美国联邦政府

美国联邦政府 美国联邦政府主要包括国会、总统、联邦法院三大机构，依据三权分立与联邦制度、二大政 治思想而制定将立法、司法，行政三种权力分别独立，互相制衡，以避免政府滥权。政府的 权力有联邦政府、州政府之分，宪法起草人根据政府必须接近百姓才不致剥夺人民自由的原 则，将有关各州自治权保留给州政府，各州政府本身拥有立法、司法、行政诸权限，联邦政 府的权力系以一州政府无法单独行使者为限，如课税、财政、国防、外交、货币银行、出入 境管理、对外贸易、国民福利、邮政，以及科学艺术的发展援助等。 目录 简介 总统府 立法机关 行政机关 美国总统 美国副总统 总统办事机构 美国联邦行政部门 美国联邦政府独立行政机构 独立行政机构 中央情报局 期货交易管理委员会 美国国家环境保护局 联邦通讯管理委员会 美国联邦储备理事会 联邦贸易管理委员会 美国总务署 美国国家航空航天局 国家档案署 国家劳工关系委员会 国家科学基金 人事管理处 小型企业总署 社会保障总署 证券交易监管委员会 美国国际发展局 美国国际贸易委员会 美国邮政 美国邮政价格委员会 美国国家运输安全委员会 司法分支 十九世纪的联邦政府和政党 试验阶段 民主化阶段 内战与重建时期 二十世纪的政党和联邦政府 进步党时代 (1901——1932) 新政时期 (1933——1952) 战后时期:1952——现在 简介 总统府 立法机关 行政机关 美国总统 美国副总统 总统办事机构 美国联邦行政部门 美国联邦政府独立行政机构 独立行政机构 中央情报局 期货交易管理委员会 美国国家环境保护局 联邦通讯管理委员会 美国联邦储备理事会 联邦贸易管理委员会 美国总务署 美国国家航空航天局 国家档案记录署 国家劳工关系委员会 国家科学基金 人事管理处 小型企业总署 社会保障总署 证券交易监管委员会 美国国际发展局 美国国际贸易委员会 美国邮政 美国邮政价格委员会 美国国家运输安全委员会 司法分支 十九世纪的联邦政府和政党 试验阶段 民主化阶段 内战与重建时期 二十世纪的政党和联邦政府 进步党时代 (1901——1932) 新政时期 (1933——1952) 战后时期:1952——现在 展开 编辑本段简介 美国白宫 美国联邦政府是依据三权分立与联邦制度、二大政治思想而制定，当初在起草宪法时因恐权力过分集中于个人或某一部门将危害人民的自由，因而将立法、司法，行政三种权力分别独立，互相制衡，以避免政府滥权。根据宪法，立法机关是参议院与众议院并设二院制议会，司法机关以联邦最高法院为首下设11个控诉法院，95个地院及4个特别法庭。行政机关是以由人民直接选举的总统为最高行政首长，并以副总统辅之，下设几个行政部门。 编辑本段总统府 美国国会大厦 白宫(WhiteHouse)是美国的总统府，坐落在首都华盛顿市中心区的宾夕法尼亚大街1600号，北接拉斐特广场，南邻爱丽普斯公园，与高耸的华盛顿纪念碑相望。由爱尔兰移民建筑师赫本(JamesHoban)设计的。1792年10月13日，华盛顿总统亲自破土安放基石，到1800年完成，第二届总统约翰?亚当斯(JohnAdams)首先入内居住。它的原始颜色是灰色，在1814—1817年重建后被漆成了白色，1902年由西奥多?罗斯福(TheodoreRoosevelt)正式命名为“白宫”，又称它为天字第一号讲坛(BullyPulpit)。 1792年始建时是一栋灰色的沙石建筑。从1800年起，它是美国总统在任期内办公并和家人居住的地方。但是在1812年发生的第二次美英战争中，英国军队入侵华盛顿。1814年8月24日英军焚毁了这座建筑物，只留下了一付空架子。1817年重新重新修复时为了掩饰火烧过的痕迹，门罗总统下令在灰色沙石上漆上了一层白色的油漆。此后这栋总统官邸边一直被称为“白宫”。1902年美国总统西奥多?罗斯福正式把它命名为“白宫”，后成为美国政府的代名词。 编辑本段立法机关 美国宪法的第一章赋予了所有的联邦法律权利于美国国会，美国国会实行两院制,由参议院和众议院组成。在美国宪法的定义下，参议院是由美国各州选派的两名参议员组成，现在由100名成员组成. 美国联邦政府徽章 众议院的成员数量是基于各州人口数量的，所以美国宪法亦未对其进行明确的限定。在这种关系下，众议院现在由435名众议员组成。参议院和众议院的成员都是多数制选举产生的，但路易斯安那州和华盛顿州是一个特例，这两个州实行两轮选举制. 美国宪法并未明确的委任美国国会议员的工作细节。然而，伴随着国家的成长，确实是需要对未定的法律法规进行更加彻底的审查。例如，第108届国会(2003-2004)就有19个众议院委员会和17个参议委员会是固定的，再加上来自参众两院的4名联合参/众议员负责国会的图书馆，印刷，税务和财政。另外，参众两院都可以命名特殊的或选择其议员去研究特定的问题。因为不断增加的工作量，这些固定委员会组织了近150个附属委员会。 国会有责任去监控和影响行政机关的各个方面:国会的监督可以制止浪费和欺诈，保护公民自由和个人权利，保证依法执政，为制定法律而搜集信息，教育公众，评估执政业绩。 国会的监督包括许多方面: 美国国会大厦 国会委员的质询和听证，向总统提出正式建议和接受总统报告，对总统之任命和对外条约，参议院提出建议和赞成案，依据美国宪法第二十五条修正案如果总统不能作为，或者副总统办公室空缺时，参众两院代理执行举行立法官员和执行官员的非正式会谈，政府委员会中派出国会成员，国会委员和国会的辅助机构包括国会预算办公室，政府会计责任办公室等国会下属机构进行研究工作。 美国国会的辅助机构包括: 国会大厦、美国植物园、美国政府会计责任办公室、医疗保险支付顾问委员会、美国开放世界领导中心、政府印刷办公室、斯坦尼斯公众服务中心、国会图书馆、国会预算办公室。 编辑本段行政机关 美国总统 美利坚合众国的国家元首称为总统(the President)。总统同时是美国政府的最高领袖与三军统帅。 依据美利坚合众国宪法第二条第一款，总统须年满35岁，居住美国14年以上，也一定要是“自然出生的美国公民”(通常被解释为是出生时为合众国公民)或者是在宪法通过时为美国公民。