我国政府职能转变的成效、特点和方向

我国政府职能转变的成效、特点和方向 国家行政学院2o07.2 行政首长论坛 我国政府职能转变的 成效,特点和方向 唐铁汉 (国家行政学院,北京100089) [摘要]继续深化行政管理体制改革的关键是转变政府职能.从1988年开始,我国行政管理体制 改革把转变政府职能作为核心和重点,取得了明显成效;同时,具有一些基本特点.但是,转变政府职 能还没有完全到位,仍然存在着不容忽视的问;应该以科学发展观为统领,进一步转变政府职能,规 范和正确行使权力,切实提高行政效能. [关键词]行政管理体制改革;政府职能;对策建议 [中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编 9314(20o7)o2—0o1O一04 号]10o8— 改革开放以来,我国已经进行了5次行政管理体制和政 府机构改革.特别是从1988年开始,转变政府职能成为改革 的核心和重点,不断取得了新进展. 一 ,我国政府职能转变的成效和基本特点 (一)界定政府主要职能,具有定位性特点.强调实行 “四个分开”,即政企分开,政资分开,政事分开,政府与市 场中介组织分开;要求政府做该做的事,不管不该管的事. 特别明确提出政府应履行经济调节,市场监管,社会管理和 公共服务四项主要职能.2003年9月,温家宝总理在国家行 政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的 讲话中,对这四项职能进行了阐述和界定.关于经济调节和 市场监管的职能,他强调:必须进一步转变经济调节方式, 主要运用经济手段和法律手段管理经济;要把政府经济管理 职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来,集 中力量搞好统筹规划,制定政策,信息引导,组织协调,提 [收稿日期】20o7一O1—15 [基金项目]20o6年国家社科基金重大项目(06D0l5) [作者简介】唐铁汉,国家行政学院副院长,研究员. 供服务和检查监督.关于政府社会管理职能,他指出:主要 包括政府承担的管理和社会组织,协调社会矛盾,保证 社会公正,维护社会秩序和稳定,保障人民群众生命财产安 全等方面的职能.关于政府公共服务职能,他指出:主要包 括政府承担的发展各项社会事业,实施公共政策,扩大社会 就业,提供社会保障,建设公共基础设施,健全政务,办事 和信息等公共服务系统等方面的职能.党的十六大以来,党 中央和国务院对转变政府职能都提出了明确的要求.由于对 政府的主要职能进行了定位,就使转变政府职能有了明确的 方向. (二)围绕建立和完善社会主义市场经济体制进行,具有 适应性特点.我国政府职能的转变是在特定的历史条件下进 行的,这就是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨, 因此转变政府职能的着眼点必须始终放在适应社会主义市场 经济体制的需要上.转变政府职能,从根本上说是通过规范 政府行为,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,使政 府管理的有形的手与市场机制无形的手紧密结合起来.近年 ? 10? 来,根据发展社会主义市场经济对行政管理体制改革的要求, 我国的政府职能转变围绕建立和完善市场经济体制展开,特 别是党中央,国务院在加强政府经济调节和市场监管的职能 上提出了一系列措施,加大了宏观调控的力度.十六大 提出,要把促进经济增长,增加就业,稳定物价,保持国际 收支平衡作为宏观调控的主要目标.2003年以来,中央政府 以科学发展观为指导,主要运用经济和法律的手段,进行主 动的,有预见的宏观调控,取得了积极的成果.同时,通过 进行投资体制改革,财政体制改革,金融体制改革,深化国 有企业改革和行政审批制度改革,减少不必要的行政干预, 充分发挥市场主体的作用,逐步建立和形成宏观调控的体系 和机制,市场环境和市场体系建设取得了明显成效. (三)着眼于满足人民群众的基本公共需求,具有人本性 特点.坚持以人为本,以民为本,体现人民政府为人民,把 转变政府职能的着力点放在强化政府公共服务和解决民生问 题上,努力提供人民群众基本的公共产品和公共需求,使人 民共享改革和发展的成果.近年来,党中央,国务院高度重 视强化政府公共服务职能,采取了一系列措施,努力满足人 民群众日益增长的物质文化需求.