民事公益诉讼主体问题研究

民事公益诉讼主体问研究 公益民事诉讼主体问题研究 邓永星 王图雅 近年来，我们经济社会稳步快速发展，社会主义法治建设也得到了极大的提高，人民群众知法、守法、懂法、用法的观念也进一步加强。一些市场经济发展中出现的弊病也越来越多的出现在公众的视野之中，如:环境污染、侵害消费者权益、不正当竞争、垄断经营等违法行为。这些行为严重地侵犯了社会主义公平正义，也极大的损害了社会公共利益。由于我国《民事诉讼法》关于民事公益诉讼立法的滞后性，从而导致违法犯罪成本低下，权利人的合法权益无法通过诉讼途径得到有效地保护。所以为了更好的保护社会公共利益，形成一套完整的民事公益诉讼体系势在必行。 目前，我国民事公益诉讼已经于《民事诉讼法》第五十五条之中“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。然而，现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织极少。如:《海洋环境保护法》第九十条第二款中规定了海洋行政主管部门能够提起诉讼。《消费者权益保护法》第三十七条第七款规定了消费者协会“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼”。由于法律规定的不尽完善，如果将五十五条中“法律规定的机关和有关组织”直接适用于实践中，就会造成公益事件多而真正能够起诉的主体却少的问题。本文立足着重从我国民事公益诉讼主体不明可能出现的一些问题，就我国民事公益诉讼程序中可能出现的问题进行一些思考，并结合实际提出了一些建议。 一、学界对民事公益诉讼主体的解释 对于《民事诉讼法》规定的民事公益诉讼主体的表述“法律规定的机关和组织”学界主要存在着严格和宽松两种解释。其中“严格解释说”认为可以提起公益诉讼的机关必须要有明确的法律依据。可以提起公益诉讼的组织应作一定限制。如:必须经过特定机关的许可，以及在组织结构、经费情况等多方面作限制。 “宽松解释说”认为与国家机关取得公益诉讼权需要单行法和有关法律明确规定不同，社会团体提起公益诉讼无须法律明确授权，只要损害公益的侵权行为与它 1的宗旨和目标有关，即可提起公益诉讼。这两种解释无一例外的，都认为提起公益诉讼的机关必须有法律的规定，只是对社会组织的理解宽松度有所不同。笔者认为，两种观点都是对《民事诉讼法》第五十五条中“法律规定的机关和有关组织”进行着字面意义上的。民事公益诉讼主体的发展完善，除了立法机关逐步修改相应法律，对提起公益诉讼的主体予以明确外，更应在在司法实践中逐 2步探索完善，进而形成一套完整的民事公益诉讼理论。 二、实践中关于“法律规定的机关和有关组织”的理解与适用 当发生损害社会公共利益行为的时候，如果能够及时的提起诉讼，往往能够使损害降到最低。但是我国民事诉讼法中对于“有关机关和组织”并没有明确的规定，那么在社会实践中民事诉讼法第五十五条规定的“有关机关和组织”究竟是怎样理解适用的呢, (一)“法律规定的机关”的理解适用 “法律规定的机关”的概念界定十分模糊。目前，我国参与社会公共活动的“有关机关”主要包括行政机关、司法机关等。在出席公益诉讼案件时如果这些原告不存在任何个人的利益及其需要，而仅仅作为一个社会公共利益的捍卫者，那么他们代表公共利益进行诉讼的动机就非常重要。实践中，我国的行政机关及其检察机关都是以维护社会公共利益及其秩序为主要职责，因此，此处的“机关”应做目的性缩小解释为维护社会公共利益的相关行政机关及其检察机关。 行政机关具有法律上的正当性。当公共利益遭受侵害时，国家行政机关担负着维护社会公共利益的国家权力，并且是其法定义务。《中华人民共和国地方各级人民大表大会和地方各级人民政府组织法》中明确规定，行政机关可以讨论决定本行政区域内的政治、经济、文化、卫生、环境等重大事项，及其保护公民私 人所有的合法财产，维护社会秩序等功能。可见行政机关作为管理者提起民事公益诉讼具有法律上的正当合理性。行政机关相对于有关组织及其个人具有独特的优势。行政机关特别是相关的职能部门拥有着其职能范围内的专业优势，掌握着有关的信息资料，具有一定的处罚权力及其收集证据的能力，可以极大程度的发挥自身优势，降低公共利益损失。行政机关提起诉讼，一定程度上与司法机关就案件的利益厉害关系达成了和解，避免了法院在处理此类案件时可能与政府发生冲突及其法院在审判执行中遇到的困难阻碍，从而保证了该类诉讼活动的有效开展。实践中，行政机关作为公益诉讼主体的积极作用显而易见，但是，也可能产生一些不利影响。主要表现为行政机关滥用职权以权谋私造成地方保护主义等消极影响，或以不作为方式消极懈怠履行法定职责等。 013年，广东省阳江市东平镇经济社会事务服务中心诉李某佑环境污染公益 3诉讼案为公益诉讼制度入法之后，关于诉讼主体无法确定的难题给出一个答案。