美国官职中唯正副总统两职具“出生时为合众国公民”的任职要件。 美国副总统 美国副总统是总统的第一继任人选，兼任美国参议院议长。 总统办事机构 白宫办公厅副总统办公厅行政管理和预算局经济顾问委员会国家安全委员会美国贸易代表办公室政策制定办公室科学和技术政策办公室改善环境质量委员会国家麻醉品控制政策办公室行政办公室 美国联邦行政部门 总统和副总统领导的行政分支设有15个部和多个专门机构，它们构成日常所说的“政府部门”。这些部门负责贯彻执行法律，提供各种政府服务。美国联邦行政部门，是美国联邦 行政机关内最古老成立的主要团体。 美国国务院、战争部、美国财政部均于1789年内各相差几星期内成立。每一位联邦政府行政部门首长，均是受政治任命的美国内阁部长;从1792年起，联邦法例规定内阁部长制定为美国总统继任顺序合要求的成员之一。 美国联邦政府独立行政机构 联邦政府独立行政机构由美国国会通过各法例而成立的独立行政机构;直接向美国总统负责。 每建制法定权利(Organic law/statutory grant)受权某独立行政机构自立范围;及若有的，定立联邦监管条例(administrative law)的定义。 联邦监管条例与一般联邦法律有同等效力。 以下为一些联邦政府独立行政机构: 中央情报局(CIA) - 职责于公开和秘密地收集和分析海外情报;对海外进行宣传活动(propaganda);并为总统执行秘密行动。 中央情报局向国家情报主管(Director of National Intelligence)汇报日常工作。期货交易管理委员会(CFTC, Commodity Futures Trading Commission) - 监管美国境内期货市场交易。美国国家环境保护局(EPA, Environmental Protection Agency) - 与各州、本地政府缩减及控制全部环境污染;EPA规定及执行环境，评估污染的负影响力;管理清理有毒废料地区的基金。联邦通讯管理委员会(FCC, Federal Communications Commission) - 职责于任何境内州际和美国对外通讯渠道的监管、发牌、价格管理等。美国联邦储备理事会(Fed Board) - 美国的中央银行;管理及规范银行业、通过买入及售出美国国债来执行货币政策、维持坚挺的支付系统。联邦贸易管理委员会(FTC, Federal Trade Commission) - 职责于执行联邦反垄断、及消费保护法例;调查非公平贸易事件。美国总务署(GSA, General Services Administration) - 向联邦政府供应日常物流服务。美国国家航空航天局(NASA) - 1957年创立，负责太空，进行长期的民用以及军用航空宇宙研究。国家档案记录署(NARA, National Archives and Records Administration) - 保存、管理美国历史文献遗产。国家劳工关系委员会(NLRB, National Labor Relations Board) - 实施主要联邦劳工法例(国家劳工关系法/National Labor Relations Act);兼受权预防或赔偿非公平营业，保障员工成为和行使组织工会内的权利。国家科学基金(NSF, National Science Foundation) - 经金钱奖励方式，支持科学及工程的教育研究;鼓励大专院校与全球各地工业及政府科研合作。人事管理处(OPM, Office of Personnel Management) - 联邦政府的人事机构;兼保持联邦政府公务员的政治中立。Peace Corp- 1961年成立，派出训练的自愿人士至海外，未来两年协助发展中地区的基建。小型企业总署(SBA, Small Business Administration) - 1953年成立，协助美国小型及少数种族企业发展及生存。社会保障总署(SSA, Social Security Administration) - 管理美国社会保障系统。证券交易监管委员会(SEC, Securities and Exchange Commission) - 保障证券投资者权利;规定上市公司须申报一切营运资料，令有更多透明度;调查和检控公司任何欺骗行为。美国国际发展局(USAID, United States Agency for International Development) - 管理提供外国经济和人道援助的美国金钱。美国国际贸易委员会(USITC, United States International Trade Commission) - 向美国政府部门及国会提供贸易范筹的专门知识;及起诉违犯知识产权违例者。美国邮政(United States Postal Service)- 1971年起承担全国邮政服务的自治公营机构;经万国邮政联盟互通国际邮件。美国邮政价格委员会(Postal Rate Commission)- 1971年成立，专门提倡邮政价格及2007年将获受更大监管权力。美国国家运输安全委员会(NTSB, National Transportation Security Board)-1967年成立，专责陆、海、空及管线运输的安全及事故调查。 编辑本段独立行政机构 国家安全局徽章 联邦政府独立行政机构由美国国会通过各法例而成立的独立行政机构;直接向美国白官问责。 每建制法定权利(Organic law/statutory grant)受权某独立行政机构自立范围;及若有的，定立联邦监管条例(administrative law)的定义。 联邦监管条例与一般联邦法律有同等效力。 以下为一些联邦政府独立行政机构: 中央情报局 中央情报局(CIA) - 职责于公开和秘密地收集和分析海外情报;对海外进行宣传活动(propaganda);并为总统执行秘密行动。 中央情报局向国家情报主管(Director of National Intelligence)汇报日常工作。 