论美国、德国的联邦制度比较

论美国、德国的联邦比较 [摘要]自从1787年美国确立联邦制国家结构体制以来，到现在为止，联邦制已经成为世界上主要的国家结构形式之一。在联邦制的发展过程中，不同国家表现出了各自不同的发展模式。在这其中以美国和德国最具有代表性。本文以美国和德国为代表，简要简绍两国联邦制的发展历程，并分析出现不同模式的原因。 [关键词]国家结构；联邦制；美国；德国；比较 Abstract:Since 1787, the United States established federal state structure system since, until now, the federal system has become the main form of the state structure of. In the federal system in the process of development, different countries show different development patterns. In this one with the United States and Germany the most representative. In this paper, to the United States and Germany as representative, Jian Shao briefly two federal development course, and the analysis of different modes of reason. Key words:State structure; federal system; the United States; Germany; comparison 一、前言 国家结构制度是人类政治智慧的结晶。当今世界各国的国家结构形式中，主要以单一制和联邦制为主。其中约有二十几个实行联邦制的国家。这些国家在处理国家整体与部分的关系上虽存在一些问题，但也积累了不少经验和做法。作为处理国家整体与部分关系的一种重要方式，联邦制国家对其政府间关系的做法具有重要的研究意义和价值。本文以美国和德国为例，简要简绍联邦制国家的特点和区别。 二、美国联邦制国家建立的历史背景及特点 早在美国建国之前，英国对北美十三块殖民地采取的就是分而治之的政策，这种政策在一定程度上造成州与州之间相对独立。独立战争期间，十三块殖民地没有真正形成统一的权力机构。北美独立战争结束后，依据1781年生效的《邦联条例》，美国实行邦联制。美利坚合众国由13个州组成，各州保持其主权、自由和独立。当时作为邦联政府唯一的机构邦联国会，由各州代表组成。各州代表相当于独立的各州派出的大使。国家真正的权力在各州，中央对对各州的公民没有直接管辖权，邦联国会颁布的任何法令须得到州政府同意后，才能对该州人民产生约束力。这种邦联制的弱点主要表现在三个方面：首先，邦联仅仅是各州之间的联合体，只是各州之间的松散联盟，不是现代意义上的国家。其次，在财政和经济方面，邦联政府既无权向国民征税，又无权管制州际贸易和对外贸易，政府所需经费取决于各州是否缴纳。第三，在国防上，邦联没有统一的军队，各成员国都是独立的主权国家，相互之间是平等的，不存在彼此隶属和制约关系。因此，国会既没有威信，又软若无力，在西部无法应对与英国和西班牙的领土争端，在英国对其贸易进行限制时，各州不但不能齐心协力对外，反而因各州为保护自身的利益伤害了其他州。这种邦联制度，使政府难以应付经济衰退、社会动荡和外部威胁等一列问题，特别是1786年美国爆发了反对当局的起义，使争权夺利的资产阶级各派有了一种共同的“危机意识”。华盛顿在1876年写给友人的信中这样写道：“在我看来，邦联只是个有名无实的空架子，而在其名下的议会亦是徒有虚名，其政策措施多不被人们所关注、执行。”因而，越来越多的人认识到，必须建立强有力的中央政府，才能建设一个统一而强大的国家，促进美国的繁荣发展。 