龙川县乡镇政府职能转变存在的问题与对策（精）

龙川县乡镇政府职能转变存在的问题与对策（精） 目录 一 龙川县现行乡镇政府职能转变中存在的问题 .................................... 3 (一)取消农业税给乡镇政府职能转变带来的新困难 ...................... 3 (二)龙川县乡镇政府在履行职能时潜在的缺陷体现在四个方面 . 4 二 龙川县乡镇政府职能转变存在问题的原因分析 ................................ 7 (一)行政化控制致使乡镇政府“权”小，难以对农村提供公共服 务...................................................................................................... 7 (二)压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负，缺乏精力向乡村提 供公共服务 ....................................................................................... 7 (三)财政危机使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱 ............ 8 (四)动力机制不健全致使乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积 极性不高 .......................................................................................... 8 三 龙川县乡镇政府职能转变的对策思路 ............................................... 9 (一)更新乡镇政府管理理念 ......................................................... 9 (二)乡镇政府的职责，加强人大监督机制 ........................... 9 (三)整合乡镇范围内的公共权力 ................................................. 9 (四)实施乡镇政府机构撤并和减员增效，完善对乡镇政府的考核 体.................................................................................................... 10 (五)合理划分乡镇政府事权 ....................................................... 11 (六)营造良好的公共管理环境 ................................................... 11 结论 ....................................................................................................... 11 参考文献: ............................................................................................ 12 龙川县乡镇政府职能转变存在的问题与对策 【内容摘要】乡镇作为我国基层政权组织，随着农业税退出历史舞台，那种以 征税为“中心任务”的乡镇职能不复存在。征收压力的解除，对乡镇政府职能转变 提出了客观，为服务型政府的定位创造了条件。税费改革后，乡镇政府的主要 职能就是强化社会管理与公共管理服务职能，转变为服务型的政府，在广大农村进行工业化和市场化，农村社会自主性逐渐增强的背景下，乡镇一级政府原有的职能与现有的经济、政治、文化等资源已严重不对称，乡镇政府职能转型迫在眉睫。 【关键词】乡镇政府改革 职能转变 服务型政府 职能定位 乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与其它地方政府相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。现阶段农村行政生态环境出现的新问题，对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,便成为当前迫切需要解决的问题。 而转变政府职能是政府机构改革的核心，我国现有的乡镇政府体系是在经济时代建立起来的，在国家主导战略和国家政权力量对基层进行全面渗透的情况下，建立起了全能型的政府体系和压力型的政府管理体制，乡镇政府的职能就不可避免地带有很深的计划经济的烙印。 我国“三农问题”之所以突出,主要由于农村市场化滞后与乡镇政府职能膨胀这一矛盾引起的。