期货交易管理委员会 期货交易管理委员会 (CFTC, Commodity Futures Trading Commission) - 监管美国境内期货市场交易。 美国国家环境保护局 美国国家环境保护局 (EPA, Environmental Protection Agency) - 与各州、本地政府缩减及控制全部环境污染;EPA规定及执行环境标准，评估污染的负影响力;管理清理有毒废料地区的基金。 联邦通讯管理委员会 联邦通讯管理委员会 (FCC, Federal Communications Commission) - 职责于任何境内州际和美国对外通讯渠道的监管、发牌、价格管理等。 美国联邦储备理事会 美国联邦储备理事会 (Fed Board) - 美国的中央银行;管理及规范银行业、通过买入及售出美国国债来执行货币政策、维持坚挺的支付系统。 联邦贸易管理委员会 联邦贸易管理委员会(FTC, Federal Trade Commission) - 职责于执行联邦反垄断、及消费保护法例;调查非公平贸易事件。 美国总务署 美国总务署 (GSA, General Services Administration) - 向联邦政府供应日常物流服务。 美国国家航空航天局 美国国家航空航天局 (NASA) - 1957年创立，负责太空计划，进行长期的民用以及军用航空宇宙研究。 国家档案记录署 国家档案记录署 (NARA, National Archives and Records Administration) - 保存、管理美国历史文献遗产。 国家劳工关系委员会 国家劳工关系委员会 (NLRB, National Labor Relations Board) - 实施主要联邦劳工法例 (国家劳工关系法/National Labor Relations Act);兼受权预防或赔偿非公平营业，保障员工成为和行使组织工会内的权利。 国家科学基金 国家科学基金 (NSF, National Science Foundation) - 经金钱奖励方式，支持科学及工程的教育研究;鼓励大专院校与全球各地工业及政府科研合作。 人事管理处 人事管理处 (OPM, Office of Personnel Management) - 联邦政府的人事机构;兼保持联邦政府公务员的政冶中立。 Peace Corp - 1961年成立，派出训练的自愿人士至海外，未来两年协助发展中地区的基建。 小型企业总署 小型企业总署 (SBA, Small Business Administration) - 1953年成立，协助美国小型及少数种族企业发展及生存。 社会保障总署 社会保障总署 (SSA, Social Security Administration) - 管理美国社会保障系统。 证券交易监管委员会 证券交易监管委员会 (SEC, Securities and Exchange Commission) - 保障证券投资者权利;规定上市公司须申报一切营运资料，令有更多透明度;调查和检控公司任何欺骗行为。 美国国际发展局 美国国际发展局 (USAID, United States Agency for International Development) - 管理提供外国经济和人道援助的美国金钱。 美国国际贸易委员会 美国国际贸易委员会 (USITC, United States International Trade Commission) - 向美国政府部门及国会提供贸易范筹的专门知识;及起诉违犯知识产权违例者。 美国邮政 美国邮政 (United States Postal Service)- 1971年起承担全国邮政服务的自治公营机构;经万国邮政联盟互通国际邮件。 美国邮政价格委员会 美国邮政价格委员会 (Postal Rate Commission)- 1971年成立，专门提倡邮政价格及2007年将获受更大监管权力。 美国国家运输安全委员会 美国国家运输安全委员会(NTSB, National Transportation Security Board)-1967年成立，专责陆、海、空及管线运输的安全及事故调查。 编辑本段司法分支 司法分支的职责是，对向国会的立法提出异议或要求予以解释的司法案件作出裁决，以及审理涉及触犯联邦法的刑事案。在涉及宪法的诉案中，联邦法院具有超越州法的上诉管辖权。联邦法院还负责审理涉及一个州以上的或关系到一个州以上公民的案件，以及涉外案件。 司法分支由最高法院和下级联邦法院组成，其中包括上诉法院(亦称巡回法院)、联邦地区法院，破产法院，以及联邦索陪法院。联邦法庭受理来自州法庭的民事和刑事上诉。联邦法庭的初审管辖权包括有关专利、商标、联邦索陪、破产、金融证券、海事法，以及国际诉讼等 司法分支是独立于联邦政府其他两个分支的三个分支之一。它受到的唯一制约是美国宪法确立的相互制衡。独立的联邦司法体制被视为确保法律对所有公民公正与平等的关键。美国宪法中有两项有利于司法独立的重要规定。第一，联邦法官任职终身，即除非受到国会弹劾并被定犯下"叛国、贿赂或其他重罪和轻罪"，否则法官不得被免职。第二，宪法规定，联 邦法官的薪资"在其任职期间不得减少"。换言之，无论总统还是国会都无权减少联邦法官的工薪收入。这两条规定有助于使法官免受公众情绪或政治势力的影响，办案独立。 虽然美国宪法起草人使司法体系避免受到政治和公众舆论的压力，但是，遴选法官的程序如今变得相当政治化。最高法院大法官和联邦下级法院法官均由总统提名，并且必须经过参议院批准才能就任。 根据法律规定，最高法院由9名法官组成。联邦下级法院，包括其司法辖区、法官人数和经费均由国会确定。所有联邦法官必须经参议院批准才能得到终身任职。但是，总统有权在国会休会期间任命非终身任期的法官。主要负责交保、签发逮捕或搜查等司法令和一般违规听证的联邦地方行政法官则由联邦地区法院任命，任期为8年。 编辑本段十九世纪的联邦政府和政党 试验阶段 国务卿徽章 试验阶段(1788-1828):不能统治的政府 在十八世纪末，局限于联邦政府的内部动员形成了最初的两大敌对党派:联邦党和“杰弗逊共和党”。