一是提出建设人民满意的 服务型政府的要求,强调为人民服务是各级政府的神圣 和全体公务员的基本准则;二是提出满足人民群众基本公共 服务需求的目标和要求,深化教育,科技,文化,卫生,体 育,社会保障等方面的改革,努力实现公共服务的均等化; 三是优化公共资源配置,加大公共财政对公共服务的投入, 注重向农村,基层,欠发达地区倾斜,国家财政新增教育, 卫生,文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村; 四是提出创新公共服务体制,改进公共服务方式,加强公共 设施建设,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系的要求. (四)从构建社会主义和谐社会出发,强化政府社会管理 职能,具有稳定性特点.从构建和谐社会的需要出发,正确 处理改革发展稳定的关系,对强化政府社会管理的职能提出 了一系列要求.一是明确提出中国特色社会主义事业的总体 布局由经济建设,政治建设,文化建设三位一体发展为经济 建设,政治建设,文化建设,社会建设四位一体;二是明确 提出社会管理的格局是党委领导,政府负责,社会协同,公 众参与;三是提出了加强社会管理的工作重点及主要任务, 按照党的十六届六中全会的要求,各级政府适应新形势新任 务的需要,深入研究社会管理规律,创新社会管理体制,整 合社会管理资源,努力提高社会管理水平;四是进一步完善 社会政策,统筹协调各方面利益关系,建立健全科学有效的 利益协调机制,社会矛盾纠纷调处机制和权益保障机制,应 急管理机制等. (五)立足国情,汲取国外发挥政府作用的经验和教训, 具有借鉴性特点.参考国外发展中国家和发达国家在界定政 国家行政学院2007.2 行政首长论坛 府职能,发挥政府作用方面的做法和教训,进行”扬弃”,既 坚持从我国实际和基本国情出发,又突出自己的特色.在当 今的国际环境下,随着经济全球化,信息化和科学技术加快 发展,各国政府都面临新的挑战,对转变政府职能也提出了 新要求.许多国家都把提高政府管理与服务的效率,进而提 高本国的国际竞争力作为政府职能调整的基本目标.近年来, 我国在转变政府职能中,既注意借鉴发达国家在发挥政府作 用方面的经验,又注意汲取市场失灵和政府失灵的教训;既 注重发挥市场机制的作用,又注重发挥社会主义制度的优越 性. (六)与全面改革配套,不断深化,具有渐进性特点.由 于行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容和组成部分, 是社会主义制度的自我完善,具有渐进性特点;同时,从计 划经济体制向社会主义市场经济体制转轨是一个长期复杂的 进程.因此,转变政府职能也具有渐进性特点,不可能一次 完成,而是一个不断深化的过程.改革开放以来,我国政府 职能转变经历了从被动到主动,从不自觉到自觉,从偏重经 济职能到全面转变职能,从就事论事地解决政府职能错位, 越位,缺位问题到以科学发展观为指导的过程. 二,当前我国政府职能转变存在的主要问题 我国在政府职能转变上虽然取得了明显成效,但是存在 的问题也不容低估.当前,我国政府职能转变存在的主要问 题是: —— 对政府在市场经济中的作用认识不到位,一些地方 政府仍然充当了市场主体的角色.长期以来,一些政府官员 习惯于把政府看作市场经济的主体,把自己当成企业发展和 招商引资的当家人和主角,仍然用行政手段管理经济,而忽 视了政府应该成为市场主体的服务者,制度保障者和政策制 定者,良好市场环境营造者的角色.一些地方政府包办企业 投资决策,干预企业正常的生产经营活动,代替企业招商引 资.同时,政府与企业,社会,市场中介组织没有完全分开, 仍然管了许多不该管或不能管的事,影响了市场在资源配置 中的基础性作用的发挥.同时,对非政府组织缺乏有效引导 扶植和监督制约,法律法规不完善,非政府组织的作用发挥 不够. —— 政府经济调节和市场监管职能不完善,宏观调控体 系还不健全.近年来,中央政府加大了宏观调控的力度,出 台了一系列宏观调控政策.但是,有些地方政府不能认真贯 彻中央关于宏观调控的政策,做到令行禁止,导致了片面追 求政绩和产值,忽视经济结构调整和生产方式转变,造成重 复建设,经营粗放,地方分割,部门保护,环境污染,浪费 能源等问题和弊端.此外,由于改革发展中深层次的矛盾和 堡堂堕堂垫QQZ: 行政首长论坛 问题显露,加上经济全球化和科技发展带来的一系列问题, 需要健全和完善宏观调控的体系,制度,机制和方式,在这 方面需要进一步明确中央与地方的关系,合理划分职责权限. 