浅论香港特区全国人大代表和全国政协委员的地位和作用-行政法论文

浅论香港特区全国人大代表和全国政协委员的地位和作用-行政法 绪言 香港基本法实施，至今已有三年。在基本法的实施过程中，港区全国人大代表和全国政协委员起着一定的作用，即参预特区行政长官的选举和基本法的修改。1除此而外，尽管他们中的多数人在香港有一定的社会地位或政治影响，但在遵循“一国两制”原则的前提下，他们通常又必须恪守不干涉香港特区事务、不得请求中央政府干预香港事务的义务。那么，港区人大代表和政协委员到底具有什么宪法地位、他们的宪法作用何在呢,本文拟在基本法现有之外，主要从人大代表和政协委员的一般性质、港人担任人大代表和政协委员的历史及他们在不同历史时期所发挥的政治作用等方面入手，就其宪法地位和作用的问题作一个初步探讨。不过，有关香港的政治和法律著作中很少有专门部分论及这方面的问题，可供借鉴的材料也不甚丰，故使人难于深窥此一问题之窍要，作者在此只想以抛砖引玉之诚心，求证于诸位大家。 一、全国人大代表和全国政协委员的一般宪法地位 根据代议机关组成的一般原理，我国人民代表大会制建立在三项原则之上:代表的广泛性原则、代表可以兼职原则和一般代表原则。 我国各级人民代表大会是由代表组成的，在本质上属于我国的人民代 议机构，反映民意是其根本的任务与职责。通过代议机关反映大多数居民的意志，是近代民主制的基本要求。然而，根据国家的任务、历史传统及社会的不同，实现这种代议制民主的方式，主要有两种表现:一种是以一国或一个地区成年公民即选民的自由意志为基础，通过自由选举产生代表或议员，在议会中代表人民，实现国家的统治，这就是西方国家包括香港等地区所普遍采用的代议制民主方式;另一种则是以集合意义上的国家意志为基础，将居民按其阶级、阶层、职业、利益、集团、民族等的不同，划分为不同的选举集体，也通过某种形式的普选产生各集体的代表，在代议机构中代表人民，这就是民主集中制的方式。2这两种形式的选举之间的主要区别，就在于民意代表产生的方式的不同，但无论其出发点及实际效果如何，理论上它们所要达至的目的却是基本相同的，即希望藉此使议会或代表机关能代表最广泛的选民的意志。3我国人民代表大会制实行的，就是后一种代表产生原则，在此权且称之为代表广泛性原则。所谓代表广泛性，就是指代表构成上能够容纳最广泛的社会集团的代表人物，作为各种社会利益的代言人，因而，我国各级人民代表大会、其中主要是全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)的代表，实质上来自于各种各类的社会集团。香港是中国领土的一部分，但无论在其回归前还是回归后，都是一个特殊的一部分，故而其人民理应被视作既是普通地域的人民，亦应被视作一个特殊的社会集团，所以，在全国人大中就必须有他们的代表的席位。这是香港全国人大代表的基本宪法地位。 香港代表与内地代表的产生在广泛性原则上是一致的。在1997年八届全国人大第五次会议上，全国人大常委会秘书长曹志在对《香港特区选举第九届全国人民代表大会代表的办法(草案)》所作的说明中指出，“考虑到香港特区第一届政府推选委员会委员具有广泛的代表性”，选举港区人大代表的选举会议主要以推委会委员中的中国公民为基础组成。4这里的“广泛的代表性”，在1999年九届全国人大第二次会议关于《澳门特区全国人大代表产生办法草案》的说明中表述得更为明确:“澳门特别行政区第一届政府推选委员会，将由工商、金融界人士，文化、教育、专业等界人士，劳工、社会服务、宗教等界人士，以及澳门原政界人士、澳门地区全国人大代表和澳门地区全国政协委员的代表组成，包括了澳门各阶层、各界别、各方面的人士，具有广泛的代表性，选举会议以澳门特别行政区第一届政府推选委员会委员中的中国公民为基础组成，是适当的”。5可见，人大代表的产生是充分考虑其所具有的社会集团背景的，特别是在香港和澳门地区更其如此。 所谓代表兼职原则，通常是指代议机关代表可以同时兼任其它领取国家薪金的职位，主要是指代表可以兼任行政和司法职位。我国人大代表可以来自于社会各行各业，既可以来自于民间，也可以来自于政府和司法机构。