这些党派在国会内建立“决策会议”操纵总统提名与选举过程，使宪法提供的选举院制度有名无实。从1788到1799年，联邦派在政府中占据上风。该党派崇尚贵族政治，主张“君子不党”;华盛顿总统在离任前特地“庄严警告”党派斗争的危害。1800年，杰弗逊领导国会的反联邦党势力，在总统与国会选举中大获全胜，自此开始了“杰弗逊时代”。 在此后二十年中，“共和党”赢得四分之三的众议院席位与总统选举人，和五分之四的参议院席位。除了最高法院之外，联邦党在政府中的势力自此衰落。联邦党的衰落使政党竞争过早消失，政党活动因而失去组织目标。“共和党”的压倒性胜利反使自己内部分裂，党派斗争转化为在“共和党”内的派系斗争。因此，杰弗逊时代的政党活动亦主要局限在政府内部;它们并不具备1832年杰克生在政府外组织的现代化、大众型政党的基本特点。在这个时期，民众的政治参予极为有限;政党组织松散而力量脆弱。宪法整个忽略了政党领导的可能性，党派也不预备组织选民与领导政府的能力。 建国伊始，作为联邦首都的哥伦比亚特区是一个不起眼的穷山僻壤。新政府规模小，缺经费。来自各州的国会议员几乎无人愿意在此常驻。在开始四十年中，年年有三分之一到三分之二的议员离任去州或地方政府另谋它职，众议院平均每两年的更新率高达42%。 国会即由这些来自全国各个地区，具有不同的选民基础，并且大都由互不相识的议员组成。宪法设想他们将在没有总统或其它外来力量的干预下，独立地制订联邦的法律。他们自己也是这样认为的;人人都小心谨防来之铁柏河的另一侧对“三权分立”的侵犯。华盛顿时期的财政部长汉密尔顿曾欲专程到国会面谏立法提案，国会却忌讳开创行政官员直接影响立法机构这个先例，要求他写下书面意见转交国会。 中央情报局徽章 总统之所以不能领导国会，主要原因是缺乏制度化的权力。杰弗逊时代的总统没有个人助理，不能独立游说国会。各内阁部门自成一统，直接和国会相应的负责其事务的委员会打交道，俨然独立王国，不受总统控制。相反，总统取决于内阁和国会进行政治联络，获得立法与行政信息。\注释{门罗通过国会才知道联邦预算赤字}总统的主要任务是使各内阁部门和谐一致，对政府目标具备共识，从而获得统一政策以有效地领导国会。可惜这一目标也是不可实现的。不错，每个内阁部门相当于行政决策委员会，要比国会委员会更为团结。但部门内部的团结似乎以部门之间的敌视为基础。既然内阁成员的任命要经过参院批准，部门成分的配制便反映了国会的地区利益派别的比例。扬认为至少有四种因素造成了部门之间的分裂:在内阁内部不同机构之间的结盟，在政府外与不同地区利益集团之间的结盟，对不同的国会委员会负责，以及和国会内不同帮派的联合。 这些分裂因素使各个部门如同国会委员会一样各自为政。总统是唯一可能的统一力量，但杰弗逊时代的总统心有余而力不足。杰弗逊凭着个人领导能力尚能维持内阁的团结，但这种团结随着他的离任而消失。各个内阁部门形成自己的社交圈，彼此不相往来。后来甚至个人之间反目为仇，家庭之间断绝关系，惶论共事合作。 1788-1832年是经典的“三权分立”理论的实验阶段。它证明这一宪法规定的政体本身是不可运转的;纯粹象《联邦论丛》第十篇所设想的利益集团政治，提供了一个无所作为的弱政府。在这一时期，“宪法原则获得胜利，却是以牺牲一个可行的政府为代价”。毕竟，统治人民的要求和代表人民的要求殊为不同;代表各地选民利益的国会不能领导自己来完成立法功能。在没有政党或总统的领导下，以国会为中心的政府成为一个不能统治的政府。要组织有效的政党只有实行大众民主;要使总统具备领导能力必须从机制上给他提供权力。美国先后尝试了这两条途径;让我们以下考查它们所得出不同的结果。 民主化阶段 民主化阶段(1829-60):大众政党的兴起 美国国会 1824年，“杰弗逊共和党”分裂为四个派系，此后杰克生领导的派系成立了第一个现代政党:民主党。该党第一次在政府外组织大众动员，把大批以前具有选举权，但未参予政治过程的民众带到投票箱，因而首次实现了总统民选，使得民主党在1829年的总统与国会选 举中获胜。“杰克生革命”开创了民主党时代:在此后三十年里，民主党统治白宫与众院24年，参院26年。与此同时，联邦的大多数州迅速取消过去对选民资格的财产限制，使美国成为第一个实行大多数白人男子普选的国家，这比欧洲至少早了30年。 当时，美国仍有80%的农业人口。因此，和欧洲大陆的民主不同，美国在工业资本主义和都市化之前首先迈入大众民主。为了与新兴的民主势力相抗衡，以前的联邦党联合反对派系在1834-40年间组成了辉格党，从而标志着现代两党系统的成熟。1948年，民主党成立了全国委员会，美国的政党结构此后少有变化。 内战与重建时期 内战与重建时期(1861-1900):“国会政府” 1854-60年间南北分裂，两党制暂告结束。在此前后，辉格党、自由土地者和北部反对奴隶制的民主党人组成了共和党。内战的结束标志着共和党时代的开始，直到大萧条的到来才结束了它的霸权。在这段时间内，共和党作为真正制订联邦政策的政党，一直占据着联邦政府的各分支。在从内战到新政之前的六十多年中，共和党统治白宫55年，众院50年，参院60年。从1874年开始的重建时期开始，两党在南北地区进入独特的僵持阶段:在北部共和党具有绝对统治地位，在南部民主党则占据绝对多数，因而根据地域，在地方上形成了“两个一党统治”。 编辑本段二十世纪的政党和联邦政府 进步党时代 (1901——1932) (1)国会内部的权力转移 进入二十世纪，当国会权力在政党领导下发展到顶峰的时候，也正是它走向衰落的开始。在十九世纪后期，政党实行党魁统治，靠施予职位保持政党的竞争力，导致在党内和地方政府腐败横行。众院发言人集中了控制立法的权力，凭自己的喜怒实行“单人统治”。参议员由各州议会选举，因缺乏民主监督而逐渐堕落为金钱政治;参院成为腐败政府的象征，被戏称为“百万富翁俱乐部”。在这时期兴起的进步党在清除政党腐败和国会的“沙皇统治”的同时，也削弱了国会和政党的领导力量。进步党联合部分共和党人攻击众院发言人坎农的统治地位，终于在1910年“摘去了沙皇的皇冠”，解除了发言人的大部分权力，把他的作用限制在协调国会讨论等次要方面。