另外,我们的市场监管水平不高,影响公正执法的体制性障 碍仍然存在,不同部门,不同层级政府对市场监管的职责分 工没有合理界定和划分,多头执法,多层执法的问题突出. —— 公共服务和社会管理职能仍然较弱.近年来,虽然 各级政府采取了许多措施强化社会管理和公共服务的职能, 也收到明显成效,但是总体上看还存在不少薄弱环节和亟待 加强的地方.长期以来,我国经济发展与社会发展存在一条 腿长,一条腿短的问题,社会事业的发展相对滞后,投入不 足,公共产品供给短缺,公共服务能力不强.比如,城乡教 育差距扩大,农村九年义务教育还存在一些学生辍学现象, 农民工子女异地上学难,一些城乡经济困难家庭难以支持子 女完成高等教育甚至高中教育;医疗卫生资源配置不合理, 医疗保障制度不健全,药品流通体制改革不到位,群众看病 难,看病贵的问题比较突出;文化产品和服务的数量和质量 不能满足人民群众的需要,特别是农民的文化生活还不丰富. 再如,目前区域发展不平衡的矛盾依然比较突出,地区之间 人民生活水平和享有公共服务水平的差距也呈扩大趋势.就 业形势严峻,劳动年龄人口增长的高峰期,国有企业改革的 攻坚期,农村富余劳动力转移的加速期交汇在一起,解决就 业问题的难度加大.社会分配不公和收入差距过大现象突出, 群众对此反映强烈.虽然我国社会保障发展较快,但仍然存 在着覆盖范围小,制度不健全,保障水平低等问题.另外, 社会管理体制和政策不完善,不适应改革发展的需要,社会 矛盾纠纷特别是利益纠纷问题突出,影响社会稳定的因素较 多,应急管理亟待加强,等等. —— 政府组织结构有待进一步优化,政府职能配置存在 上下”一般粗”的现象,政府部门存在职能交叉,政出多门 的问题.同时,由于还没有建立起政府绩效管理与评估体系 以及行政问责体系,对行政权力的监督和制约不够. 进一步转变政府职能的方向和对策 深化行政管理体制改革的关键是转变政府职能.因此, 应该坚持以科学发展观为统领,按照转变职能,权责一致, 强化服务,改进管理,提高效能的要求,继续推进行政管理 体制改革,科学设置,全面正确地履行政府经济调节,市场 监管,社会管理和公共服务职能,特别要更加注重履行社会 管理和公共服务职能. 第一,准确定位,科学配置职能,切实做到”四个分 开”.推进政企分开,政资分开,政事分开,政府与市场中介 组织分开,是转变政府职能的核心问题,因为只有做到”四 个分开”,才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用.各 级政府应该树立责任政府和有限政府的观念,继续深化行政 审批制度改革,认真贯彻行政许可法,进一步规范政府权力, 按照权责统一的原则,合理划分职责范围,明晰和规范部门 之问,岗位之问,上下级之问的权责.也就是说,政府不应 该代替市场主体和包办企业行为,要管应该管和能够管的事 情,不管不该管和管不了,管不好的事情;凡是应该由企业 管的事情,要交给企业去自主决策;凡是应该由社会管的事 情,要充分发挥社会组织的作用;凡是应该由市场管的事情, 要让市场去解决;要坚决禁止各级政府代替企业招商引资. 同时,要继续推进政府机构改革,优化政府组织结构,防止 机构重叠,职能交叉,政出多门和多头执法. 第二,完善政府经济调节职能,继续加强和改善宏观调 控,健全宏观调控体系和机制.当前,我国经济发展正处在 一 个重要关口,处于工业化,城镇化加快发展和传统农业社 会向现代工业社会加速转变的重要时期,城乡之间,地区之 间,产业之问的关系正在发生重大变化,这既为经济发展提 供了机遇,也对就业,人口,资源,环境等提出了挑战.为 了实现经济的又好又快发展,防止经济增长出现大幅波动, 要切实履行宏观调控的职能,增强宏观调控的预见性,针对 性和有效性,各级政府必须认真贯彻中央的宏观调控政策. 要把促进经济增长,增加就业,稳定物价,保持国际收支平 衡作为宏观调控的主要目标;把正确处理改革发展稳定的关 系,促进国民经济又好又快发展,作为宏观调控的基本主题, 努力把实现经济总量基本平衡与促进经济增长方式转变和产 业结构优化结合起来,把控制需求膨胀与增加有效供给结合 起来.特别要进一步完善国家计划和财政政策,货币政策等 相互配合的宏观调控体系,减少对微观经济的直接干预,严 格规范政府的投资行为,充分发挥经济杠杆的调节作用.要 健全宏观调控的体制和机制,恰当把握宏观调控的力度,时 机和重点,更多地运用经济和法律的手段,实行间接调控为 主,辅之以必要的行政手段.