健全政府债务管理机制防范政府债务风险

Liaoning Economy 健全政府债务管理机制 防范政府债务风险 〔内容提要〕 从总量上看，地方政府的债务规模数以万亿元计，已达财政收入的三倍，并可能随时间推移而继续放大，或有债务占有相当 的比重，具有隐蔽性，潜在风险很大，存在政府债务运行风险和偿债风险。防范化解政府债务风险，要从四个方面入手：一是建立完善政府 债务的，进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序；二是加强政府债务预算管理积极推进预算会计制度改革；三是建立地方政 府债务风险预警机制；四是建立科学高效的举债偿还机制。 〔关键词〕 政府债务 政府预算 偿还机制 孙英超 孙广军 政府债务是指政府及其职能部门向国内外或境内 外承借或担保,最终由政府偿还的债务。 2008年全球金融危机爆发，各国经济下滑，为应对 国际金融危机，在积极的财政金融政策激励下，地方政 府展开了轰轰烈烈的融资运动,政府债务出现爆发式 的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤 字和地方政府举债，所以中国此前并没有对地方政府 建立一套全面的债务管理制度和法律规范，政府性债 务风险防范预警机制没有真正形成，政府债务的举借 和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度 使政府债务游离于财政预算管理体制之外，加之职能 部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政，致使政 府债务风险日渐凸显。不能否认，地方政府举债资金 大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建 设等，这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源 起积极作用，但正如麻省理工学院人工智能学权威教 授马文明斯基所说，“稳定中含有不稳定因素”。政府 债务作为一种公共风险，过度举债如饮鸩止渴。政府 债务不断积累，会扩大政府财政运行的不确定性，影 响财政可持续发展的能力，甚至这种危险会进一步演 化成经济危机、社会危机。 一、地方政府债务风险现状 地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则， 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务 风险主要现在以下方面。 （一）地方政府债务的规模风险 如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有 多大，尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债 务规模数以万亿元计，已达财政收入的三倍，并可能随 时间推移而继续放大。 2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上， 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36 个县本级财政数据。数据显示，截至2009年底，上述地 方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计 1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的 44％、71％和78％。这些地方政府的债务总额近2.8万 亿元。 （二）或有债务占有相当的比重，潜在风险很大 或有债务是指由某一或有事项引发的债务，或有事 项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务 中，或有债务占有相当的比重，如社会保障资金缺口、农 村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累 决 策 思 考 47 辽宁经济 2011.08 Liaoning Economy 亏损、地方政府担保等，都属于或有债务风险。虽然其目 前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿 还，但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的 或有债务和隐性债务规模在不断扩大,而在一般的财政 预算、债务统计中,几乎都不包括这部分债务,甚至很多 地方政府在进行决策时也不考虑这些债务，但可能造成 的风险损失不容忽视。 （三）地方政府债务的运行效率风险 从目前我国债务使用和管理水平来看,效率风险很 大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高,可能 使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的 风险；另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能 造成的不利于债务资金有效使用的风险。 （四）债务偿债风险 任何债务都需要偿还，从对某些地区的典型调查来 看,一方面，地方政府债务的规模已较大,有的甚至已超 过地方财政的承受能力，由于债务规模过大而可能导致 到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间，大 量地方债将进入还款期，政府债务风险将会进一步积 聚。另一方面，政府投入的公益事业和民生不能形 成直接收益，而大多数政府偿债资金来源都集中在土地 收益上，这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上 的，若土地出让不能达到预期增值收益，债务到期无法 偿还，也会形成债务清偿风险。 二、防范化解政府债务风险的途径 防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府 债务管理机制入手。 （一）建立完善政府债务管理制度，进一步规范政府 债务管理的举债、偿债程序 目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤 字和地方政府举债，所以此前并没有对地方政府建立一 套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府 债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政 府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问 责条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、 规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织 起草《预算法》的修改稿，试图解决政府负债的约束监 督问。参与《预算法》修订的人士透露，政府债务管 理没有科学统一的口径和标准，许多债务都没有纳入 预算管理之中，政府举债缺乏约束和控制，多数没有 建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做 出一定突破，并建立风险预警机制。