控制众院立法程序的规则委员会不再包括发言人，并由全体议员选举。同时，两党成立专门委员会(Committee on Committees)选举各委员会的主席和成员。 1911年，众议院的权力中心从发言人暂时转移到多数党的决策会议(Caucus)。由决策会三分之二通过的决议约束所有党员随后在众院的表决，违者将遭到党纪惩罚。参院早已于1903年采纳了类似的“三分之二规则”，因而决策会同时在两院成为立法主要战场。但只有政党在政府内高度团结的时代，这一机构才可能真正具备约束力。因此，在第一次大战期间，决策会议就因民主党的内部分裂而衰落。它在众院仅存在了两年。 在二十年代，国会进入了“诸侯时代”(Era of Barons)。国会机构发生了专门化。众院规模太大，必须分化成高度专门化的委员会和分会独立进行立法工作。参院人数较众院少，专门化的压力相对较小，但也逐渐复制了众院的机构与规则，采纳了委员会系统。权力中心从多数党的决策会议，分散到各个常务委员会主席身上。为了保证委员会事务不受未来的“沙皇”或“国王决策会议”的干涉，各委员会严格实行资历规则(Seniority Rule):即由在国会任期最长的委员担任握有实权的委员会主席职位。这一自动提升原则在两院实行了半个世纪之久。主席和委员的任期都类似终生制:除非退休、死亡或未能获选，他们就一直担任同样的委员会职务。在诸委员会中，仍以“规则委员会”最为重要，由于它控制着立法程序，主席几乎可以窒息任何立法提案。共和党规则委员会主席坎贝尔(Campbell)一度扬言说:“我即常委… 提案就在我的口袋里呢，并且它将留在那儿”。[42] 只有在众院三分之二多数的议员在“释放申请”(Discharge Petition)上签名，被规则委员会扣压的提案才有机会“重见天日”， 从而受到众院的讨论与处理。委员会的独立性和主席权力表明，政党对近代国会的领导能力已大不如前。 (2)大众政党开始衰落 进步党对美国的政党体制也进行了意义深远的改革。在这个时期，联邦在坚固的民主党南部和同样坚固的共和党北部存在着“两个一党制”。地方主义的两党体系不是为了提供竞争，而是为了消除竞争。地方政党组织缺乏中央的统一领导，陈旧的政党机构不能满足现代工业社会的要求。另一方面，城市工人阶级则尚未成熟，且受种族分裂影响，不能形成团结有效的独立政党。政党竞争的消失引起选民的政治参予骤然下降，以致到本世纪二十年代，美国的选举参予率只有现代西欧的三分之一到五分之二之间。因此，正是在现代工业化产生社会危机时期，美国的政党开始衰落。这和进步党同时从几个方面削弱政党发展有密切关系。 (3)总统成为行政总经理 政党与国会的衰落伴随着总统权力的兴起。尽管进步党时期的总统尚不具备经济调控或领导国会的机构权力，他们个人已能对国会施加影响，并获得了对内阁与行政机构的统一管辖。早在1908年，西奥多?罗斯福总统就开始独立制订政策，并向国会提出广泛而强烈的建议。1912年，塔夫特总统首次向国会正式递交立法草案，结果遭到普遍反对。但威尔逊总统于次年控制了政党，加上国会在发言人失去权力后不存在独立的领导力量，因此两院普遍接受总统的立法领导。革命性的变化发生于1921年哈丁总统的任期内。在此之前，总统无须向国会提供年度财政政策，因而对整个政府缺乏全盘计划;各内阁部门直接向国会申请拨款。第一次大战给联邦政府带来了巨额开支和预算赤字。为了提高政府效率，联邦政府必须合理规划预算与财政政策。这个任务主要落在了总统身上。1921年通过了“预算和会计法”，它要求总统为各行政部门提供统一的年度计划;总统成为政策发起者和财政领导人，他必须每年负责制订政府的财政计划。同时，国会建立了独立于行政的总审计办公室，以主管稽查。 如果把这个时期的国会比作公司的董事会，总统就好比总经理。只是对于三权分立的政府，这个“总经理”通常不能由“董事会”选举或罢免。“董事会”有责任授权、资助与监督“总经理”的执行活动，并在必要时给“总经理”委代更多的权力。 新政时期 (1933——1952) (1)总统权力的崛起 所有行政机构亦受到总统的统一领导。除了其司法功能之外，独立行政机构亦被纳入总统属下的行政等级系统。1934年总统成立了全国紧急状态委员会，所有行政机构的提案都必须经过它的批准。1937年这个功能转移到预算局(Budget Bureau)，由它决定行政部门的提案是否符合总统计划;如不符合，提案必须作出修改，否则即告取消。1939年的政府重组法成立了总统执行办公室，下分五个部门，其中包括预算局。总统从原来的总执法官扩充为总行政官。 1945年，罗斯福政府提出了象征福利社会的第二人权法案。总统建议联邦政府必须“保障经济稳定、人人富足，和保障所有人在工业、商店、农场与矿山对有用和有偿职业的权利”。1946年通过的“雇佣法”(Employment Law of 1946)最终修改了这些激进字眼，要求政府连续从事积极经济干预，以保证“最大程度的就业、生产和购买力”。[51] 这项法律为联邦政府制订了新的标准:现在联邦政府负责为公民普遍福祉提供适当条件。政府的作用超越了十九世纪的利益代表功能;它必须为社会提供生产与服务，并分配与传递福利。新的政府功能将在总统领导下完成;总统现在不但是行政总长官，而且成为主要的经济稳定力量。从1921年的预算法到1946年的雇佣法，在七个主要政策领域:预算、经济、国家安全、人力资源、环境、住房和城市建设，总统成为立法领导者。 1946年雇佣法确立了总统对国会的领导能力，最终标志着“国会政府”时代的结束。由于总统当时恰好是两院多数党的领导人，国会对“立法自杀”不存戒心，因而自愿放弃了传统 的立法功能，把大部分政策制订任务委代给总统与行政机构。国会不再是立法的起源，而更象是总统提案的过滤器;它主要通过、修改或拒绝接受总统提案，并对行政机构进行立法监督。 (2)“国会政府”的衰落 1946年的“立法重组法”从管辖、人事制度与民主程序上改革了委员会组织，把两院委员会总数从81削减到34个。但在实际上，这项改革增强了现存委员会的规模、权力与独立性。各委员会增添了助理人员，并使下属分会数目迅速增至250多个，因而国会的权力结构更为分散。