为了解决邦联存在的问题，1787年5月至9月各州代表在费城召开制宪会议，制定了《美利坚合众国宪法》。依据宪法，美国的国家结构形式由邦联制转变为联邦制，各州把国家权力的一部分转让给联邦中央政权，使联邦成为一个享有充分主权的国家。正是宪法的崇高性，使美国成为世界上第一个以宪法为核心，正式、又体系严整地建立起宪政的国家，对美国的经济发展和社会稳定起到促进作用。由此可见，实行宪政的首要条件是制定宪法。宪法是一个国家的根本法，是国家治国安邦的总章程，在宪法为最高法的现代法治国家里，要求依法办事、依法治国，首先是“依宪治国”，做不到这一点，如同任东来教授所感叹的那样：“今天的世界上，几乎每一个国家都有宪法，但是，又有多少国家实行了宪政和法治呢？没有宪政的宪法，实际上只是统治者装饰自己文治武功的漂亮花瓶 。” 美国联邦制的特点：第一，联邦与州分享政治权力。联邦宪法提出了联邦和州两级政府分权的准则，规定“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州保留，或由人民保留”。根据这项规定，联邦政府享有宪法“列举的权力”，州政府拥有“保留的权力”。联邦政府只能行使宪法明确列举的权力，以及根据最高法院解释可以从“列举的权力”中引申出来的权力。关于州的权力，宪法没有具体规定，一般主要是处理本州范围内的事务。根据宪法的规定，既有分别享有的权力，也有共同享有的权力。 第二，联邦与州在各自的权力范围内享有最高权力。在联邦制下，联邦政府和州之间不是严格意义上的中央与地方的关系，而是在各自规定的权限范围内都享有最高权力，均享有对人民的直接管辖权，相互之间不得进行任何干涉。联邦设有最高的立法、行政和司法机关，有统一的宪法和法律，是国际交往的主体，各州也有自己的立法、行政和司法机关，有自己的宪法和法律；联邦政府不能任命州政府的官员，不能监督、考核州政府的施政行为，州政府也不得干涉联邦事务。 第三，联邦地位高于州。宪法规定，联邦宪法、法律以及以联邦名义缔结的条约，在全国范围内适用，各州必须遵守；州的宪法或法律，凡与联邦宪法、法律或条约相抵触者一律无效。若州的宪法或法律与联邦宪法、法律发生冲突，联邦宪法、法律优于州的宪法或法律。总之，各州不能阻碍联邦，联邦也不能命令州。 三、德国联邦制的发展历程 在近现代世界史上，德国的历史集中地折射出了人类历史的曲折发展历程。在结束了19世纪早期的邦国林立局面之后，德国于1871年得以统一。从那时至今，在短短一百多年的时间内，德国先后经历了一个帝国（1871年—1918年）、一个不稳定的民主共和国（1919年—1933年）、一个集权政权（1933年—1945年）、占领军政府（1945年—1949年）、两个并列的独立国家（1949年—1990年）、重新统一的联邦国家（1990年至今）的复杂过程。在这一过程中，分裂与统一、帝制与共和交替反复，德国民族所走过的曲折且又充满矛盾的道路，集中地在宪法制度中留下了明显的、不可磨灭的烙印，确实值得人们探索和研究。 普鲁士于1870年打败法国完成德国统一，并于次年4月16日制定帝国宪法。此时因德意志统一，不宜立即削弱各侯国地位，所以宪法中是采取相当强烈的分权式联邦设计。其中，普鲁士邦拥有较大的特权，而宪法第五十二条则规定南德巴伐利亚邦与伏登堡邦享有一定保留的权限。在具体设计上，帝国宪法规定，只要没有明白规定者，权限归给各邦。宪法第四条将联邦的权限限于所列举者，虽然所列举的项目已经不少（计有十六项之多）。值得注意的是联邦参议院的设计，它是由当时的二十五个邦所派遣的代表所组成，依各邦实力大小而有不同的表决权，总表决权数为五十八票。联邦参议院依帝国宪法的设计是最高的帝国机关，遇有争议时，权限归之而不是归于联邦的众议院。除立法案的提案权与决议权之外，联邦参议院尚可参与行政规则与法规命令的制颁，对于国家的重大决策亦有权参与，此外并可对各该侯国做法律上的监督，且对某些宪法的争议有管辖权。总而言之，联邦众议院的权限不如参议院，这是个很特殊的设计。一战后1919年的威玛宪法实行的是中央集权化，有别于联盟式的联邦体制。