政党国家与立宪主义

广角视野 wide angle 政 党 国 家 与 立 宪 主 义 田维民 (中南财经政法大学法学院 430060) =摘 要>自二十世纪五六十年代以来,伴随着社会的急剧发展,各种权 力关系也因之变化,导致传统的权力分立开始进入了一个崭新的时 代,政党国家现象应运而生。在政党国家中,政党已成为民主政治制度 中最重要、最普遍的政治组织为基本特征,它的出现使得国家权力的配 置、行使方式呈现出新的特征,从而对传统的立宪主义提出了新的挑战。 =关键词>政党;政党国家;立宪主义 从政党产生的那一刻起,它便围绕国家权力开展政治活动, 一 个国家政府的组成与更迭、权力的分配与运用 ,几乎都离不开政党 的参与和介入。政党成了国家权力的轴心,是最活跃、最有影响的 政治行为主体, 对近现代国家和社会的发展产生了深远的影响, / 政党国家业已成为当代政治的通念0。 一、政党国家概述 依据传统的/自由主义的政治组织原理0 , 国家的权力被/ 区 分0为立法、行政与司法, 并将之分离由不同的国家机关执掌 , 以 确保权力之间的牵制与均衡。而其目的在于维护公民的权利和 自由。然而 ,这样一种过于纯粹的分权学说毋宁是一种理想的形 态,如今/ 很少有人持这样一种极端形式的分权学说, 也更少被 付诸实践0。因为, 权力分立毕竟是历史的产物, 不同的国家会 出现不同的制度。即使是同一国家同一权力分立制度, 也会 随着时代的变迁以及社会、经济、文化、政治等条件的变化, 而在 样态上呈现出种种新鲜面貌。世上并不存在一成不变的事物。 自二十世纪五六十年代之后, 伴随着社会的急剧变迁, 各种权力 关系也因之变化, 导致传统的权力分立制度开始进入了一个崭 新的时代, 除了出现行政国家、司法国家和地方制度等新的现象 外,政党国家亦跃然而出。 所谓政党国家, 其内涵不同于通常人们所持的那种/ 以党建 国0或/ 党国合一0的政治理念, 而是指这样一种现象,即在/ 现代宪 制国家,政党已成为民主政治制度中最重要、最普遍的政治组织, 是- 支持议会制民主主义之不可或缺的要素或形成国民政治意思 指最有力的媒体. 0。英国学者詹姆斯 # 布莱斯指出, 政党就是国 家这座工厂中的发电机,只有当政党这台发电机开发马力之后, 机 器才能运转,工厂才能进入永不停息的运作轨道。所以人们习惯 于把政党组织称之为/ 机器0 , 这是一台坚固而有效率的机器。如 果这台机器运作得当,可以提供给那些以/ 政治0为职业的、并在选 举时出力的人以各种职务。只有通过政党给予国家机器以/ 政治 能源0 ,现代国家才能运转起来。政党无论是作为公开性的力量还 是隐蔽性的力量,国家权力舞台成为其施展执政艺术的重要场合。 二、政党国家对立宪主义的挑战 政党既是社会(政治)冲突的力量,同时又是整合冲突的工具, 权力政治学理论肯定政党必然趋向国家权力, 控制国家权力其最 原始的政治期望。政党代并为实现某些特定社会成员、群体利 益而存在和发展, 它力图在政治过程中利用各种政治资源作为手 段在社会各群体、机构、组织和个人之间进行活动进入国家权力体 系,从而最终成为执政党。这样, 通过获得权力、参与权力并运用 权力而实现和保障特定利益是政党的根本任务和基本出发点, 也 是其归宿。/政党已经成为各个国家政治生活中最为基本、最为重 要的力量。政党通过各种途径和方式影响政府、组织政府、控制政 府和领导政府。政党的活动与影响已渗透到各个国家政府过程的 各个环节和各个方面。立法机关主要由政党成员组成, 行政机关 由政党或政党联盟组织, 政府官员由政党推荐或指派0。 