香港的人大代表也是如此，可以来自于大陆驻港机构，也可以来自于香港一般居民，甚至可以来自于香港政府中的某些部门。不过，从现实情况看，香港政府人员在全国人大的代表，只能兼 任香港立法会议员。在“一国两制”原则下，香港行政部门的人员，甚至包括行政会议成员，作为行使高度自治权的主要人员，不宜于在中央政府中担任任何职务;在司法独立的原则下，香港司法部门的人员也不具有在中央政府中任职或做代表的资格。 第三项原则是目前世界上绝大多数国家议会所普遍实行的一般代表原则。它是指代表在代议机关中行使职权或履行职责时，应按照他们个人的良心判断所指示的全民利益参与国家的决策过程，在发言和表决投票时不受自己的选民或选举单位的指示。也就是说，这些代表与原选举单位的联系不是必然的，一经选出，他们就具有独立的职责，工作中不受任何个人的控制。狄骥把这种一般代表原则称为“代议制委任”，认为“主权并不会在国民成员中或在指定议员的各个选区中分配;它更不会在国会成员中分配。而国会却形成一个法人，它将受委任权并完全以国民的名义行使这种主权”，明确地说，就是“议员并非是产生他的选区的受委任人，„„并且议员也不受其选区选民约束”。6我国《代表法》第2条第3款规定:各级人大代表应“代表人民的利益和意志”。这一规定体现的正是一般代表原则。从香港特区产生的人大代表在履行职务时，同样遵循这一原则。在后文中我们将看到，这是理解港区人大代表宪法作用的关键所在，也是解决目前存在的争议问题的出发点。 港区人大代表首先是香港人民在最高国家权力机关中的代言人，在全 国人大中反映香港人民的意志和利益;同时他们又是最高国家权力机关的组成人员，在反映民意时不受香港居民意志的左右。这种宪法地位与内地的一般人大代表没有本质的区别。 在全国解放前后，中国人民政治协商会议曾一度作为实际的临时最高国家权力机关，起着建立、组织新中国中央人民政府以及通过国家法律的作用。7由人民政协产生的全国委员会(以下简称“全国政协”)则是处理人民政协日常事务的机构。但是，根据人民主权原则和代议制原则，现代国家不允许没有经过普选产生的任何机构以人民的名义掌握国家权力。8所以，1954年选举产生的全国人大召开后，政协便不再是行使国家权力的主体了，宪法上它失去了在国家权力架构中的权力中心的地位。1954年以后的人民政协及其全国委员会，在宪法地位上已与国家权力的产生、行使均无直接关系，变成一个集中全国各党派、各人民团体政治家参政议政的统一战线组织。这时的全国政协，失去的是直接进行国家决策的职能，但保留了对决策过程的影响力;同时，由于其组成上容纳不同阶级的代表这一特性，又起着代表人民民主专政条件下的特殊少数的作用，而这方面的民意代表，全国人大是无能为力的;这时政协存在的价值，主要在于它的政治协商和政治监督作用。91954年以后，特别是1975年宪法公布实施以后，原资产阶级人士和其它进步民主人士虽然仍能在新政权下获得政治生存保障，但不能允许他们参预国家决策，只能保留一定的政治影响，有时甚至是重要的政治影响;他们的政治要求不能直接实现，但他们 的政治经验或许于人民有用。101982年宪法通过后，特别是在1993年在宪法序言中写入“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”后，各民主党派和民主爱国人士的参政议政能力得到了宪法的确认。全国政协正是他们发挥积极性的一个主要场所。 全国政协的这种性质，在一定意义上却使其成员获得了一种“超然物外”的宪法地位:他们可以在广泛的领域内运用其政治智能，在国家政治生活中发挥有份量的政治影响。对于政协委员的这种超然地位，应理解为是他们的政治优势:他们不用像全国人大代表那样去遵守必要的政治纪律和游戏规则，因为他们本身就在政治游戏之外。香港的政协委员当然也具有这种地位和作用，可以就国家的大政方针发表自己的看法。这是理解港区政协委员作用的基础。 二、港人进入全国人大和全国政协的历史回顾 1.香港与内地交往关系的历史演变 自从香港于1842年正式割让给英国之后，香港的政治、经济、法律和文化等制度深受英国影响，逐渐形成了与内地迥然不同的社会政治制度。