帝国议会成为最重要的立法机关（威玛宪法第六十八条第二项、第七十四条）。威玛宪法中帝国总统有很大的权限，可谓是双重行政首长制，但这与本文的研究无涉。1933年希特勒奉当时总统辛登堡的命令组阁，第三帝国于是诞生。经由各项法律的制定，尤其是1933年3月24日的授权法（授权联邦政府无需国会的参与即可制颁法令）以及后来的一体法化（经由号称一体化的诸多法律，整个联邦跟邦的组织逐渐被一体化，而且授权法的设计也逐步扩大到各邦中），加上在联邦与各邦中贯彻所谓领袖原则，并且在各邦中引进帝国总督的制度（帝国的总理，由帝国总统任命，被赋予相当多的权限，使得邦原来的政治体系宣告瓦解），联邦体制已被破坏。1945年第三帝国瓦解后，德国由四强占领，并由各邦所选出的制宪会议代表共同组成制宪委员会，负责起草宪法。制宪代表们深深感受到国家社会主义极权独裁的恐怖而期有所矫正，故联邦制的设计毫无异议地被实行；尤有进者，联邦体制被规定为宪法的永久条款(Ewigkeitsklausel)，不得更改（基本法第七十九条第三项）。 1990年东西两德统一，西德分为五个邦并入联邦德国，联邦制最终在德国全境推行开来。 四、美国、德国联邦制间的比较 比较美国、德国两个国家的联邦制度，我们可以大体上把联邦制度分为两种，即分工型模式和合作性模式。前者一美国为代表，后者以德国为代表。现分别论述。 （一）分工型模式 分工型模式以美国为代表。其特征是：联邦和各州分别通过自己的机构执行法律赋予的职权。两者在各自的和权力范围内平行存在，互不干涉，一旦出现问题，由各自对人民负责。在美国人看来，由地方选举产生的官员去履行联邦政府的职责是很难的。联邦一般只通过自己的机构去履行宪法所规定的职责，不会轻易委托各州或者其他地方政府去做。而为了做到这一点，联邦各部门不得不在各地设立大量的分支机构来承担其具体工作。当然，联邦和各州政府在履行职责时，权力之间也时有重合，存在相互合作。总的来说，在同一地区并存着联邦与地区性政府两套行政机构，分别执行各自的法律与政策，两者权力的行使是分开的。 1、联邦与州的权力划分 联邦制是一种在同一体制内对政府权力进行双向分割的制度。美国政府各层级之间不存在上下隶属关系。在美国，各级政府之间的权限被划分得相当明确，宪法也规定了要保留各州的权力。 专有权力。专有权力是指某一领域只能由联邦或州政府行使的权力。凡是应由联邦政府行使的权力，州政府不得插手；凡是应由州政府行使的权力，联邦政府也不得干预。当联邦政府与州政府发生权力上的纠纷时，联邦法院依照宪法和有关法律予以裁决。(联邦政府的权力。一是明确授予、联邦政府的权力。联邦政府主要负责与各州相关的、整体意义上的事务。美国宪法第一条第八款列举了联邦政府拥有的十八项权力，主要包括：外交、国防、邮政、州际经济、全国性的财政金融事务等。二是默示和固有的权力。默示权力是从宪法明确授予联邦的权力中引申出来的权力。在实际的政治权力运作过程中，联邦政府通过联邦最高法院的宪法解释和有关判决，逐渐拥有了一些为执行“列举权力”而必须附带的默示权力。其默示权力主要包括：建立银行和公司，为道路、学校、保健和保险提供经费，设立军事学院，发电，出售剩余物质，帮助和监制农业等等。(州政府的权力。州政府的权力主要来源于保留权力，即宪法未授予、联邦也未禁止各州行使的权力。保留给州政府的权力众多，宪法中并无明确列举，但传统上这些权力主要包括：制定州宪法和州法律的权力、管理州内各项事务的权力、批准联邦宪法修正案的权力、举行选举的权力等。此外，美国的各州政府一般有以下几类职能：第一，制定刑事和民事法典，负责高等教育、监察犯罪以及地方政府的授权；第二，提供并管理州里的公路系统和社会福利；第三，应当由地方政府提供，但是它们没有能力提供的服务，比如民用水、下水道、空气和水源的污染控制；第四，税务管理以及税收资源的再分配；第五，负责组织管理联邦一级和州一级的选举。 共有权力。共有权力是指联邦和州政府共同拥有某些权力。多数的共有权力在宪法中没有具体说明，它们只是默示意义上的。但即使在各级政府共同享有的某些权力上，也存在着较为明确的分工。 禁止的权力。