李某佑未办理任何审批手续，未建设配套环保治理设施，就在当地太平村的巷头地带违章搭建猪圈养殖生猪。养殖场的污水直接排入桃溪流域，对周边环境卫生及桃溪水域造成了较大的污染。当地环境监测站经检验，李某佑的养殖场污水已严重违反《畜禽养殖业污染物排放》。当地环保行政执法部门与政府部门多次责令限期搬迁无果。2013年4月9日，广东省阳江市东平镇经济社会事务服务中心向永春法院提起生态公益诉讼，请求判令李某佑立即将养殖场搬离，并排除对周边环境的污染侵害。5月7日双方达成调解协议，李某佑将养殖场搬迁。本案对以后类似案件的提起有一定的引导作用。本案中东平镇经济社会事务服务中心，积极地使用法律赋予的权利，通过诉讼的手段将损害社会公共利益的行为及时的进行了制止，保护了社会公共利益。东平镇经济社会事务服务中心并不是直接由法律规定的机关，而是乡镇一级的办事部门。东平镇是依法设立的机关，它下属的部门提起的民事公益诉讼也就是依法设立的机关提起的民事公益诉讼。这么解释虽然较法律规定的机关范围要广，但是对保护国家利益、社会公共利益却又重要的意义。 (二)“有关组织”的理解适用 那么“有关组织”该是怎么样的呢,梁慧星老师认为应该畅通其他社会组织为维护公共利益而起诉的渠道。社会组织的积极参与和支持有重要的意义。为了保证国家对社会生活管理目标得以实现，借助社会的力量来弥补国家管理社会公共利益的不足，赋予社会组织以管理国家公共事物的权利。社会组织开始积极参与各类公益诉讼活动，究其原因主要在于社会组织具有一定的经济实力和人力资源，能够支付公益诉讼的基本成本，这有利于保障受害人的实际利益。社会组织参与民事公益诉讼活动可以充分发挥其社会资源减少诉讼浪费节约诉讼成本。同时，可以有效解决实践中当事人众多的问题等现实问题。赋予社会组织公益诉讼的原告资格，除了具有公民提起公益诉讼的优点外，其最大的优点在于可以避免公民个人提起公益诉讼时因诉讼费用和受到的压力等高昂成本，从而发挥社会组织在维护公共利益方面的优势。如:美国很少有公民以自己的名义提起公民诉讼，大多数是通过公民团体进行的，即使没有现成的团体，他们也会临时成立团体或协会来代表公共利益提起诉讼。美国的社团组织相当发达，正如政治学家托克维尔所描述:“所有的美国人，不论年龄大小、境况的好坏、意向的异同，都经常不断地结成社团。他们不仅拥有人人都参加的商业和制造业公司，而且拥有成千上万形形色色的社团组织，如宗教的、道德的、严肃的、无聊的、一般的或有限的、规模庞大或狭小的„„你将会发现，无论在哪个地方一些新兴事业的倡导者 4在法国是政府，在英国是贵族，而在美国必定是一个社团组织。”正是这种高度发达的社团组织，极大地推动了美国公民诉讼制度的发展。 2013年，我国江苏省中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境侵权案以及莆田绿萌滨海湿地研究中心诉防城港市环保局拒绝公开环评信息案在全国范围内产生了较大的影响，也发挥了有关组织在环境公益诉讼中作用。但也有一些地区的组织因公益诉讼主体规定不明而导致被驳回的案件。如:北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅向归真堂'活熊取胆'违法颁发许可证案。 但是，我国的社会团体发展尚未成熟，如果单独赋予社会团体公益诉讼的原告资格，不仅不利于解决诉讼纠纷维护公共利益，反而可能造成诉讼爆炸。同时， 目前我国各类社会组织繁多，其中，民政部门注册的社会公益组织主要包括:社会团体、民办非企业单位和基金会。据民政部统计，至2011年，中国目前在民政部门登记的社会团体达25.5万家，生态环境类的有6999家，民办非企业单位共20.4万家，生态环境类的有846家。为了保障诉讼活动的有序开展，避免导致诉讼膨胀造成诉累，降低诉讼效率节约司法资源，关于“有关组织”的范围，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。通过以上分析，笔者认为，我们在创设有关组织作为公益诉讼原告主体时，严格要求社会组织具备一定的条件十分必要，具体条件主要包括:依法设立或者登记备案的社会组织;符合社会组织章程目的和业务范围，长期实际专门从事保护公益事业;有专职的保护专业技术人员;社会组织设立有一定的时间限制;社会组织须配备有相关的法律专业人士;提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。如《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国环境保护法》目前已经对维护该社会利益的社会组织进行了一定的要求，如果其今后进一步修改后明确做出了相关规定，那么可再依照特别的规定进行受理。从而积极发挥各类社会组织维护社会公共利益的作用和职能。