但两地人民在历史、血缘和社会上的联系是割不断的，百多年来，民间的社会交往一直不断，香港人民始终认为自己是中国人。因 此，直至1961年，香港与内地人民的关系是非常直接的和密切的，这表现在三个方面:第一，人民的自由往返，两地的法律均不禁止具有中国国籍的人自由进出香港;第二，内地人士通常不能担任港英政府内的任何职务;第三，香港人士可以在内地担任某些政府职务。 对于香港和内地两地中国人之间的亲情关系，英国殖民主义者自占领香港以后，也没有予以否认。英国当局在香港最早发布的正式法律文件——1841年2月1日的《赤柱村布告》——中认可所有华商与中国船舶赴港贸易一律特许免纳任何费用赋税，在以后的《广州和约》、《南京条约》和《北京条约》等文件中，也均没有限制内地中国人赴港工作、居住及民间交往的条款。111961年以前，港英当局并不限制内地中国人进入香港工作、学习和居住。12内地与香港的这种人员联系，不仅使香港在过去得以成为中国革命的一个避难所，也使内地人民与香港人民之间维系着千丝万缕的联系，为日后的回归奠定了情感方面的基础。在这种社会联系中包括在政治上的联系，绝大多数香港居民在政治上心向祖国，关心国家政治的发展。即使在港英政府采取限制措施后，这种联系亦未中断，为港人进入作为最高国家权力机关的全国人大奠定了社会的和法律的基础。 在英国政府的管制下，为殖民统治的利益，港英当局通常不允许内地人在其政府中工作。所有在港英政府中任职的中国人，必须是香港本地居民。但是，出于相反的考虑，中国政府则认为香港是中国领土的 一部分，香港的中国人是中国公民，因此，香港人士可以在全国性政府机构中担任职务。例如，港英政府中第一个华人行政局议员周寿臣，出生于香港，任清政府官吏多年，1922年任香港立法局议员，1926年任行政局议员，抗日战争期间出任“救国公债香港分会”主任，当时的国民政府还授予他以三等采玉勋章。13在港英政府中担任一定职务的香港居民，还有可能在内地兼任中央政府顾问等职，如中国近代史上著名的外交官伍廷芳在1879年任署理律政司，1880年就任香港开埠后的首位立法局议员，后任李鸿章的幕僚。14又如现任行政长官董建华先生在任港英末代行政局议员的同时，还在1992年受聘为我国中央人民政府的港事顾问。15 港人与内地的密切联系，以及港人担任中央政府职务，并不是说两地在政治制度及政治事务上可以互通有无，互相配合。这一事实仅仅表明，香港属于中国不可分割的一部分，港人进入中央政府机构任职是国家统一的一种象征。然而，在“一国两制”方针确定以前，港人在中央政府中任职究竟处于一种什么样的宪法地位，究竟起何宪法作用，并不是十分明确的，问题只能在香港回归后的实践中得到解决。 2.港人进入全国政协和全国人大的历史 建国前后，香港是各方面政治人物聚集之处，许多著名的民主党派和无党派政治家们都是从这里启程到北京参加第一届人民政协会议的。 但是，在政协会议45个单位、662名代表中，香港本地可以说并无人参与其中，至少没有专门的香港地区代表。16迨至1978年第五届全国政协时，第二部《政协章程》明确写入了政协是团结广大知识分子和其它劳动群众，团结爱国民主党派、爱国人士、台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞的革命统一战线。17不过，这时港澳委员还被列为广东省委员。自1983年第六届政协起，港澳委员始从广东省委员中分离出来，单独组成了“港澳委员”小组，而且委员数量大大增加。18从第八届政协起，港澳委员又分解为“香港同胞”和“澳门同胞”两个小组。1998年第九届全国政协将二者分别定名为“特邀香港人士”和“特邀澳门人士”，以符合“一国两制”原则的要求及容纳可能产生的港澳外籍人士。目前，九届政协共有114名特邀香港人士。19从现在使用的“特邀”二字词义中还可以看出，香港政协委员的产生和出席会议的特殊性:第一，香港政协委员全部是经政协全国委员会邀请而获得委员身份的，是纯粹的委任委员;第二，香港政协委员全部是以个人名义参加政协工作，与大多数内地委员分属各个界别不同，香港委员互相之间没有组织联系。