为了保证联邦和州所拥有的权力互不侵犯，宪法明确列举了联邦、州以及联邦和州都不得行使的权力。禁止联邦行使的权力主要有：不经有关州同意不得改变其疆界的权力、不得剥夺州在参议院的平等权等等。禁止州政府行使的权力主要有：缔结任何条约的权力，参加任何同盟或邦联的权力；铸造货币、发行纸币的权力；任何一州都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的法律等等。 2、机构设置 （1）自主设置。美国政府管理模式的一个显著特点是地方行政单位和机构设置复杂多样，没有统一的模式。每一层级政府设置哪些机构由本级议会和行政领导决定，联邦政府不能规定、干涉州和地方政府的机构设置。美国的地方政府不存在“三权分立”的建制方式。 （2）联邦的垂直管理机构。联邦和各州都有自己独立的政府系统来履行宪法赋予的职责。联邦政府的立法、行政、司法职责不是通过州和地方政府的机构来实现的。联邦的立法、行政和司法部门在各州都设有分支办事机构来直接履行宪法职责，直接向人民负责。例如，“除了华盛顿设有联邦最高法院外，联邦在全国设立了13个联邦上诉法院，每一个法院管辖3个以上的州。再往下还设立有94个联邦地方法院”。联邦政府把全国50个州、关岛、波多黎各和维尔京群岛划分为十个的联邦大区，并按区分别设立办事处。各部及其司、局和处也各自设立大区的办事处，有的部及其司、局也有根据业务需要另行划分大区的。大区办事处之下为地区办事处，再下为地方办事处，这些办事处的数目有时大得惊人。这些设在各地的办事处，既方便了人民，也减轻了联邦机构的工作。几乎每一个联邦的部都在地方设有自己垂直领导的分支机构，而这些分支机构则是联邦在地方的直接代表，其人财物由总部管理。 3、政府间纵向关系的几种具体表现形式 分析美国的政府间关系，要注意其两个突出的特点：一是层次性。所谓联邦制是指联邦与州之间的关系。州与地方政府之间的关系大体类似于单一制国家中央与地方的关系。州政府对地方政府拥有主导权，可以采取“强制以及有限制”[3]的手段来监督地方政府。“强制”意味着由于州一级的要求，地方政府就必须要做到的事情；“有限制”则意味着地方政府在执行的时候必须要遵从一些特殊的规定。例如，许多州明文规定不许警察和消防队员这一类涉及公共安全的人员参与罢工。二是“级别”。美国政府虽然有层级划分，但彼此之间却没有“级别”的概念，更不存在行政上的等级隶属关系。也就是说，高层级的政府不能直接指挥和领导低层级的政府。 （1）“上下”层级政府“条条”之间的关系。上下层级政府“条条”之间的关系主要表现在以下几个方面：第一，联邦政府、州政府、地方政府几乎没有“对口”的机构设置。即使有名称相似或相同的机构，其职能也划分得十分清楚。第二，上一层级政府的行政机构与下一层级政府的行政机构之间几乎没有直接的联系，不存在相互命令、指示和“请示工作”等行为。第三，州政府的职能部门可以对地方政府的职能部门进行指导和某些职能方面的控制。 （2）上一层级政府与下一层级政府职能部门之间的关系。美国各级政府职能部门在领导关系上的一个重要特点是单一性，即职能部门只有一个“领导”，只对任命它的本级政府和议会负责。上一层级政府对下一层级政府的职能部门不能“发号施令”。但这并不意味着二者没有联系，也不意味着职能部门在施政行为上不受上级政府的约束。美国各级政府之间虽然没有行政关系，但下一级的法规不能与上一级的法规相违背。上一层级政府的立法是下一层级政府职能部门施政的基本依据之一。 （3）上一层级政府的职能部门与下一层级政府之间的关系。总的来看，上一层级政府的职能部门与下一层级政府之间在大多数情况下是相互分离、分工负责的关系。联邦各部对州和地方政府的行政控制较少，联邦和州通过各自的机构负责自己承担的事项。联邦各部不干涉属于州政府的事项，州和地方政府也不干预联邦各部的工作。然而，绝对的分权在现实中并不存在。大多数的学者在分析和研究联邦制国家的治国经验时，往往只注重制度化分权的一面，忽视了联邦各部与州、地方政府的合作、控制关系。