鉴于财政在政府 债务工作中的职能，应进一步明确财政部门在政府债 务管理中的主体地位，强化政府债务的归口管理，实 行举债批准制度，防止各部门各自为政的多头举债行 为，达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行 为，由专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权 限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用，统 一负责地方政府债务工作。 （二）加强政府债务预算管理，积极推进预算制度 改革 通过政府债务预算，掌握政府债务总体规模，摸清 政府债务底数，划分债务责任，明确偿债主体，规范举债 行为，防范和预警政府债务风险，以政府预算管理机制 来约束各级政府和部门的举债和偿债行为，有利于相关 监督机制的完善，有利于各市县党政主要领导经济责任 的明确划分，有利于地方政府形象的提升，有利于有效 防范和遏制金融风险转化为财政风险。 由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确 的界定，目前各部门向其他机构上报债务数据相差较 多，报送口径各异，比较混乱，影响了统计数据一致性、 真实性和可比性。2010年6月，国务院专门发布了《关 于加强地方政府融资管理的通知》，明确提出将地方政 府债务收支纳入预算管理，逐步由收付实现制转变为权 责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认 和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只 要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入 预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计 应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和 影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合 理确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风 险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中 不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会 计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险 48 Liaoning Economy 和损失。 （三）建立地方政府债务风险预警机制 1.构建统一的财政预算监督机制。强化人大对财政 预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制 及其执行的监督。由监督型向管理型转变，由被动监督 向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度，及 时了解和掌握政府债务运行动态，要相应建立透明的财 政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平 台,建立预算支出、监督信息披露系统,定时发布信息公 告,让媒体和公众进行监督。 2.建立政府债务档案。建立政府债务档案是健全政 府债务管理体系的一项重要举措，是完善财政部门对 政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案 进行备案登记，包括项目借款合同及相关抵质押合 同，贷款（或转、分贷款）协议，担保函和配套资金承诺 函，还款承诺协议和还款计划，以及项目建议书、可行 性研究、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了 债务管理信息不对称问题，真正做到举债有规、还债有 源，系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政 府债务统计软件，动态把握政府债务运行情况，按最 终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、 统计、分析、预警。 3.建立最终债务人政府债务资金使用报告（季报） 制度。以建立和完善政府债务预算执行报告为手段，改 变债务举借、分散使用、财政兜底的局面，逐步建立科学 举债、及时偿债，逐步消化旧债，科学透明、规范合理、安 全有效的政府债务管理体系，为政府宏观管理提供科 学、可靠的依据。 4.研究应用债务软件，通过可以量化的指标，对地 方政府负债进行长效约束。一个科学合理的地方政府 债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标，以减 少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻 视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率（债 务余额/当地GDP 总量）、债务率（债务余额/年度财 政总收入）、债务依存度（债务收入/财政支出）、偿债 准备金率（偿债准备金余额/债务余额）等。不要一味 参照国际标准，一定要考虑我国的具体情况，如：发达 国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45％，而在 我国地方财政收入或者地方可用财力占GDP 比重仅 为20％以下，所以我国的地方政府债务负担率应根据 国情将警戒线控制在20％为宜。将地方债务纳入统一 的国家债务监测体系，制定包括直接显性、直接隐性、 或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债 务统计指标体系，并结合财政、经济、社会发展相关指 标，建立地方政府债务风险预警机制，定期汇总、分析 地方政府债务的状况、构成，新债务产生的原因、趋 势，对可能出现的地方政府债务风险及早预警，采取 措施，做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管 理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来，一方面 要求每年必须有一定的预算盈余，将保持预算收支平 衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段，另 一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资 产以及政府未来可能获取的税收收入（即政府未来的 偿债能力）的匹配状况进行分析，以评估债务风险。如 果两者之间不匹配，则风险增大，此时则应联系公共财 政状况采取措施加以防范。 （四）建立科学高效的举债偿还机制 任何债务都是要偿还的，政府债务不能按期足额偿 还，将会影响政府的公信力，给社会带来不良影响。政府 应当建立自身债务偿还机制。其一，要建立和完善偿债 准备金制度，政府在安排每年的财政预算时，应充分考 虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设 以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单 独安排，建立各级财政部门的偿债准备金专户，所有政 府债务资金收付均在此账户统一核算，债务资金借入、 配套资金安排、债务本息偿付统一进入该账户核算。其 二，形成以资产运作为模式的政府债务偿还机制，资产 运作是实现建设资金良性运行的基础性机制，推进政府 性债务偿还保障机制建设。 （作者单位：铁岭会计学院、中国工商银行股份有限公司 铁岭分行） 责任编辑：高 杰 决 策 思 考 49