20 1954年第一届全国人大召开时，与全国政协一样，也没有特定的来自香港的人大代表，因为当时中英关系的状况还不允许香港的爱国人士参预国家事务的决策。直到1975年第四届全国人大召开时，港澳代表才随广东省代表团一起进入最高国家权力机关。21可以说，第四届全国人大是一个分水岭，标志着人大制度的一个发展:港澳台作 为中国的一部分，应当在最高国家权力机关中有代表席位，以表明实现国家统一的决心，象征着国家统一的前景;并且，这还可以使港澳台地区人民的呼声为中央和全国所知。回归以后，在1998年召开的第九届全国人大上，香港代表从广东省代表团中正式分离出来，依照《中华人民共和国香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法》的规定，单独组成了一个36人的代表团，享有了独立的提案权。 三、港区人大代表和政协委员的宪法地位与作用 一方面，港区人大代表是根据基本法第21条第2款之规定、按照全国人大确定的选举程序，由香港特区居民中的中国公民22选举产生的;政协委员则是以特邀方式选任的。另一方面，无论是港区的人大代表或是政协委员，又都居住在香港地区，必须遵守香港法律，其中包括遵守基本法，因此其言论和行动都不能有损于“一国两制”、“高度自治”方针的实现。这是港区人大代表和政协委员与内地同行们的不同之处，具有双重宪法身份和地位，从而导致其政治作用的发挥有着更为复杂的特性。 1.港区人大代表的地位与作用 在中国宪法的意义上，港区人大代表是香港在全国的代表，其性质是 发挥在最高国家权力机关中代表香港民意的作用。根据官方解释，香港人大代表的作用应当是:第一，在全国人大会议期间，出席大会，审议列入大会议程的各项议案和报告，依法提出议案、建议和意见，参加各项选举等。第二，在全国人大闭会期间，参加全国人大常委会组织的活动，联系群众、听取意见，向全国人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见等。第三，香港的人大代表还可以依照香港基本法第159条第2款的规定，依法提出修改基本法的议案，依照基本法第21条和附件一的规定参加选举行政长官和立法会部分议员。第四，香港代表要在香港社会事务中发挥积极作用，但作为全国人大代表，不干预香港政府的工作，不干预高度自治范围内的事务。23 在这里，第4点的说明对于理解港区人大代表的地位与作用有至关重要的意义。在全国人大代表的角色中，根据《代表法》的规定，他们有权利在人大发表任何负责任的言论;同时又有义务为香港人民的正当利益向国家最高当局提出陈请，参预国家管理活动。而另一方面，在香港基本法的意义上，港区人大代表又是香港居民，不仅需模范地遵守香港基本法，而且还负有督促基本法实施的职责，因为人大代表的职位就表明他们应是爱港建港的积极分子，即应作为特殊的普通市民“发挥积极作用”。基本法所体现的基本精神就是坚持“一国两制”的原则，中央不得干预香港特区按基本法规定所享有的高度自治权。香港人大代表作为中央机构的组成人员，当然也负有不得干预香港特区事务的责任。这就是所谓的双重地位或双重角色问题。不过，在谈 到具体的角色作用前，必须明确一点:港区人大代表的言行涉及香港问题与否，还取决于全国人大本身活动的内容。当全国人大会议中专门讨论到有关香港的问题时，港区代表义不容辞地应当发表自己的意见。因而，下面所阐明的，只是香港代表在全国人大会议议程不涉及香港专题时所应有的表现。 港区人大代表既是中央国家机关的组成人员，同时又是香港地区的居民。这两方面的角色，在一定程度上是互相冲突的和矛盾的。问题的关键在于两种角色在具体的环境下，哪种角色起着决定性的作用,这实际上可分为两种情况四种表现: 第一种情况的第一种表现是:当港区人大代表进入内地履行代表职责时，他们的角色应是最高国家权力机关的一员，其一言一行均有国家因素在内，属于中央代表机构的言行的一部分，因而自然与内地人大代表一样，在正常情况下负有不干涉香港内部事务的责任。这种不干涉的责任应大于他们向中央反映原选举单位的要求和意见的责任。