实际上，虽然州与地方政府的权力依然存在，但权力的内容和实施的过程则越来越多地受到联邦政府政策的影响和左右。此外，联邦政府可以通过司法途径授予联邦各部对各州实施法律监督的权力。例如， 1952年7月17日颁布的法律规定，财政部长可以在调整职员薪金问题上同各州订立协议； 1954年8月4日颁布的法律则授权农业部长在组织土壤保护事务上同各州建立联系。目前，各州政府机构的许多活动都受到了联邦机关的监督。 （二）合作型模式 以德国为代表的合作型政府间纵向关系模式的主要特点是，联邦政府的决策和事务除了少部分由联邦机构负责实施外，绝大多数要通过州政府来执行。在德国，各州不仅执行州的法律，也执行联邦法。除少数联邦机构外，联邦法律的执行大都掌握在州政府的各个部门，联邦政府只起到监督的作用。 1、权限划分 在联邦德国，联邦与州政府的分权主要不是行政事务的分权，而是管理环节的分权。一般来说，法律、政策的制定在联邦一级，而法律的执行则是各州的事务。由于共同立法权的范围极广，各级政府之间的职责交叉又多，因此很多事项都需要不同政府共同参与才能完成。《德意志联邦共和国基本法》详细地定义了联邦与各州的立法权范围。它们主要分为三类： （1）联邦的专有立法权。专有立法权由联邦行使，在其范围内的各州则无权立法。对于联邦专属的立法事项，各州不得插手和侵犯，但经联邦法律明确授权的州也可以拥有立法权。联邦的专有立法权主要包括：外交与国防权、联邦国籍权、迁徙自由权、货币的发行与控制权、度量衡的制定权、关税统一和物资运输自由权等等。 （2）“框架性的总体立法权限”。这意味着联邦只能设定框架性的总体立法原则，而具体细节则要交由各州去完成，如教育、文化、环保等的具体规定。 （3）联邦和州的共同立法权。共同立法权是指立法权力由联邦和各州共同拥有。《基本法》第74条列举了26项联邦与州的共同立法权。在共同立法权的范围内，联邦拥有优先立法权。这主要表现为：第一，如果联邦在共同立法权的范围内没有立法，各州有权立法。如果某一州的立法侵害到了其他州或者国家的利益时，联邦政府可以干预州的立法；如果州的立法没有效率，联邦政府则可以对该州进行立法。第二，如果联邦对某一事项颁布了法律，那么州就不能在该领域再立法；如果州政府原先已存在类似的法律，在联邦法律颁布后，州的相关立法则必须暂时搁置或者废止。 （4）州的立法权。《基本法》对州的立法范围未作具体说明，仅规定：“在基本法未授予联邦以立法权的范围内，各州拥有立法的权力。”由于联邦不仅拥有“专有立法权”，而且能够广泛地行使“共有立法权”，因此州的立法范围日益缩小。目前，州的立法权主要包括：学校和文教法、新闻和广播法、地方法、州法、市镇规划法、警察法、建筑法、街道法、水利法、自然与风景保护法等。 2、机构设置 德国共有四级政府，即联邦、州（16个）、县和市镇。在政府组织形式和机构设置上的特点是：第一，联邦和州大体相同，地方政府与州、联邦的机构设置差别较大。第二，联邦机构设在各地的分支机构比较少。联邦立法与政策的执行几乎完全依靠州政府。德国联邦宪法限制了联邦政府设立行政办公室或者办事机构的权力。在其他政策领域，联邦政府不设驻州和地方的机构，其全部行政职能都由使用其财政资源的各州和地方政府履行。第三，州政府设有较多的垂直管理机构。州政府在地方的分支机构远远多于联邦政府的分支机构。在莱茵兰—法耳茨州，州政府在地方设有200~300个州职能办公室，如36个财政办公室、26个保健办公室、106个林业办公室和9个道路建设办公室。 3、政府间纵向关系的具体形式 （1）不同层级政府之间的关系。(合作关系。“双重性”是州和地方政府职能承担上的一个主要特征。州和地方政府一方面要履行自己的专有职责和地方自治的职能，另一方面还要执行由联邦和州政府所分派委托的任务。联邦和州政府往往将其大部分的行政或者执行功能授权给下一层级的政府，结果便出现了一种特定的地方自治与国家委托职能在制度上的“融和”。除了联邦和州专属管理的事项外，大多数的事务仍需要各个层级的“通力配合”才能完成。在德国，县和市镇等地方政府除了管理地方自治的事务外，还要负责执行一些由州授权执行的职责。