威尔逊教授在十九世纪末就曾指出:“[国会]象一支没有军官的军队，缺乏共同思维--或即使具备思维，也没有机制去改变它;它由一二十个委员会率领着，其成分必须保持固定不变，并且为数太多，也太欠缺相互联系来与之抗衡”。[53] 这种描述同样适用于二十世纪的国会，只是委员会数目更多，也更加独立。 事实上，委员会的独立性和委员会主席手中的权力，经常成为阻碍多数党实行新政策的手段。尤其是规则委员会主席可拒绝批准提案获得国会的讨论，使立法无疾而终。在新政时期，这种机制曾为共和党提供便利，联合南部民主党的保守势力提供便利来反对总统政策。例如1938年的工资与工时法案以二比一的多数通过了参院，并得到众院劳动委员会的赞许，可是规则委员会就是拒绝放行。最后，只是在众院以218名议员的签名获得“释放申请”之后，它才得到众院讨论，并以314对97票的压倒优势获得通过。1946年的“立法重组法”要求每个委员会定期举行会议，并在会议上由全体委员会成员决定议程。在该法通过后，情况有所改观。十年后，两院中三分之二的委员会结束了主席的“单人统治”。但在另外三分之一的委员会内，主席仍然把持着立法进程，其中包括规则委员会。民主党的史密斯在该委员会作了12年主席，却从不定期开会。1958年，他拒绝把“公民权利法案”交付众院讨论，竟在国会开会期间回到自己的弗吉利亚农场，消失得无影无踪，使得该法案被拖延一年才获通过。次年，只是在众院的“释放申请”签名仅差10票时，才由史密斯“主动”释放。由于禁止任何纪律处分，政党首领对委员会主席无可奈何。在六十年代，即使颇负众望的参院多数党领导人约翰逊和众院发言人雷伯恩也只有靠耐心说服，唯恐激怒了“诸侯”。 因此，国会的制度化一方面导致在国会内部的权力分散;另一方面，国会实权职位的年龄要求不断提高。在十九世纪，众院发言人的平均任期是七年，领导人的平均年龄在30-40岁之间。到二十世纪，发言人的平均任期增长到23年，领导人平均年龄则达到60-70岁。同时，资历规则鼓励议员长期连任，造成议员对职位恋恋不舍。从1900年到1957年，在众院连任五届以上的议员从总数的9%增加到45%，连任十届以上的从总数的1%增长到14%。[55] 这使得国会人员替换不勤，新血不能及时获得补充。 资历规则还阻碍了国会与行政部门在人员上的交流。行政部门和国会具有不同的代表基础:议员多来自乡间小镇，且长期居住本地，因而较少在全国范围内流动;行政与企业代表则大半来自都市，且通过全国性政治组织的网络晋升，因而几乎与地方政治隔绝。因此，行政代表了全国性功能利益，国会则代表了地方性特殊利益。由于中途进入国会意味着仕途的重新开始，内阁与行政部门的精英一般不愿意成为国会议员。国会在人员交流上的中断增强了它的地方主义色彩，使它更缺乏处理现代经济产生的全国问题所需要的。 国会的地方主义体现在议员的首要考虑:注重本地区的选民服务以获得连任。由于众议员是由地区选民选出，议员的中心任务是争取使本地区尽可能多地获得联邦福利以取得选民的好感。因此，议员的个人兴趣和国会的机构功能发生某种利益冲突。在一定程度上，议员是“通过反对国会来竞选国会”:出于合理利益计算，议员首先考虑个人政绩，其次才从国会的角度去考虑国家问题。基于这个原因，议员的切身利益使他们对机制改革讳莫如深。议员个人希望委员会有更多的独立性以增加个人影响，而维持分散的委员会和分会系统就等于维护了自己的个人权力。 在某种程度上，“国会政府”在二十世纪的命运似乎是在劫难逃。联邦宪法造就的三权分立政府注定是个弱政府，政府分支之间的相互制约使之不能和谐与果断地处理国内外危机。它有利于社会的既得利益，反对任何迅猛的变革。然而，二十世纪的经济与社会现实要求一个强大并能及时行动的中央政府。结果，权力从立法机构转移到执法机构。在二十世纪，“进攻性精灵”已不是国会，而是总统与行政机构。与此同时，国会的中心功能从立法转移到行政监督;在1950-62年间，国会所作的调查超过了整个十九世纪国会所作调查数量。因此，和世界其他地方一样，美国的议会也未能保持立法权力，国会的工作中心从制订法律过渡到通过、修改或控制政府立法，并监督行政行为。为此，杭廷顿指出了国会政府在二十世纪的矛盾:“国会只有拒绝立法才能保持其独立性，并且只有放弃其独立性才能立法… 如果国会制订法律，它将从属于总统;但如果它拒绝立法，它就将疏远公众舆论。国会能够坚持其权力，或者通过法律;但它不能同时实现两者”。 (3)“第四分支”:独立行政机构的兴起 新政在造就了一个“总统政府”的同时，也造就了一个“行政政府”。立法权的重心不仅从国会转移到总统身上，而且通过广泛与抽象的委代法律，转移到独立的行政机构之上。从1933到1939年的短短几年内，联邦政府预算从46亿美元增长了近一倍，公民服务队伍从1933年的57万增加到92万。庞大与独立的行政机构如雨后春笋般建立起来，并在国会、总统与法院之下，成为名副其实的联邦政府的“第四分支”。这些第四分支虽然从属并受制于具有宪法地位的立法、执法与司法权力，却同时集三权于一身。因此，现代化职业官僚机构的兴起，构成对传统的三权分立教义的重要修正。 事实上，早在1813年，联邦最高法院就承认执法机构可以被委代某些“准立法”和“准司法”功能。1822年，国会建立了第一个独立行政机构，标志着美国政府的实践偏离了洛克关于议会的立法权力不可委代和孟德思鸠的绝对分权理论。1887年的州际贸易法创立了第一个现代形式的独立机构:州际贸易委员会(ICC)。1913和1915年相继建立的联邦储备委员会和联邦交通委员会(FTC)也具有类似性质。新政一开始就成立了三个权力广泛的独立机构:证券交易委员会(SEC)、联邦通讯委员会(FCC)和全国劳工关系委员会(NLRB)。到现在为止，联邦政府共有52个独立行政机构，其中最重要的是所谓的“七大头”:州际贸易、证券交易、联邦交通、联邦通讯、联邦能源(FEC)、全国劳工关系和民航委员会(CAB，已被取消) 和内阁不同，这些独立机构具有人事上的独立性。虽然内阁也属于行政机构，但他们在总统的赏悦下行使职权，并在原则上可被随时解雇。