邓小平同志曾经深刻指出,宏 观调控的权力在中央.因此,各级政府应该坚定不移地执行 中央的宏观调控政策,不能有令不行,有禁不止,各行其是, 擅作主张. 第三,按照完善市场经济体制的要求,改进市场监管职 能,健全市场监管体系.针对当前市场分割,市场体系不健 全,市场主体行为不规范,市场秩序混乱的状况,加强和改 进市场监管职能,就要在更大程度上发挥市场在资源配置中 的基础性作用,打破部门分割,行业垄断,地区封锁,健全 统一,开放,竞争,有序的现代市场体系.这就要按照完善 市场经济体制的要求,深化市场监管体制改革,健全市场监 管体系.要制定促进公平竞争的市场规则,建立市场准人和 退出机制,切实解决多头执法,执法扰民,执法争利的问题; ? 12? 要健全市场监管的法律制度和社会信用体系,整顿和规范市 场秩序,严厉打击各种扰乱市场秩序的违法行为,特别要加 强对涉及人民群众生命财产安全领域的监管,维护消费者的 合法权益;要努力培育和规范各类市场中介组织和专业服务 组织,推动和引导社会力量参与市场监管. 第四,按照构建和谐社会的要求,强化社会管理职能, 完善社会政策,创新社会管理体制和机制.要建立健全党委 领导,政府负责,社会协同,公众参与的社会管理格局;坚 持党委领导是根本,政府负责是前提,社会协同是依托,公 众参与是基础.要健全社会利益协调机制,社会矛盾纠纷调 处机制,诉求表达机制,权益保障机制;坚持把维护群众利 益和改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的出发点; 坚持依法办事,综合运用法律,经济,政策,行政等手段和 教育,协商,疏导等,预防和化解社会矛盾.要完善社 会政策,健全社会保障体系,包括处理好效率与公平的关系, 建立科学合理的收入分配调节机制,实行积极的就业政策, 反贫困政策,切实维护社会公平;不断完善应急管理体制, 机制,提高应急管理的能力,确保公共安全.要充分调动各 方面的积极性,加强社区和基层组织建设,强化服务功能, 加强社会治安综合治理,努力创造稳定,文明,和谐,向上 的良好社会环境. 第五,继续加强公共服务职能,采取得力措施满足人民 群众基本的公共需求.要按照建设人民满意的服务型政府的 要求,增强人民政府为人民的宗旨意识,完善政府公共服务 职能.要以发展社会事业和解决民生问题为重点,优化公共 资源配置,增加财政投入,逐步形成惠及全民的基本公共服 务体系,促进基本公共服务均等化;大力发展教育,卫生, 文化,体育等各项社会事业,注重向农村,基层,欠发达地 区倾斜;实施积极的就业政策,完善就业服务体系;加快完 善社会保障体系,保障群众的基本生活,健全社会救助体系. 国家.i’-7政学院2007.2 行政首长论坛 要不断提高政府公共服务的总量和质量,使公共服务与经济 增长协调发展,力争在不太长的时间内,使我国公共教育支 出,公共医疗卫生支出,社会保障支出占CDP的比重,达到 中等收入国家的水平.要建立适应我国国情的公共服务模式, 建立有效的公共产品与公共服务供给机制,包括社会性公共 支出为主的公共服务支出模式,覆盖面广,水平适度,兼顾 公平与效率的公共服务消费模式,科教优先的公共服务增长 模式,多元化,社会化的公共服务供给模式等. 第六,加强政府绩效管理与评估,推行行政问责制,将 转变政府职能纳入法制化轨道.转变政府职能的根本目的是 为了用好人民赋予的权力,防止滥用权力.因此,对政府职 能不仅要科学界定,而且要纳入法制化的轨道,进行有效的 评估与监督.推行行政问责制.当前,要以科学发展观为指 导,坚持正确的绩效导向,科学设定绩效评估的指标体系; 建立和完善相应的奖惩制度;实行客观公正的评估机制和办 法.另外,要按照权责一致,依法有序,民主公开,客观公 正的原则,加快建立以行政首长为重点的行政问责制.要建 立健全政府责任体系,理顺并明确政府各部门的职责分工, 明确各级政府和各部门行政首长及相关人员的政治责任,行 政责任和法律责任,形成完整的政府责任链条.同时,要按 照有权必有责,权责相统一的要求,建立健全岗位责任制. 要规范行政问责的主体及其权限,解决由谁来问责,谁来监 督的问题;规范行政问责的客体及其职责,明确责任种类及 责任追究方式规范行政问责的程序,实现行政问责的规范 化和制度化.要把推行行政问责制与开展绩效评估结合起来, 与行政监察,审计结合起来,与依法行政结合起来,突出重 点,加大责任追究的力度. ? 13? 责任编辑和平