由州授权的任务一般是由地方政府行政首长负责，与议会没有直接关系。地方行政长官由选举产生，在法律上他也同时是州的代理人，有责任要求执行州所授权办理的事项。(监督关系。地方政府的自治行为要接受州政府的监督，州政府要核实检查地方政府的活动是否符合法律。州政府对地方政府的监督主要有以下几种形式：一是法律控制。各州分别制定了《市镇、州辖市自治法》、《县自治法》。二是设置专门的监督机构。州内政部是监督地方自治的最高法律机关。市镇自治的监督机关为县政府；县、州以及较大市镇的自治监督则由州政府的派出机关———行政区负责行使。行政区的长官由州政府任命，代表内务部监督县和市镇的活动。行政专区不设立法和司法机构，其行政机构主要负责治安管理、道路建设和职业教育等事务。三是解散地方议会。州政府在紧急情况下，可以解散地方议会，宣布不称职的地方行政首长提前解职。 （2）上一层级政府机构与下一层级政府之间的关系。州政府在执行自己的专有职权时，很少受到联邦政府机构的直接控制和干预。在执行共同立法事项和“委托事项”时，要受到联邦各部不同程度的控制、管理。在州执行联邦的法律时，联邦对其执行情况具有指导权和合法性监督权。联邦内阁可在参议院的同意下颁布普遍的行政规章。《基本法》规定，联邦内阁应实施监督，以保证各州按照适用的法律来执行联邦立法。为此，联邦内阁可以向各州最高权力机关派遣专员，并在各州政府的同意下(或在其不同意，但在参议院同意的情况下)，向下级权力机关派遣专员。如果在各州执行联邦法律的过程中，联邦内阁发现各州未能克服现存的缺陷，那么只要在联邦内阁或有关州的请求下，参议院就可决定该州是否违反了法律。 （3）上一层级政府与下一层级政府的对应机构之间的关系。相对于大多数联邦制国家而言，德国联邦的各部对州和地方政府的相关机构拥有一定程度的控制权。这主要表现为：第一，在州作为联邦代理人执行联邦法律的情况下，联邦对州政府机构具有全面的控制权；第二，联邦经参议院同意后可以发布一般性的行政法规，可以规定公务员的统一培训；第三，州主管机关的负责人需经联邦同意后任命，联邦的主管机关可向各州的主管机关下达指令，并由州政府保证指令的执行。“联邦最高行政机构(即联邦各部)可以向各州的行政机构发布指示。” 五、两种模式出现的原因 美国和德国两国虽同为联邦制国家，但国家结构形式却仍有很大的区别。究其原因，从根本上来说，是因为两国所处的历史背景不同。美国是移民国家，国家最初建立在13个殖民地独立形成的国家之上。从联邦制的概念上来说，美国更符合这一概念。正因为如此，各联邦组成单位（州）更像一个国家，自身自主性较强。联邦政府则类似于一个国家间的组织，协调各州间的利益，却并不干涉各州的内部事务。而德国不同，德国历史悠久，最早可以追溯到公元五世纪时的法兰克帝国。843年法兰克帝国分裂后，德意志人逐渐对外扩张，962年建立神圣罗马帝国，但之后逐渐走向割据。三十年战争 以后，德国以法律确立了分裂状态，从此内战不断，直到1871年才再次实现统一。因此，与美国不同，德国是单一民族国家。纵观世界各国，实行联邦制的国家一般都是版图辽阔，或者民族成分复杂的国家。德国领土不过三十多万平方公里，民族成分也以日耳曼德意志族为主，实在不具有联邦制国家的环境特点。就整个西欧而言，联邦制国家也很少见。最终选择联邦政体，还是由其长时间的分裂决定的。 但是，虽然实行联邦制，德国的封建传统仍很浓厚，中央集权主义有很大的影响。因此，德国的联邦制更类似于日本的地方自治制度，地方政府虽有较大自治权，但中央政府的权限更大，可以插手地方内政。这一点在德国西南领土合并案中最能体现。 1945年德国在二战中战败，国土被同盟国占领，并依军事和行政便利重新划分行政区。在西南地区，两个重要而具有长达150年历史的巴登州和符滕堡两州被分割为巴登、符滕堡—巴登和符滕堡—霍亨索伦三个州。1949年，在英国、法国和美国占领的德国领土上成立了联邦德国，并制定了《基本法》，作为在德国完全统一以前过渡时期的宪法。同时，《基本法》还对各州边界的变动权力及程序作了规定。第二十九条授权联邦政府在地区多数选民的支持下，通过制定法律来改变州界。