罗斯福时期文官政治化倾向的加强与美国政治体制

罗斯福时期文官政治化倾向的加强与美国政治体制 . ,年第 期 牡丹江师范学院学报 哲社版 . 总第期 罗斯福时期文官政治化倾向的加强与美国政治体制 国洪梅,陈立军 牡丹江师范学院 历史系,黑龙江 牡丹江摘 要 富兰克林 .罗斯福执政时期,美国文官的政治化倾向急速加强,其原因是多方面的。从政治 根源上看,美国三权分立的政治体制,特别是行政权膨胀的罗斯福政府为文官政治化倾向的加强提供了政 治条件。 关键词 美国政治体制;富兰克林 .罗斯福;文官 中图分类号 .文献标识码 文章编号 ? ? ? 美国文官政治化的加强是指“新政”和第二次世 机会扩大自己的权利,施加对行政部门的影响,而争 界大战期间,富兰克林 .罗斯福政府在联邦政府行 夺对行政部门特别是高级职业文官的控制权则是一 政管理的过程中,通过“政治庇护制”任命大量“文 种重要的手段。 官”,并赋予文官极大的权力,导致美国文官政治权力 依据美国宪法,美国总统是行政首脑,国会授权 急剧膨胀的一种历史现象。“ 总统在领导和管理行政部门方面,可享有对行政官员 美国政治体制的特点是“分权与制衡”,即政府的 的任免权、发布行政命令权、重组行政机构和部门权 权力既“分割”于联邦政府、州政府和地方政府之间, 等等。但是, 世纪末以前国会一直是美国权力部 也分割于立法部门、行政部门和司法部门之间。不仅 门的中心。 世纪以后,随着美国联邦政府规模和 如此,上述这些权力之间也必须保持相互的“制衡”。 行政权利的扩大,美国三权分立的政治体制开始向行 美国政治体制的这一特点在行政部门体现得非常明 政部门倾斜,逐渐取代了国会成为美国权力部门的核 显。譬如,为了保持“分权制衡”,美国行政部门实行 心,而罗斯福时期恰恰是这一转变的重要转折点。罗 总统、国会和最高法院的多元管理和监督,即美国总 斯福政府一系列大胆的实验对美国总统权力和地位 统在行使权力时,既需要得到国会的合作与支持,也 的加强起了开创性的作用。例如,在立法倡议权方 需要得到最高法院的认可和批准。美国这样一种结 面,罗斯福改变了美国总统无权向国会提交法案的局 构分立、权力分散的政治体制使政府不存在一个强有 面,开始直接向国会提出立法案法案;在立法否决权 力的总的政策决策者,也使政府的法律制订与政治决 方面,罗斯福在任职期间使用否决权高达 次,被 策成为一个充满“冲突”的过程。 推翻的只有 次 。此外,在对联邦政府的行政改组 究其根源,必须要谈到美国宪法。由于美国宪法 中,罗斯福改变了传统政府行政部门的权力格局,既 既没有对行政部门的属性和权力划分做出明确的规 扩大了联邦政府行政部门的规模与行政官员的人数, 定,也没有对政府行政机构的性质和功能进行说明, 也扩大了行政部门的权力,特别是扩大了那部分由于 因此,行政机构的权力是在美国的政治实践中逐步确 罗斯福行政改组而发展成为行政部门中“政治官员” 定和补充的。从美国的政治实践看,行政机构的权力 的权力,结果带来了美国文官的政治化倾向的加强, 或来源于美国历史实践中议会的特殊立法和临时授 使美国文官和内阁一起拥有了巨大的权力。 权,或来源于政治的实际过程。正是由于来源的不稳 随着内阁和文官权力的增强,罗斯福在管理和控 定性和不确定性,使总统、国会和最高法院竞相寻找 制行政部门特别是文官方面愈来愈感到力不从心。 收稿日期 ? ?作者简介 国洪梅,女,黑龙江牡丹江人,牡丹江师范学院历史系教授,东北师范大学历史文化学院历史学博士,主要从事世 界现代史、美国史方面的研究;陈立军 一 ,男,吉林前郭人,牡丹江师范学院历史系讲师,东北师大世界中古研究所 在读博士,主要从事世界中古史、美国史方面的研究。 基金项目 黑龙江省教育厅普通高等学校骨干教师创新能力资助资助项目 ;牡丹江师范学院博士科研启动基金资 助 一? 年第 期 牡丹江师范学院学报哲社版. .总第 期 . 虽然总统在名义上是行政机构的负责人,但并不能完 于总统的权力。国会经常通过建立某些联邦政府独 全有效地控制职业文官,这是由于美国职业文官的特 立行政机构的形式把一些“准立法权”和“准司法权” 点所决定的。因为,第一,职业文官不由总统任命,他 授予这些机构。