独立机构的最高阶层则是由3-5人形成的执行委员会;它们由总统提名，参院批准，并具有3-5年的固定任期，总统无故不得解雇。执行机构的成员一般由两党共同组成:在五名最高官员中，同属一党的成员通常不得超过三名。因此，独立行政机构通常保持政治中立。 在委代法律所规定的范围内，绝大多数独立机构都有权制订行政规章、确定私人或企业法人的行为是否违规、并作为起诉官指控违法行为。例如它们可以在权限范围内决定是否颁发营业执照、确定运输与能源价格、调控私人企业从事经济活动的行为、禁止不公平竞争或劳工行为。从1887年以后的一个世纪中，联邦的67个政府单位先后制订了7,500个调控规章，在数量上大大超过了国会立法。只要处于立法授权的范围之内，这些行政规章就和立法具有同样的法律效力，因而对美国公民的生活产生巨大影响。 新政显著扩充了独立行政机构的权力范围。路维在《自由主义的终结》一书指出，在新政以前，委代法律的名目具体而范围狭隘，内容则限于禁止不当行为。在新政之后，委代法律变得笼统、抽象，致使行政机构具有广泛的自由裁量权，且多要求行政机关制订良好的行为规则。最典型的例子莫过于1935年的全国工业恢复法案，授权行政机构确定“公平竞争准则”。在该法案之下，罗斯福政府在其生效的一年半时间内建立了700多个规章，下达了一 万多条行政命令与判决。宪法学权威考尔文(Corwin)教授把它称为“真正的立法巨物和新政的原始化身。它试图从烫印衣裤到生产钢铁，横括全美的整个企业结构。法律开段就宣称„庞大失业和工业失序‟造成全国紧急状态，并给„州际与国外贸易‟带来负担，从而影响了„公共福利‟，并降低了„美国人民的生活标准‟”。 行政法学专家施瓦茨教授指出:“所谓的公平竞争准则包含了对有关企业进行全面调控的条款:工资、工时、价格、生产限额、竞争与其他企业活动、广告、销售技术--这些和更多方面统统受到控制，并经常到最为琐碎的细节”。在1935年的巴拿马炼油公司和谢克特家禽两案中，这项法案终因委代缺乏合适标准、范围过宽而被联邦最高法院宣布违宪。但它们是法院宣布委代违宪的最后两个案例:在1937年后，联邦法院对联邦政府的经济调控权力最终作出了让步。此后，国会尚无一个法律因缺乏合适委代标准而被宣布违宪。 当然，行政权力并非不受立法与司法控制。如果公民权利受到行政机构的非法侵犯，公民总是可以上诉法院，要求它根据法律或规章宣布行政行为无效，并为所受损失获得补偿。国会可以修正立法，从而调整对行政的限制，甚至完全取消立法规定的行政机构。另外，国会的拨款委员会可以拒绝为行政机构提供资金，而总统属下的管理与预算办公室可以控制机构的预算。最后，1970年的立法重组法加强了国会委员会对相应行政机构的立法监督。行政机构必须定期报告或召开听证会，答复委员的质询。委员会也可以举行证实听证，以保证行政机关及时完成立法规定的任务，并要求它答复公民提出的抱怨。尽管如此，由于行政事务庞多繁杂，行政机关不可能在所有方面都处于立法和司法的有效控制之下，因而经常被戏称为“无头的第四分支”。 战后时期:1952——现在 (1)政党的衰落 半个世纪以后，进步党时期削弱美国政党的一系列措施终于在统计数据上显示了效果。路维在《个人总统》中指出，政党组织的衰落表现在多个方面。首先，澳大利亚选票制度使选民分票轻而易举。从1942年到1972年，在投票中选择同一政党的总统与国会议员的选民比例从62%下降到38%。在1980年这个比例是37%;当年里根获选就是因为他获得了28%的民主党选民支持，而卡特却只获得12%的共和党选民支持。其次，在国会内部，议员投“党票”的表决直线下降:本世纪初为50%，新政时期23%，第二次大战结束时15%，六十年代初为8%，到1970年则只有1%。 同时，“双党表决”不断上升:在新政时期是35%，二战结束时45%，五十年代末为60%，到七十年代初则达到70%。在八十年代，有10%的众议员更经常地投票赞成反对党。与以上趋势相吻合，无党派的“独立派”相应崛起:从1952年到1980年，民主党占选民的比例从47%下降到40%，共和党从27%下降到23%，而同期独立派比例则从22%上升到37%，可谓和两大党鼎足而立。 与此同时，政党在地方初选中失去了控制提名总统候选人的能力。政党的领导能力表现之一，就是在地方初选减少对政党指定候选人的挑战，而近年来这类挑战的频率不断上升。就纽约市而言，四十年代只有10-20%的初选发生对候选人的挑战，五十年代上升为20-30%，而七十年代则达到50-60%。因此，在五十年代初，地方政党领袖尚能控制候选人的名单，但到七十年代以后，政党控制在大多数州不再奏效。在全国会议上的第一轮投票中，初选产生的代表团很少偏离党员选民所直接选举的候选人。最后，政党的信誉普遍下降，公众对政党和政府缺乏信心。民意测验表明在六十年代尚有70-75%的选民相信政府将有正确作为，水门事件之后却只有45%的选民持有这种信仰;到七十年代末，公众对民主党政府的信任下降到40%，而对共和党信任只有35%。进入八十年代后，对两党的信任率都低于35%。 缺乏政党组织的结果是“投票选民消失”:参予选举的选民比例显著下降，以及参予率的强烈阶级扭曲与年龄差距。如果用实际参予政治选举的选民占有资格选民总数的比例来衡量政治民主化的程度，那么美国这个世界上第一个民主国家，在今天却远不如西欧国家民主。 在西欧，选民广泛积极地参予政治过程。政党具备有效的集中组织能力，不但动员广大选民参加投票，而且提供大众政治教育并负责制订国家政策。另外，社会民主党实行自动登记，降低了对政治参予的初始障碍。最后，和地区单一代表制不同，比例代表制消除废票，增加了选民参予的动机。这些因素都促进了欧洲选民的政治参予。 从五十年代初到七十年代末，美国联邦和地方政府的选民参予率连续下降。在五十年代与六十年代，总统选举的参予率保持在70%，而国会在总统选举年和非总统选举年的参予率则分别在50%与65%上下。但七十年代参予率陡降，总统选举的参予率勉强超过50%。1988年，只有半数具有选举权的公民参加了总统选举;国会选举的参予率则更低。各州行政首脑通常只由三分之一到五分之二的选民选出。