一方面,市场化改革的程度越高,要求农村经济制度建设和非农业的发展水平也越高,农民的收入才能增加得快;另一方面,较低的市场化程度,决定了农民就业机会和收入来源的有限性。同时,农业是自然风险和市场风险并存的特殊产业,信息对农业生产经营尤为重要。在许多不确定的市场因素影响下,能否掌握及时、准确、充分有效的农业信息,直接决定着农业自然风险和市场风险的大小,关系着农民的增产增收。 由此可见,政府职能的定位已成为关键的关键,在新的历史时期,根本出路就是乡镇政府职能中性化。所谓中性化,就是乡镇政府的行政职能压 2 缩、淡出,适应市场经济的变化,乡镇政府向职能化、专业化过渡,以“中间人”的角色参与市场经济。具体讲,乡镇政府不能作为一级完整的政府存在,取消其财政职能,不再具有决策权,提供公共物品和服务的职能应下移和上推,作为县级政府职能部门的延伸,起双重作用,一是县级政府和村民自治组织的桥梁,监督保证法律程序的执行,帮助村民表达和实现他们的共同利益;二是监督市场秩序,降低市场主体之间的交易成本。一句话:乡镇政府以“裁判”的身份重新确定其职能。 一 龙川县现行乡镇政府职能转变中存在的问题 (一)取消农业税给乡镇政府职能转变带来的新困难 1、龙川县乡镇债务十分沉重 自1994年我国开始实施分税制改革以来,在独立的乡镇财政和“承包式”的财税体制下,乡镇政府为了完成上级的征税任务向农民征税,在完成农业税征收任务的过程中,便把各种税费任务落实到村里,完不成的村干部必须先垫付,长此以往就造成了大量的债务积压。随着农业税的取消,这些积压下来的债务更加难以清偿。当然除此之外,也还有因乡镇政府举债兴建基础设施等其他原因造成了大量的乡镇债务的积压。据悉,到2004年底,全国的乡村两级基层债务总额已超过6000亿元。背负着如此沉重的债务包袱,很难设想龙川县乡镇政府还有能力进行农村基础设施建设和公用事业的投资。 2、龙川县乡镇运转资金不足,资金缺口较大 农业税取消之后,龙川县乡镇财政收支结构发生了极大的变化,除了国、地税任务分成收入,计划生育社会抚养费外,主要来源是上级的转移支付,因为属于专款专用,受预算管理的刚性约束,因而实际操作运行缺口 3 相当大，再加上本身机构臃肿,人员膨胀，乡镇政府干部中，存在着“三多三少”问题，即:行政管理人员多，后勤服务人员多，临时雇佣人员多;农业科技人员少，专业管理人员少，正式国家干部少。及其预算体系不健全,管理混乱，使之本身原本不宽松的经济环境雪上加霜。总之,乡镇政府作为国家一级基层政府却没有自己真正的财政,乡镇政府转变职能所需要的资金基本不具备。 (二)龙川县乡镇政府在履行职能时潜在的缺陷体现在四个方面 1、职能界定不够明晰 《地方组织法》规定,乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”,“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性,但在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定,并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。而实际工作中,上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实,乡镇政府成了全能性的政府。此外,县级行政机关针对农村工作做出的有关决定或政策,变动较频繁,工作弹性大,加之县级行政机关经常下派临时性任务,使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性,造成不少乡镇政府职能失范,忙于应付。再加上，县政府控制乡镇人事任免和财政权, 过分强调上级意图和任务而忽视乡镇的工作自主权, 乡镇只能选择对上负责, 调动一切资源完成上级下达的各项指标任务, 行政管理色彩较浓,对农村公共服务的服务功能较弱，县乡压力型体制将政府确定的任务指标层层下包，使乡镇工作的中心转移到应付许多临时的中心任 4 务和许多难以达到的高指标，难以招架的应酬，难以摆脱的会议上面，而对农村社会现实需要公共产品、公共服务，却没有时间、资金和精力来顾及，导致许多事情相不管又不行，而该管的又没有能力管。“压力型”体制扭曲了乡镇政府的职能。 从乡镇自身看，乡镇现实行以党委记为核心的高度集权的决策体制，这种体制容易导致政府职能政社不分，政事不分和政企不分的全能性特点。 2、法定职权缺失 作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20个左右。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权力和手段受到限制,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况,大量增加人员,导致乡镇冗员过多,负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。 3、职能行使偏差 按照现代经济发展的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责 5 范围行事。