任何地区都可以通过多数选民的反对而否决联邦政府对州界的变动；但如果其中一个特定地区以2/3的多数投票赞成联邦政府的决定，那么除非整个受到影响的地区以2/3多数推翻该特定地区的赞成，任何其他地区反对都即告无效。但针对西南地区，基本法的临时条款特地改变了第二十九条的规定：允许被分解的三个州通过互相协商而进行合并，如果三个州之间不能达到协议，那么联邦政府就有权通过立法对它们进行重组。由于这三个州的形成是二战以后占领军意志的产物，违背了当地人民的意愿，当地居民一直希望对此进行合并重组。但三州之间的合并谈判一直未能达到协议。在此情况下，联邦政府两次制定重组法案，对三个州进行合并。第一重组法案的内容是为了避免州议会的重复选举，把现有州议会的任期延长到重组完成、新州成立以后。第二重组法案则是根据《基本法》第118章的规定，具体确定了三州合并的详细步骤。对联邦政府的这两个重组法案，巴登州政府认为其违反了联邦《基本法》所确立的民主和联邦主义原则，遂向联邦宪法法院提出申诉，要求其审查重组法案的合宪性。这就是德国的“西南重组案”的基本情况。 德国联邦宪法法院经过审查后，裁定联邦政府的第一重组法案因违反联邦宪法的民主原则和州的主权而违宪，应属无效。这是因为，根据基本法的规定，民主是政府体制的基础，州的宪政秩序必须符合法治下的民主国体。如果未经州选民的同意即延长了州议会的任期，则公民的选举权就受到了联邦的侵犯。为了实现州的重组，联邦政府有权缩减州的议会任期，但只要这些州仍然存在，联邦就不能扰乱它们的宪政秩序。联邦政府此举侵犯了州的主权。第二重组法案符合联邦基本法的联邦主义原则和《基本法》第一百一十八条的具体规定，判定其合宪。联邦宪法法院认为，虽然人民在原则上自己决定其基本秩序是民主原则的必然含义，作为联邦成员，巴登州属于该州人民，人民有自决的权利。但同时，巴登州是联邦的一部分，并不是自主的或独立的，而是联邦秩序的一部分，其主权受到联邦秩序的限制。所以在此，民主和联邦主义是相互冲突的，只有两者同时受某些限制才能达成调和。对于联邦各州的重组案件，为了一项更为广泛的整体利益，一州人民的自决权应受到限制。1951年，西南三州公民举行了全民公决，并以压倒性多数通过了合并议案。三州遂合并成功，组成新的巴登—符滕堡州。 在此案中，德国联邦法院间接认定联邦主义高于民主，即“主权高于人权”，这显然是具有一种中央集权的思想。但同一案件若放在美国那样的国家，判决则会大有区别。与美国类似，加拿大也是由殖民地组成的联邦制国家。在加拿大境内，魁北克省以法裔人为主，他们多次谋求独立。为此，2000年，加议会通过关于魁独公投规则的法案：魁北克省即使通过独立公投，也必须得到其他9个省议会全部通过方可宣布独立，从法律上为魁独设置了障碍。从中我们可以看出，同样是维护国家主权，德国这样的联邦制国家奉行联邦主义至上，而在分工型模式下的联邦制国家，维护国家统一却要打着民主的幌子。从这一点来看，那种被世人称颂的美式民主也并不是万能的。 � 任东来等.美国宪政历程：影响美国的 25 个司法大案[M].北京：中国法制出版社，2005. � 张千帆.宪法学导论原理与应用.法律出版社，2004. � 黄锦堂.德国联邦体制之研究，《美欧月刊》，第九卷第六期，1994年6月 � 三十年战争（1618年－1648年），是由神圣罗马帝国的内战演变而成的全欧参与的一次大规模国际战争。这场战争是欧洲各国争夺利益、树立霸权以及宗教纠纷剧化的产物，战争以波希米亚人民反抗奥地利帝国哈布斯堡王朝统治为肇始，最后以哈布斯堡王朝战败并签订《威斯特伐利亚和约》而告结束。 � 在德国统一之前，德意志地区分成了39个独立的邦国。这些邦国包括王国、大公国、公国、亲王国、自由汉萨城市和帝国直辖领。普鲁士是众多构成帝国的邦国中面积最大的一个国家，领土占全个帝国的六成。德意志帝国领土这些邦国中的其中数个在神圣罗马帝国崩溃之后得到了独立主权。其余的邦国都在1815年维也纳会议之后得到独立主权。普鲁士虽然通过王朝战争统一了德国，但为了缓和国内矛盾，保留了本国境内其他邦国较大的自治权。