1976年，纽约市的联邦政府选举的参予率达到150年以来的最低点(42%)，[70] 次年的市长选举达到自1834年的第一次选举以来的历史最低点。因此，如果世界上有些国家的公民缺乏真正的民主选举权，那么拥有这种权利的美国人却似乎不太看重它的行使。 在造成低选举参予率的同时，政党组织的薄弱也增加参予率的阶级扭曲和年龄差距。在美国，下层劳动力的政治参予远较中产阶级为低，而且差距越来越大。从1968年到1976年，中产阶级对下层工人的参予率之比从1.42增长到1.65;而同年瑞典的同样比例仅为1.03。虽然种族问题和经济密切相关，不同阶级之间的差异超过了不同种族之间的差异。1972年，美国具有中学文凭的白人劳工只有41%参加选举，而具有大学文凭的经理阶层则有86%参加选举，超过下层工人的两倍。另外，美国的政党亦未能有效地把众多青年带入政治过程，致使年青人参加选举的比例远少于中年人。在七十年代初的联邦选举中，美国的平均参予率在60%上下，不同年龄组类之间的最大差距高达23个百分点;而同期联邦德国的参予率超过90%，不同年龄之间最多只差10个百分点。 伯恩纳姆指出，政党组织的衰落是选民参予下降和阶级扭曲的共同原因。对于那些缺乏其它信息来源的选民来说，政党是提供这些选民计算参予功利的重要捷径。由于获得政治信息的能力本身存在着巨大的阶级差异，政党宣传为社会下层提供了必不可少的政治信息。因此，政党作用的消失不但降低了选民的整体参予，也使原来就笃信命运、不信政治、倾向弃权的下层更少参予。用伯恩纳姆的话说:“美国政治不是按照阶级斗争的术语来组织的… 真正的阶级斗争不在于积极参予竞选的民主党与共和党的竞争，而是在于两个不同整体之间的对立:一个是积极参加投票的选民，另一个则是不参加投票的那一半成年人口”。 政党同时是加强政府与公民联系、减少统治与被统治者距离的手段，它提供向政府反映社会需求的渠道，并通过这种反馈过程为政府提供统治合法性。美国从七十年代开始的统治危机，要求社会各个阶层--包括中产阶级和社会下层--改变政治观念，并改革政党结构，使之能把四千万“消失了的选民”带回政治过程。只有这样，“美国的民主”才能真正代表全体选民的利益--而非某些阶层的特殊利益。 (2)“个人总统” 在政党组织衰落的同时，我们看到总统作为一项独立权力的崛起。自从新政时代，总统开始在竞选中脱离政党控制，并直接和选民取得联系。这离不开两个相关层面的发展:与政党独立的大众媒介和现代化通讯技术，尤其是无线电与电视广播。在十九世纪，报纸是最重要的大众宣传媒介。由于在财政上依赖政党的赞助，报纸无例外地成为政党的喉舌，为政党的政治目的服务。进入二十世纪以后，报纸通过刊登商业广告而获得经济独立，因而产生了独立于政党控制的宣传媒介。老罗斯福和威尔逊都曾利用报纸杂志联络选民。无线电广播普及后，小罗斯福则不失时机地利用新的通讯技术和选民获得直接交流。 现代高技术的发展使政治竞争从以前的劳力密集型转化为资金密集型。这些高技术手段包括民意测验、电视大众媒介、自动控制的电话库和大批量直接邮递竞选传单等。尤其是大众媒介和直接邮递传单需要大量经费，使得庞大的竞选经费成为竞选成功的先决条件。政治 依赖金钱;竞选开销不断上涨。路维与金斯伯格合著的《美国政府》一书列举了历年全国所有竞选的总开支:1956年的总开支为一亿半美元，1968年即达到三亿美元，到1976年又将近翻了一倍，而1984年则突破了十亿美元大关。高技术政治所要求的庞大开支也对大众型的政党政治产生不利影响。以前的劳力密集型政治有利于受到社会下层所支持的政党，使之通过发动下层的政治参予，有效地利用人力，并以数量优势来抗衡反对派在经济与机构资源上的优势。相反，资金密集型政治更有利于社会中上层所支持的政党;新技术不但使之能更有效地利用所掌握的财源，而且使具备雄厚资金的候选人得以脱离政党支持，进行独立竞选。 (3)国会权力的有限复苏 在近年来，国会议员的连任竞选达到空前的成功率。在1986和1988两年，凡是竞选连任的众议员，98%都再次成功获选。参议员连任的成功率也不下85%。同时“安全选区”的数量上升，国会选举的竞争性下降。原因是在职议员具有众多无偿获得的竞选资源，包括通过选民服务和已经与选民建立起来的感情，并在竞选中充分利用它们为自己创造良好形象。连任议员也能获得更多来源的竞选经费。国会竞选的经费来源主要有四个:联邦政府、私人、政党和派克斯。1988年的众院选举中，政党资助只占6%，而派克斯的贡献占了36%。这些资金的流向显著有利于连任议员。1980年派克斯80%的资助捐给竞选连任的议员，10%给挑战者，另外10%流向在前任议员退位后，那些有意角逐空位的竞选者。通过筹资与借款，连任议员每人平均可以募捐18万美元，花费36万美元;而挑战者平均只能获得4.2万美元，花费10万美元。参院亦存在类似情况:竞选连任的议员人均集资300万，而挑战者只有100万美元。\注释{Wirls，p.21}连任议员在资金上的优势不下非连任候选人的三倍，使得前者能够靠建立“备战金库”，无须花费分文即可吓走挑战者。这样，具有良好素质的潜在竞选者就消失了;不能积累足够经费，人们就不敢贸然进入竞选战场。选民面临着有限选择:若非连任议员，即是第三流的挑战者。这也降低了选举的实际意义，使选民更加缺乏兴趣主动前来投票。 (4)“双重主权”与机构争斗 对于三权分立的联邦政府，政党衰落的最后结果是政府内部国会与总统的分裂。费耳林纳指出，在内战与重建时期，由于政党的联系，国会议员存在个人动机支持总统当选。每当一党取代另一党在总统选举中获胜时，国会的党派成分也相应发生显著变化，从而使国会多数党和总统的党派一致。然而，现代总统和国会缺乏在选举上的联系，总统是否当选和议员切身利益无利害关系。既然进行独立竞选，议员所依靠的既不是政党，也不是总统，而是地区选民的好感。1984年，里根在总统选举中大获全胜，共和党在国会却只增加14个席位。当年有44%国会地区的议员和总统处于对立党派。因此，在战后时期，两党长期各据半壁江山，在联邦政府内形成以民主党控制国会、以共和党控制总统的“双重主权”，继而引起旷日持久的“机构争斗”。