因为即使他们中的多数人具有香港永久性居民的身份，但他们在最高国家权力机关中的言行并不是基于香港永久性居民的身份或者香港特区居民中的中国公民身份做出的，而是基于代表的身份做出的，故而其行为必须首先符合他们的代表身份，而不是永久性居民的身份。或者有人会认为，代表不是抽象的，而是具体的，港区人大代表事实上是“香港(在中央)的人大代表”，因而言行必须与香港有关，否则 便不能称其为“香港代表”。对此，我们首先应明确，这里的“香港代表”是在代表民意的法律意义上使用的，不是一般政治学涵义上的代表。其次，应从一般代表的原则出发，来理解这一问题，也即人大代表虽来自于全国各地，但如前所述，他们在进行代表行为时，均需以人民全体的利益为出发点，不受原选举单位的约束，这是一般代表原则的强制性要求;他们在反映原选举单位的利益和要求时，完全应出于自愿原则，而自愿原则必须服从于强制性要求。第三，最重要的是，在香港没有发生任何基本法第18条第4款所说的紧急状态的情况下，一般代表原则所说的“人民全体的利益”不能一般地包括人大代表个人所理解的香港人民的利益;从逻辑上说，“香港人民的利益”绝对不能等同于“人民全体的利益”，这是不证自明的;在“一国两制”原则的要求下，正常情况下必须对香港人民利益与全国人民利益作出严格区分。所以，在香港高度自治权意义上，政治和法律两方面对港区人大代表的要求应比对其它内地人大代表的要求更为严格，否则便无所谓“一国两制”了。 当然，这里有一个复杂问题须予回答:即这是在“正常情况下”港区人大代表所负责任。但在“非正常情况下”呢,且什么是“非正常情况”呢,对此有两个判断:一是法律上的，如香港出现基本法第18条第4款所说的情况，港区人大代表有权向中央反映情况的严重程度、有权根据香港人民的根本利益向中央提出基本法所允许的请求。这时，基本法规定的国家统一和安全的利益无疑高于香港“高度 自治”的要求。24另一个标准是是政治上的，如香港出现政治上与中央的对抗，则可能会引起港区人大代表责任重心的转移，以国家整体利益或香港整体利益为基点依法提出处理意见。例如，在回归前，由于末代港督提出了“三违反”的政改，1994年以郑耀棠为首的32名代表向全国人大常委会提出了一项有关议案，全国人大常委会据此作出决定，由筹委会成立临时立法会。不过，在回归后，香港出现类似情况的可能性微乎其微，如果出现，港区人大代表的明智之举是必须十分慎重，充分发挥妥协的精神。 第一种情况的第二种表现就是香港代表在内地以普通香港人的身份进行活动时，除不得做出有损于“一国两制”原则的言行外，还要遵守《代表法》第3条的规定，在自己的活动中“协助宪法和法律的实施”。也就是说，他们在内地的普通活动要遵守内地的法律。 第二种情况的第一种表现是，当港区人大代表在香港时，作为人大代表，除依据基本法第21条和附件一在2007年以前参与香港行政长官的推选和立法会议员的选举以及依据基本法第159条在修改基本法的提案程序中发挥作用外，没有任何实际的宪法和法律地位，对香港政府的运作亦无任何正式的影响与作用。2007年后他们在政府产生问题上的作用，有赖于香港的一般民意和全国人大常委会对选举办法的批准。港区人大代表在香港不能以全国人大代表的身份或名义对香港政府管理的事务发表看法，因为他们的人大代表身份在香港毫无意 义，基本法并未授予他们以影响香港事务的权能。即使他们参与香港政治，也是以其它合乎基本法的身份进行的。 但是，作为香港市民，他们与其它市民一样，也享有基本法所保障的表达自由，可以自由地批评政府或向政府提出建议。或者说，即使他们发表某些言论，也应理解为是作为一般市民对香港政府的态度，无论此种言论于港府是顺耳抑或逆耳。对于市民权利，任何方面均无权进行限制。这就是第二种情况的第二种表现。 2.港区政协委员的地位与作用 港区全国政协委员的地位取决于全国政协的宪法地位。人民政协作为爱国统一战线的组织，由于其历史地位和构成的特殊性，在宪法上它是一个特殊的社会团体——一个相当政治化的社会团体。历史上人民政协曾作为最高国家权力机关而发挥过建立中央人民政府的作用;它主要由各民主党派和各种爱国人士构成，而他们在政协的责任就是处理参政、议政方面的问题。