但是,不可忽视的是 ,政党既对种种利益集团进行整合, 而反 过来,利益集团也会对政党决策倾向有巨大的影响,如果在利益集 团势力极大的情况下,政党有可能被寡头式的利益集团所左右, 这 样的政党当选为执政党, 对公共福利将具有很大的危险性。对于 政党可能给公共福利带来的危险性, 托克维尔早在5论美国的民 主6一书中就表露出了忧虑。托克维尔认为 ,政党是自由政府的固 有灾祸,它们在任何时候都没有同样的性质和同样的本性。一般 说来,大党的行为比较高尚, 激情比较庄肃, 信念比较现实, 举止比 较爽快和勇敢。但这并不说明大党没有追求自身的私人利益, 而 是这种私人利益被十分巧妙地掩盖于公共利益的面纱之下, 有时 甚至能瞒过被它们激起而行动的人们的眼睛。就小党而言, 则一 般没有什么政治信念。由于自己觉得并不高尚, 没有崇高的目标 , 所以小党的性格打上了赤裸裸地暴露于它们的每一行动上的自私 自利的烙印。大党在激荡社会, 小党在骚扰社会;前者使社会分 离,后者使社会败坏, 前者有时因打乱社会秩序而拯救了社会, 后 者总是使社会紊乱而对社会毫无补益。 政党千方百计当选为执政党进入政府的原本目的就是想获得 政治发言权从而实现自身利益, 一旦成立政府,就具有了自身的利 益冲动,也会力图追求、实现自身的利益最大化。/ 作为政治的- 圈 内人. , 政党受到权力、野心和腐败的不良影响。换句话说, 政党并 不被认为是-人民. 的( of the people) ;它们更多地执迷于政治的勾 心斗角和权力争夺,因而与普通人的关切渐行渐远了0。通过对国 家预算权的执行,扩大自身权力,通过制定法律影响社会资源配置 等都是执政党实现利益的手段。如果执政党这种过分追求自身利 益最大化的冲动得不到适当的约束, 将会导致政府失灵、权力腐 败,公民权利与社会福利由此受到侵害。这样,由于政党追求自身 利益最大化的冲动, 以及权力的开始集中并可能操纵于一个或几 个执政党所组成的政府手中, 使得国家权力的配置与行使方式呈 现出新的特征并带来一系列新的问题, 从而对传统立宪主义体制 的运行提出了挑战。 立宪主义,在英语中表述为/ Constitutionalism0。在不同的历 史时期和历史阶段, 立宪主义所体现和追求的理念虽有不同的侧 重点,但限制权力和保障人权这两个因素的存在是不可缺少的。 )166) 广角视野 wide angle 而限制权力的目的是为了有效地保障人权, 故立宪主义实质可归 纳为人权价值的尊重和保障。正是出于对权力的极端不信任以及 对个人权利和自由的尊重与彰显, 立宪主义理念才得以生成。孟 德斯鸠认为:/ 一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的 一条经验。有权力的人使用权力一直遇有界限的地方才休止0。 汉密尔顿也指出:/ 如果人人都是天使, 就不需要任何政府了。如 果是天使统治人, 就不需要对政府有任何外来的或内在的控制 了0。因此,在掌握政权的执政党在国家层面上的执政运作已经逐 渐包括了选举、立法、执行过程的当今时代,如何规制执政党权力, 已成为立宪主义必须应对的一个新课题。 三、执政党权力的制约 面对执政党对国家权力的操纵以及国家权力趋于集中这一现 象,经过数百年时间的努力才得以确立与施行的立宪主义并不由 此被抛弃或削弱。与立宪主义相关的一些旧体制依然发挥着规制 权力的作用,再加上一些新制度的生成, 较好地解决了如何制约执 政党权力这一难题。 (一)反对党对执政党权力的制衡 19 世纪末以来,西方各国相继出现了两党或多党轮流执政的 政党政治,它可以看作是现代西方立宪主义一个新的重要体现。 