、斯洛文尼亚和罗马尼亚之后 , 于 2008 年 2 月 8 日顺利批准了《里斯本条约》。此外 , 英国议会下院也于 3 月 5 日否决了保守党提出的就 《里斯本条约》举行全民公决的提案 ,这意味着英国也 将通过议会决定是否批准《里斯本条约》。到目前为 止 ,爱尔兰是所有成员国中惟一决定对条约进行全民 公决的国家 ,但是 ,这也只是迫于该国宪法的要求。人 们记忆犹新的是 ,爱尔兰公民曾在 2001 年 6 月的全民 公决中否决了《尼斯条约》,只是在 2002 年 10 月的再 次全民公决中才接受了该条约。虽然爱尔兰历来是欧 盟成员国中对欧盟赞成度最高的国家之一 ,但是 ,此番 全民公决也绝非十拿九稳。根据最新的民意测验 ,将 只有 26 %的爱尔兰人会对条约投赞成票 ;和法荷当初 否宪的情形相似 ,许多爱尔兰人显然把对条约的全民 公决视作对现任政府的罚单。〔17〕一旦爱尔兰全民公决 失利 ,或许还会在其他的条约待批准国家产生多米诺 骨牌效应 ,或至少导致这些国家中条约批准程序的推 迟。无论如何 ,接下来的条约批准过程仍然会有诸多 变数 ,我们还须谨慎乐观地看待《里斯本条约》的前途。 不过 ,即使《里斯本条约》能如愿批准生效 ,并由此圆满 克服欧盟制宪危机 ,但它在诸多方面 ,正如本文分析所 指出的 ,并未能完成令欧盟行动更透明、更民主和更高 效的使命。 [注释 ] 〔1〕参见 Sarah Seeger ,“Dramatik auf der Hauptbühne , Routine an den Nebenschaupl¾tzen. Die Bilanz des Europ¾ischen Rates am 21 . / 22.J uni 2007”, C. A. P Aktuell , 11/ 2007 , p . 2 . 〔2〕必须指出 ,《里斯本条约》所附的一份声明强调 :“欧盟具备 法人资格 ,这一事实并未允许欧盟在成员国通过条约赋予 它的管辖权以外立法或作为。” 〔3〕参见 Beate Kohler2Koch and Berthold Rittberger ,“Charting Crow ded Territory : Debating the Democratic Legitimacy of the European U nion”, in Beate Kohler2Koch and Berthold Rittberger eds . , Debating the Democratic Legitimacy of the Eu2 ropean U nion , Lanham : Roman & Littlef ield Publishers , 2007 , pp . 1229 , here p . 11. 〔4〕早在 2004 年欧洲议会选举后 ,当时最大的议会党团即人民 党党团就已要求欧盟委员会主席必须来自他们之列 ,并取 得了成功 :现任欧盟委员会主席巴罗佐所在的葡萄牙社会 民主党就属于人民党党团。 〔5〕波兰提出的“平方根”机制主张欧盟决策时采用“平等影响” 的原则 ,即每个成员国在表决时拥有的票数以该国人口数 的平方根为依据来计算 ,这将增强中、小成员国在欧盟决策 中的发言权。 〔6〕如果理事会不是基于欧盟委员会或欧盟外交与安全政策高 级代表的建议而作出决议 ,例如在司法与内政领域或有关 ·21· 《里斯本条约》解析 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 退出欧盟事宜 ,则“有效多数”被定义为至少 72 %的理事会 成员且至少代表 65 %的欧盟人口 ,这也常被称作“超级有效 多数”(欧盟运作方式条约第 205 条第 2 款) 。 〔7〕“艾奥尼纳机制”是 1994 年 3 月 29 日欧盟各国外长在当时 英国首相梅杰坚持下 ,在希腊的艾奥尼纳 ( Ioannina) 举行的 一次非正式会议上达成的妥协 ,它规定 ,在理事会达成微弱 多数情况下 ,少数可以要求理事会再次就决议内容进行谈 判 ,并让一个多数达成的决议“在一个适当的时间里”推迟 生效 ,乃至修改决议文本。这个机制在 1994 年以来事实上 并未运用过 :在 1995 年 ,在有关“农民补偿款”问题上 ,英国 曾威胁动用该机制 ,但各国很快达成了一致。 〔8〕波兰政府一再要求把“艾奥尼纳机制”写入条约本身 ,如今 该机制只是出现在非条约正式组成部分的声明中。与此同 时 ,一份条约所附的议定书 —根据欧盟法 ,议定书是条约的 组成部分 —规定 ,该声明/ 该规定随时可以取消 ,但需要理 事会一致表决通过 ,虽然无需以召集政府间会议修改条约 的方式进行。参见 Sarah Seeger and Layla Yüzen ,“U nd nun Blick nach vorn ! Bilanz des Lissabon2Gipfels am 18 . / 19. O ktober 2007”, CAP2Aktuell , 13/ 2007 , p . 5 . 〔9〕详细分析参见 CEPS , EGMO N T , EPC ,“The Treaty of Lis2 bon : Implementing the Institutional Innovations . J oint Stud2 y”, N ovember 2007 , pp . 992119. 〔10〕该新预算程序类似于共同决策程序 ,区别在于 ,它只包含 理事会“一读”,此后若欧洲议会有异议 ,则紧接着就进入 调解程序 ,但为此欧洲议会失去其最后决定权 ,即面对理 事会贯彻其立场的可能性 (例外情况是 :在调解委员会取 得一致后 ,理事会拒绝预算计划) ,谈判失败后 ,欧盟委员 会必须提出新的预算计划草案 (第 272 条) 。但是 ,必须看 到 ,年度预算计划必须遵守多年财政框架 ,而后者是由理 事会在欧洲议会同意后通过一致表决制以条例形式作出 规定。这里条约中也规定了一个“过渡条款”,据此 ,欧洲 理事会可以一致决定过渡到有效多数表决制 (第 270a 条) 。 〔11〕详见 Sergio Carrera and Florian Geyer ,“The Ref orm Treaty &J ustice and Home Affairs - Implications f or the common Area of Freedom , Security and J ustice”, CEPS Policy Brief , N o. 141 , August 2007 . 〔12〕Wolf gang Wessels and Anne Faber ,“Vom Verfassungskon2 vent zurück zur , Methode Monnet’? Die Entstehung der , Road map ’ zum EU2Ref ormvert rag unter deutscher Ratsp r¾sidentschaf t”, Integration 4/ 2007 , pp . 3702381. 〔13〕Richard Baldwin and Mika Widgrén ,“ Council Voting in the Constitutional Treaty - Devil in the Details”, CEPS Policy Brief , N o. 53 , 2004. 〔14〕Sebastian Kurpas , “The Treaty of Lisbon — How much ‘Constitution’is lef t ? An O verview of the Main Changes”, CEPS Policy Brief , N o. 148 , 2007 , p . 9 . 〔15〕Sarah Seeger and Layla Yüzen , op . cit , p . 6 . 〔16〕“Valéry Giscard dpiEstaing : The EU Treaty is the same as the Constitution. Lif t the lid and look in the toolbox , and all the same innovative tools are there”, The Independent , Octo2 ber 30 , 2007. 