因此，政协委员的活动自然就具有了政治意义。然而，与一般的政协委员不同，来自于香港的政协委员是作为“特邀”人士而出席政协会议和委员会会议的。这意味着，第一，香港政协委员不是经过推选产生的，而是由任命产生的;第二，他们只能议政，而不能参政。由任命产生使香港政协委员在全国性事务上的发言权较之其它委员发言权小，份量也不如内地委员重，如同英国上 议院一样，这是由任命的任职形式决定的。香港委员作为香港居民，通常不能像其它民主党派的人士一样，被任命或选举为国家机关的负责人，否则便失去了“香港人士”的身份。所以，香港委员可以议政，但不能参政。 然而，港区政协委员与人大代表有一个重要区别:香港委员在言行上或说议政能力上享有比香港代表更大的自由度。这个区别亦缘于他们的双重宪法地位。一方面，法律上全国政协是一个社会团体，所以理论上它的成员有权对国家的和香港的任何事务发表意见和看法，不受干涉。另一方面，香港委员在内地作为委员进行活动时，他们对于内地事务的看法和意见可以形成中央政府的决策和政策，因为他们这时的身份是内地性的;他们对于香港事务的看法和意见碍于“一国两制”的方针，不能形成中央对香港的决策，或曰中央不能直接依据他们的意见和建议作出针对香港的决策，否则有可能造成中央决策失误的后果。事实上，虽然从宪法地位上看，似乎政协委员言论的重要性较人大代表小，而真实情况是，他们的言论的平均重要性要大于人大代表。几乎所有的香港委员，不是在香港知名，就是对香港做出过很大贡献，所以，在实际政治地位上似是更高一些。因而，他们言行的影响力就大多了。有的港区九届全国政协委员曾谦虚地说:“我很同意叶选平报告中关于政协参政议政角色的阐述。一是要当好参谋。作为一个委员，„„是可以提出许多题目供中央领导参考研究的。我们是个人被委任的委员，在香港并不存在政协的机构，所以我们一定要把自己的 位置定好，我们是为中央为国家做参谋，而不是为特区政府”。25在此情况下，如果言行没有受到重视，自然无话可说;一旦受到重视，无非会有两种结果:一是中央据此对香港事务作出了正确的决策，一是发生决策失误。实践中，似乎政协委员的言谈很少有“人微言轻”的时候。另外，港区委员不是特区政府的参谋，这一点也是非常明确的。 同理，港区政协委员在香港的活动，也享有较大的自由度。理论上说，香港委员主要具有“民间”性，可以以香港居民的身份，亦可以政协委员的身份对香港政府事务发表自己的看法，无人能指责他们干涉香港政府在基本法下的自治权利。实践中香港委员较少以全国政协委员的身份对香港事务进行品评，并非他们不可，而是他们不能，即他们仅有议论权，而没有实际干涉权。相反，人大代表不仅不可，抑且不能。 3.对港区人大代表和政协委员地位与作用的理论分析 为全面认识港区政协委员的作用，必须对香港委员与香港代表的地位作进一步的比较。全国人大本身是社会主义国家的政权组织形式，作为它的代表，在履行代表职务时，其活动是与社会主义国家的建设与发展密切相联的。香港居民如要成为人大代表，也须符合拥护社会主义的政治要求;而一旦成为代表，在香港事务上也不能在职务言行上 违背“一国两制”原则。在拥护社会主义与遵循“一国两制”方针之间，原则上应以前者为根本要求，那么，假使发表的言论涉及香港，就极有可能损害香港的利益。另一方面，代表的职务言行具有国家权力的属性，也容易造成中央政府干预香港内部事务的情况。 全国政协自1954年起就已成为纯粹的统一战线的政治组织，且自建国之初，便已是国家各地区、各阶级阶层、各社会集团利益的吁请者，法律上不是“社会主义国家政权”的组成部分，也不具备“国家政治权力”的决策能力。因而其成员发表意见、请求权利保护的能力不受政权因素的限制。进一步说，正因为它的成员并非基于选票而获得职位，一定程度上不用考虑特定选民的利益要求，可以处于一种较为公正的立场上思考问题，“仗义执言”。即使是在“一国两制”原则下，政协委员的民间性也可使其较少受到限制。 四、前瞻 全国政协主席李瑞环曾对政协委员的作用作出了一个高度抽象的概括:“尽职而不越位，帮忙而不添乱，切实而不表面”。26事实上，这三句话不仅对政协委员适用，而且对港区人大代表来说，也可以说是行动的箴言。 