这样,在实际的政治运作中, 无论是一党执政还是多党联合执政, 都在执政党的对立面存在一个/ 忠诚的反对党0的角色, 其享有广 泛的批评监督权。通过批评监督权的行使, 反对党可以发起对执 政党执政活动的调查委员会, 甚至可以在议会中提出对政府的不 信任案并最终达到代替执政党的目的。在反对党的监督批评之 下,执政党虽在一定程度上集中行使立法权、行政权以及司法权, 但仍然被限制在了合法的渠道之内。/盖政治反对派的存在, 保持 了权力分立的压力, 社会最后收获的将是竞争下的平衡利益0。 / 从权力分立角度考察, 政党国家内的权力分立乃是执政党与在野 党的相互之间的制衡。从确保公民自由权利而言, 政党间的权力 分立与古典权力分立论在形态上迥然不同, 在实现保障效果上则 有相似之处0。 (二)宪法和法律对执政党权力的规制 在现代许多国家的宪法中, 包含了关于规范政党行为的明确 规定,执政党自然也不能被置之度外。如联邦德国基本法第 21 条 规定:/ ( 1)各政党应相互协作以实现国民的政治意愿。它们的建 立是自由的。它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经 费来源必须公开报告。( 2)根据各政党的目的或根据其党员的态 度判明,如企图破坏民主和自由的根本秩序, 推翻这种秩序或阴谋 颠覆德意志联邦共和国,都是违反宪法的0。法国第五共和国宪法 第 4 条规定:/ 各政党和政治团体协助选举的进行。各政党和政治 团体得自由地组成并开展活动。它们必须遵守国家主权原则和民 主原则0。英美等国的宪法中虽然没有单独的政党条款, 但在其他 法律中仍有一些相关的规定。此外, 有些国家还颁布了关于政党 的专门法律,如德国、奥地利的政党法。 (三)国家权力体制对执政党权力的约束 执政党是国家政权机器的操纵者,但反过来,国家政权体制也 对执政党发生反作用, 约束其行为。这里, 最明显的一点是, 实行 三权分立制度的国家, 司法机关不仅独立于行政机关和立法机关 之外,而且也独立于政党, 在客观上形成了对政党活动的强制。这 样,在一些国家里, 虽然出现过某一执政党即控制了政府, 也控制 了立法机关,但却无法完全控制司法机关。如在美国,当选总统一 般都愿意把与本政党政见相同的人任命为联邦最高法院法官, 但 即便如此, 总统和执政党也不可能完全操纵司法机构及其审判活 动。因为法官不论如何产生,不论有多大政党背景,他们一般都不 能参加任何政党组织和政党活动;政党组织没有也不可能对法院 或法官发出指令。司法独立原则对保证司法公正, 遏制政党腐败 有着极其重要的意义。 (四)大众传媒对执政党权力的监督 大众传媒在现代政治生活中具有十分重要的作用, 被人们形 象地称为/第四权力0。它主要通过新闻曝光、制造社会舆论、引导 公众情绪等手段, 从而对行使权力的主体造成心理压力来发挥作 用。随着电子信息技术的不断发展, 在当今时代网络不仅促使了 传统大众传媒的发展, 其自身也已成为了一种新的具有无限发展 前景、无限发展活力的传媒形式。在当今许多宪制国家,大众传媒 享有独立地位,享有新闻自由的基本权利,并拥有一支富有社会责 任感的从业人员队伍。这些特点使得大众传媒具有了监督和制约 权力得天独厚的条件。这样,在大众传媒的监督之下,任何执政党 在行使国家权力时就会有所顾忌,如果其违法违规行径被大众传 媒发现并披露出来,将会引发国内政坛地震,最为严重的后果是将 直接导致该执政党的下台。 =参考文献> [ 1] [ 4]王广辉.比较宪法学[M] . 北京:北京大学出版社, 2007. 323. 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