例如,罗斯福执政期间,国会通过颁 们受文官法律的保护,终身任职,不与总统共进退,总 布法律建立了许多新的独立管理机构,并把一部分立 统不是他们效忠的唯一对象;第二,总统没有足够的 法权委托给这些机构,特别是这些机构中的文官,如 时间、精力和情报控制文官。上述局面给其他权力部 年建立的“证券交易委员会”和“联邦信息交流 门,特别是国会利用文官插手行政部门并与总统争权 委员会”,年建立的“国家劳工关系委员会”等 提供了机会和条件。 等。根据国会的特殊法律和授权,上述独立管理机构 在争夺行政部门方面,国会一直是美国总统的一 不仅对该机构有管理权,而且在某种程度上还拥有 个强有力的对手。美国宪法对行政权力的划分并没 “准立法权”和“准司法权”。这些行政机构可以自行 有创造出一个独一无二的行政领袖,虽然它将大部分 颁布大量的规章、条例并对政策自行阐述,而所有这 行政管理权授予了总统,但也将某些行政部门的管理 些阐述在管理公民、商业、工业、工会甚至在地方政府 权赋予了国会。实际上,宪法赋予总统的每一项行政 中都具有“法律”的效用。 权力都不得不与国会分享或是受到国会的制约。美 国会的上述做法不仅使许多联邦行政和管理机 构获得了很大的决策权,而且也使许多职业文官获得 国宪法第一条规定,国会在税收、制币、建立邮政系统 等方面具有立法权,同时,宪法还授予国会“在必要和 了参与决策和自主执行政策的机会。在国会把权力 委托给行政机构特别是文官的同时,文官也积极参加 适当的时候可以补充这些立法权力”。 ’这些宪法条 文不仅成为国会创立独立管理机构和控制行政部门 国会立法的创意和起草。据统计, 年,国会通过 管理的法律根据,也成为国会控制这些机构和部门的 的所有公共立法议案 / 的创意是直接来自行政管 职业文官争夺行政权力的依据。国会主要是利用宪 理机构。“ 国会把一部分立法权委托给文官的原因有 法没有对行政部门的属性做出直接规定插手行政部 二:第一,国会议员缺少专业知识,许多立法的实施特 门事务的。国会利用享有的行政部门的人事任免的 别是对立法细则的制定和解释必须依赖那些具有专 批准权,以及制定“必要和适当”的法律的权力,加强 业知识与技术、掌握资料与信息并具有丰富的政府工 了对行政机构的控制。国会在行政方面的权力是巨 作经验的职业文官;第二,通过立法权的委托来限制 大的,因为美国自建国以来行政部门中所有的部和机 总统在立法权和行政权方面的权力扩张。 构都是由国会通过立法的形式建立的,国会既有权建 随着现代决策对专家的需求和总统与国会权力 斗争的加剧,国会更倾向于授予职业文官更多的权 立这些管理机构,也有权摧毁这些机构,不仅如此,上 力,进而达到牵制总统的目的。许多机构和部门中的 述机构的权力也是由国会界定的,特别是大部分文官 文官都注意与国会保持良好的关系,文官通过这种关 的录用和选任也是在国会的文官下进行的。 国会还利用对行政部门拨款的权力,对行政部门 系使他们可以拒绝总统和上司的政治领导,提高他们 在解释和执行法律过程中的地位,并在与总统的预算 特别是职业文官进行有效的控制。因为国会对一个 谈判中为他们所在的机构和部门获得理想的预算分 机构拨款的多少,对这个行政机构的人员配备,以及 配结果。此外,总统行政权力的实现有时还必须得到 项目的实施具有至关重要的影响。国会为了从与官 最高法院的认可和批准。在监督总统实施行政权力 僚建立良好关系的过程中减缓总统权力扩张的压力 上,最高法院也有一定的权力。虽然宪法没有直接授 进而确保自己的合法地位,往往对与他们有直接对应 予最高法院管理行政部门的权力,但由于最高法院享 关系的行政机构和部门的要求给予特殊考虑和关照。 有“司法审查权”,所以,通过“司法审查权”,最高法院 特别要指出的是,为了制约美国总统的权力,国 也能介入行政部门的管理,主要是通过宣判总统的行 会通过立法权委托的形式换取职业文官的支持用以 限制总统权力的进一步扩张。在与总统的斗争中,国 为是否违宪来支持或阻 止总统的行政行动。 总之,虽然美国国会和最高法院的上述作法扩大 会把文官视为可利用和依赖的力量。从这一点看,国 了它们在联邦政府中的政治影响,增强了在与总统权 会从政治上倾向于支持行政机构有一定程度上独立 一一