无论港区人大代表和政协委员是否可以对港府展开批评，关键在于中央政府对基本法的认识和它的自律能力。只要中央政府坚持来自港区人大代表和政协委员的职务声音不能成为正常情况下制定香港政策的直接依据，就不会违反“一国两制”方针和基本法的规定。中央政府的自律能力当然不能仅靠自觉，来自各方面的监督是最根本的保障。 自1998年发生“港台”事件后，中央颁布了港区人大代表和政协委员的纪律守则，限制他们在全国人大和全国政协会议上议论香港事务的能力。这个守则初步明确了香港人大代表和政协委员的宪法地位和作用，是“一国两制”方针实施的又一重要保障，是我国宪政建设的一个重要发展。不过，这个守则并没有区分人大代表与政协委员，同时也没有明确中央政府有关机构的责任。从守则看，它基本上是一个消极性的限制措施。应当看到，在将来政治实践的发展中，香港代表和委员不可能在香港政治生活中完全无所作为、无所事事。所以，必须制定出比较详尽的规则，把“一国两制”方针的实施推向一个新的阶段。 注释: 1香港基本法中涉及港区全国人大代表和全国政协委员作用的条文主要有:第21条第2款规定的从香港特区居民中的中国公民里面产生全国人大代表的问题;第159条第2款规定的修改基本法须有香港全 国人大代表2/3多数参预提案，修正案由香港人大代表团向全国人大提出;附件一规定的行政长官选举委员会的组成中包括香港全国人大代表及全国政协委员;附件二规定立法会部分议员由附件一所规定的选举委员会选举产生。在这里，由于附件二规定，第三届立法会将不再有经选举委员会选举产生的议员，所以，到2004年时，香港代表和委员将不再影响立法会的选举。根据附件一，至少在2007年以前，香港代表和委员可以影响到行政长官的选举。在2007年以后他们在行政长官选举中的作用要取决于香港行政长官选举办法的修改与否:如果没有修改，他们就仍起作用;如果修改了，修改后的选举办法保留选举委员会的形式，他们就仍有可能影响行政长官的人选，修改后的选举办法取消了选举委员会，他们就不再能影响行政长官的人选。 2我国目前的人民代表大会制形式采用“地域代表制与职业代表制(军队)相结合、而以地域代表制为主的代表制”，但在1954年，职业代表的比例更大些。参见魏定仁主编:《宪法学》，北京大学出版社1994年版，第229页。我国全国人大代表的产生虽以地域为主，但在代表名额分配到各地方后，地方是在确定每一地域应有多少名代表名额后，再以社会集团为基础进行名额再分配的。如第七届全国人大第五次会议通过的《关于第八届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》，对于台湾、解放军、少数民族、华侨和妇女代表的名额数量或比例作出了具体的规定。又如，选举法第9条规定:“地方各级人民代表大会代表的名额，由各省、自治区、直辖市的人民代表大会常 务委员会，按照便于召开会议、讨论问题和解决问题，并且使各民族、各地区、各方面都能有适当数量的代表的原则自行决定，报全国人民代表大会常务委员会备案”，确定了地域基础上人大代表的社会集团利益代表特征。 3对于上述两种代议制形式的具体区别，请参阅赵树民:《比较宪法学新论》，中国社会科学出版社2000年版，第456,457页。 4见1997年3月7日《人民日报》。 5全国人大常委会秘书长何椿霖在全国人大会议上所作的报告，见1999年3月10日《人民日报》。 6莱昂?狄骥:《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社和春风文艺出版社1999年版，第125,126页。 7对于第一届人民政协的性质，周恩来曾在政协筹委会的一次会议上指出:“这次中国人民政治协商会议具有全国人民代表大会的性质，所以我们对它不得不更加谨慎。为了扩大政协的代表性，首先要扩大参加政协的成分、单位和名额，使它能够代表全国各民主阶级、各民族人民的愿望和要求”。见周恩来:“关于人民政协的几个问题”，转引自萧超然主编:《中国多党合作与政治协商制度专题资料汇编》，华 文出版社1998年版，第7页。