〔17〕http :/ / w w w . welt . de/ politik/ article1696580 ( 2008. 02. 20) . 作者简介 :郑春荣 ,同济大学德国问题研究所/ 欧盟研究所副研究员 ,博士。(上海 ,200092) 收稿日期 : 2008202226 修改日期 : 2008203223 ·31· 《国际论坛》2008 年第 3 期 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net CO N T EN TS International Poli tics 1 　A n A nal yt ical Re vie w of t he B lai rpis Dip l o m ac y by 　Zhao Huaipu The end of t he Cold War made Britai npis f oreign p olicy faced wit h stern challenges . Tony Blai rpis Diplomacy took“New Internationalism”as t he guiding ideology , f ocused i n operation on t he European U nion and t he U2 nited States , and emp hasized t he British role of“bridge”across t he Atlantic so as to supp ort Britainpis stat us as a “pivotal p ower”i n i nternational p olitics . The operation of Blai rpis Diplomacy was relatively more active and dari ng and w on some initial success . N evert heless , Blairpis Diplomacy failed to achieve t he desi red results be2 cause of t he uncomp romisi ng i nner cont radictions existi ng i n its p olicies towards t he EU and t he US . The Iraq War served as t he“Waterloo”f or Blai rpis Diplomacy and it bequeat hs Britai n t he greatest diplomatic legacy i n debt . 7 　A n a nal ysis of t he Trea t y of L is bo n by 　Zheng Chunrong O n t he 13 th of December 2007 EU heads of state and government signed t he Treat y of Lisbon , w hich replaces t he def unct EU Constit ution rejected by French and D utch voters in 2005 . The Treaty of Lisbon shall take ef f ect i n January 2009 af ter being ratif ied by t he 27 EU states . This article analyses t he new changes i n t he Treat y of Lisbon i n cont rast wit h t he Treaty of N ice and especially wit h t he EU Constit ution and discusses w het her t he Treat y of Lisbon can make t he EU more t ransparent , more democratic and more ef f icient i n deci2 sion2maki ng as t he EU elites are seeki ng. 14 　Ref lec t i o n o n t he Cu r re n t S i t ua t i o n of I n t e r na t i o nal Fi na ncial A nt i2Te r r o ris m by 　Wang Wenhua As one of t he vital means of anti2terrorism , i nternational f inancial anti2terrorism is necessary and feasible . However , its ef f ects i n t he past f ew years are not satisfactary . The mai n reason is t hat t here is conf lict bet ween some measures taken i n i nternational f inancial anti2terrorism and t he basic notions of human rights p rotection . Besides , t he causes of terrorism and terrorist organizations are complicated. In t he f ut ure , every country should adopt a rational attit ude towards i nternational f inancial anti2terrorism , and re2orient and perf ect relative meas2 ures so as to reduce to t he mi ni m um rest rictions on citizenpis rights and f i nancial f reedom . 20 　M a na ge m e n t of I n t e r na t i o nal H u m a ni t a r i a n C rises : I ns t i t u t i o nal A r ra n ge m e nt a n d Prac t ical D if f i2 c ul t y by 　Chen Xiancai & Song Linlin Si nce t he end of t he Cold War , regional conf licts , nat ural disasters and ot her i ncidents have caused serious hu2 manitarian crises , bri ngi ng serious st rategic danger to t he w orld com m unit y and af f ecti ng w orld peace and de2 velop ment . Currently , t he i nstit utional arrangement of t he management of humaniarian crisis of t he w orld com m unit y is f ar f rom perf ect and t he disast rous consequence of t he military intervention model places interna2 tional humanitarian crisis managemet i n dilem ma. Controversy over t he legiti macy of i ntervention has af f ected t he ef f ectiveness of i nternational humanitarian crisis management . ·97· © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net