同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。 4、公共产品供给短缺 乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为:?公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5. 4万个村不通公路;在全国104. 3万公里的砂石土路面及无路面里程中,农村公路就有92. 3万公里,占88. 5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等。?公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费35元,仅为城市人均卫生事业费的27. 6 6%。?社会保障处于徘徊不前的境地，农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节。?文化设施缺乏,文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。?农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推广体系不够完善,严重制约着推广力度。 二 龙川县乡镇政府职能转变存在问题的原因分析 (一)行政化控制致使乡镇政府“权”小，难以对农村提供公共服务 新中国建立以后，为了更有力地贯彻国家方针、政策，加速实现国家工业化目标，加强了对乡村基层政权的控制。国家对乡镇政府的行政化控制主要是通过人权、财权由县级政府控制来实现的。县级政府控制了乡镇的人权和财权，使得乡镇政府只能听命于县级政府,而缺乏根据实际独立决策的权力，也就自然没有根据具体情况向乡村提供公共服务的能力。 (二)压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负，缺乏精力向乡村提供公共服务 压力型行政体制，就是上级机关制定各项经济、社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级机关官员的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“ 一票否决”的困境。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇基层政府的工作自主权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的工作机器。即使乡镇政府 7 向乡村提供了公共服务，也是在上级政府决策下进行的强制性供给，而农户真正需要的服务却提供不足。压力型体制下乡镇政府较浓的行政管理色彩，较弱的服务色彩致使其对农村公共服务有效供给不足，不能满足农户需求。 (三)财政危机使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱 乡镇政府的财政危机不仅致使其供给公共产品的能力大大削弱，而且导致其对公共服务职责的淡漠，从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。一是农业产业结构调整缓慢,规模报酬低,农产品成本高;二是农村市场化进程滞后,农村资源配置效率低,形成城市、农村资源的不平衡流动;三是乡镇政府机构膨胀,农民负担过重。 (四)动力机制不健全致使乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积极性不高 乡镇政府作为行政体系中的基层政权，其提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和乡村民众的压力。但在目前，对乡镇政府政绩的评价以及干部个人的升迁权掌握在向乡镇分配任务的县级政府，而不是直接与政府行为有利害关系的农民手中，造成乡镇政府对乡村的公共产品供给处于上无激励拉动下无压力推动的境况。再者，公共物品具有供给的连带性和排除他人消费的不可能性，这就为“ 搭便车”现象的广泛存在提供了可能。公共产品的非排他性造成很多农民既想分享利益又不愿承担成本的“ 搭便车”现象，致使村民对农村公共产品需求的有效表达程度低。可见，在缺乏上级政府的合理激励和下级乡村民众的适当压力下，乡镇政府难以被调动起来对乡村社会提供有效公共服务，致使乡村公共产品供给不足。 8 三 龙川县乡镇政府职能转变的对策思路 乡镇政府是党和国家在农村行使公共管理职能至关重要的执行者和落实者,其职能的定位及转变关系到整个公共管理体系的运转效果,加快向服务性政府转变，应从以下几个方面加以改进: (一)更新乡镇政府管理理念 众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必须体现大多数人的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解,有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己与公众的关系,也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益，实现“官本位”向“民本位”转变,从而努力提高政府人员的工作服务技能。 (二)规范乡镇政府的职责，加强人大监督机制 理顺县乡镇的职权关系，乡镇政府应当从不该管、管不好的微观事务控制中解脱出来,把主要的时间和精力放在“必须去管、不管不行”的宏观管理事务上，,应逐步由“人治型”向“法治型”、由“压力型”向“人性化”转变,体现以民为本的思想。从传统的直接微观管理转向间接宏观管理。加强人大监督，避免决策中“一把手”个人说了算的家长制做法，实现政社分开，政事分开和政企分开。 (三)整合乡镇范围内的公共权力 乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间 9 各自为政的状况,在确保乡镇政府职权完整性和相应的自主性框架内对条块体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制,强化乡镇政府统一管理本辖区经济、政治和社会发展的功能。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,有关部门配合指导的原则进行改革,“条条”管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,确保乡镇政府公共权力的完整统一。 (四)实施乡镇政府机构撤并和减员增效，完善对乡镇政府的考核体 乡镇机构臃肿和富余人员多,是历年来的老问题。税费改革后,原本已经相对过剩的乡镇工作人员更显富余了,因此,在乡镇政府的责权统一后,要进行大幅度的机构精简和人员裁减。一要适当调整乡镇区划,进行乡镇撤并,扩大乡镇的管辖范围。一般每个乡镇人口应该达到5万人以上,欠发达地区的乡镇也应该达到2万人以上。二要严格控制在编人数,要根据乡镇的经济社会发展状况、人口数量等条件,把编制数核定下来,以法规的形式严格控制。至于内设机构,可根据设置合理和适应原则,由乡镇灵活掌握,不要求与上级政府对口设置。三要积极稳妥重新整合乡镇干部队伍,做好乡镇改革中富余人员的分流工作。坚决取消各种不切实际的升级、达标考评活动。考核的重点应放在为农民服务、为农民解决实际问题及农民对乡镇工作的满意程度上。要增强考核工作的民主性和透明度,广泛听取群众意见,并把考核结果作为使用干部的重要依据。 10 (五)合理划分乡镇政府事权 乡镇工作思路要由管理型向服务型转变，发挥乡镇的组织协调职能，把工作重心真正转移到为村级组织和农民群众服务上来，为各类市场主体服务和创造良好的发展环境上来，把主要精力投入到抓产业、抓服务、保稳定上来。要创新工作方式方法，由过去主要运用行政手段为主，转变为更多地运用经济、法律、民主和教育的手段，有针对性地采用政策宣传、说服教育、示范引导、服务扶持等方式推进农村工作。从我国乡镇经济社会发展的实际情况出发,乡镇政府必须提供的公共产品和服务主要包括公共安全产品、公共生活服务产品、公共生产服务产品、管理服务产品和社会发展产品等。 (六)营造良好的公共管理环境 一要积极推进行政管理体制改革,关键是要进一步理清上级政府与乡镇政府之间的关系,促进各级行政体系协调运转,保证乡镇政府责、权、利的统一。二要坚持正确的舆论导向,体谅和理解乡镇工作中的诸多苦衷,多关心支持乡镇干部,多宣传乡镇干部在农村中做出的成绩,多宣传乡镇干部的典型经验。三要加强农村的思想政治和法制的宣传教育,多形式地开展爱国主义、集体主义和政策法规教育,使农民正确认识和处理好国家、集体和个人之间的利益关系,培育农民群众的政策意识、法律意识,培养农民的权利和义务一致的法律观念,明确自己的责任。另外,要制定和完善相应的法律法规,对农村中宗族派性、拒不履行应尽义务的行为进行严肃查处,对严重影响农村社会安全稳定的不法行为严厉打击,为农村经济和社会的发展创造良好的环境。 结论 11 本文着眼于当前龙川县乡镇政府职能混乱，探讨分析解决乡镇职能的进一步明确，提出了一些建议和方案，通过重新定位职能来摆正乡镇政府的位置, 就是要扩大乡镇政府作为一级基层政权组织的自主性和增加乡镇政府对于农民的责任制，实现其由行政型政府到服务型政府的转变，从压力型政府向自主型政府的转变，树立乡镇政府为民服务意识，以赢得民众的认可和支持，建立精干高效的行政管理体制和运行机制,把龙川县乡镇政权建设成为真正能为农民提供高效公共服务和有效公共产品的服务型政府。这些方案可能有许多的不足和缺陷，但是却是着眼于我县乡镇职能的实际情况，并经过详细的分析和整理，相信许多的意见和建议是可以拿来讨论的，甚至可以是拿来实行的。 参考文献: [1] 金太军等著 乡镇机构改革与挑战与对策 广州:广东人民出版社 2008 [2] 中国改革发展研究院编 中国新农村建设:乡村治理与乡镇政府改革海南:中国经济出版社2009 [3] 肖文涛 黄保成 我国乡镇政府职能履行面临的问题及对策研究 中国行政管理 2008年3期 12 [4] 李芳凡 农村免税后乡镇政府职能转变的现状、问题与建议 南昌大学学报(人文社会科学版)第37卷第1期 [5] 张新光 乡镇政府职能转变的历程回顾与难点透视 经济与管理 2007年第2期 13