从这段话中，可以推想到，当时的人民政协实际上起着临时最高国家权力机关的作用。事实上，当时国家的重要法律，如起到临时宪法作用的《共同纲领》是在政协一届一次会议上通过的;《土改法》等法律文件，以及其它重大决策，就是在人民政协一届二次会议上通过的。参见王树棣、柏福临、杨淑娟主编:《中国人民政治协商会议史》，黑龙江教育出版社1991年版，第23,33页，第38,42页。 8按照洛克的人民主权学说，在君主专制统治下的人们都处于“自然状态”中，只有经过人民自由同意，“才有一个政治的或公民的社会”;法律必须经过人们授权组成的立法机关制定，人们才有服从的义务。参见洛克:《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第54,55页。 9关于政治协商和政治监督，参见邓小平:《新时期的统一战线和人民政协的任务》，《邓小平文选》第2卷，第187页。 10如列宁所说，新生政权下没有必要限制资产阶级的一切政治作用，因为“„„这不是实现专政所必需的，不是专政这一逻辑概念的必要标志，不是专政这一历史概念和阶级概念的必要条件”。参见列宁:“无产阶级革命和叛徒考茨基”，《列宁选集》第3卷，第642页。 11参见魏克智、刘维英主编:《香港百年风云录》，吉林人民出版社1997年版，第417,423页。 121961年以后，由于内地政治、经济形势的变化，大量内地居民入居香港，使人口从200万激增至300万，于是港英当局开始采取了限制措施。参见郑定欧主编:《香港辞典》，“人口规模”条，北京语言学院出版社1996年版，第191,192页。 13见《香港百年风云录》，第546,547页。 141882年伍廷芳进入李鸿章幕府后主动辞去香港立法局议员职务，而非港英当局法律的要求。同上注，第285页。 15同上注，第472页。 16政协一届会议时有无香港代表的情况不详。参加第一届政协会议的五大部分代表中，只有第四部分的“团体代表”中包括有海外华侨民主人士，但并无来自于香港的人士。另外，在有些历史著作中提到:政协六届会议代表中，“台湾和港澳爱国同胞的委员人数是历届政协中最多的，„„”似乎是说各届政协中均有港澳代表。参见王树棣、柏福临、杨淑娟主编:《中国人民政治协商会议史》，第23,24页，第168页。 17同上注，第152页。 18同上注，第168页。 19九届政协原有115名香港委员，安子介先生逝世后共有114名。 20《中国人民政治协商会议章程》第20条规定:“凡赞成本章程的党派和团体，经中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会协商同意，得参加中国人民政治协商会议全国委员会。个人经中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会协商邀请，亦得参加中国人民政治协商会议全国委员会。参加地方委员会者，由各级地方委员会按照本条上述规定办理。” 21见“中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议新闻公报”，1975年1月19日《人民日报》第一版。 22香港特区的居民包括永久性居民和非永久性居民两类，但只有中国公民能参加人大代表的选举，而其中后者中能够参与人大代表选举的，则主要是中央和内地驻港机构人员。参见萧蔚云主编:《一国两制与香港基本法律制度》，北京大学出版社1990年版，第164页。 23参见全国人大常委会办公厅有关负责人就澳门全国人大代表选举的有关问题答记者问，1999年12月22日《人民日报》。对于澳门问题的说明在原则上也适用于香港的情况。 24而且，香港的安定问题得不到保障，也就无所谓“高度自治”了。为保障“高度自治”的特区地位，香港人大代表有权也有义务起到维护国家统一与安全的作用。 25见“为国家当好参谋——吴光正表示将尽全力起好一个政协委员作用”，香港《文汇报》，1998年3月11日。 26见全国政协办公厅:“在前进中开拓在开拓中前进——全国政协八届一次会议以来大事记”，载于1998年3月4日《人民日报》。