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1 关于对关于对关于对关于对《《《《澳门城市概念性规划纲要澳门城市概念性规划纲要澳门城市概念性规划纲要澳门城市概念性规划纲要》》》》草案的意见草案的意见草案的意见草案的意见和建议和建议和建议和建议 北京城市規劃設計研究院北京城市規劃設計研究院北京城市規劃設計研究院北京城市規劃設計研究院 总体评价总体评价总体评价总体评价 由澳门特区政府可持续发展策略研究中心研究拟订的《澳门城市概念性规划 纲要》草案，从概念性规划前提、城市发展新挑战、当前问题检讨等方面，对澳 门城市发展历程、现状及需要应对的问题挑战，进行了系统分析归纳，并从规划 目标、规划策略、行动计划以及机制建议等方面，提出概念性规划的核心内容。 总体上讲，概念性规划纲要内容全面、论述详尽、观点鲜明，提出的规划目标、 策略及行动计划等，都具有前瞻性、针对性和可操作性，为进一步深入研究制定 相关政策和城市总体规划，提供了很好的基础。 以下，根据我们对澳门城市发展的理解和认识，提出一些初步意见和建议。 1111、、、、概念性规划概念性规划概念性规划概念性规划的特点的特点的特点的特点 概念性规划（也称概念规划）与城市总体规划不同，是一项新生事物，不属 于法定规划，尚未列入内地规划体系之中。 一般认为概念性规划是城市总体规划的前期阶段，是为编制或修订城市总体 规划所进行的宏观战略层面研究，类同于空间发展战略研究。也有不同观念点认 为：其一，概念性规划是在城市总规划之后做的类似城市发展总体的战略性规划， 是介于发展规划和建设规划之间的一种新的规划形式。其二，概念性规划是贯穿 于整个城市规划体系中的理念性规划，其中城市形象设计占有突出地位。 对于概念性规划的作用、特点和内容，有关人士曾做出以下归纳，具有一定 共识和代表性，可供参考： （1）概念性规划更强调思路的创新性、前瞻性和指导性，属于一种对城市 2 宏观发展思路的探讨和研究，使规划成为纲领性、战略性的文件，用以指导和协 调城市的发展与建设。 （2）概念性规划的内容主要是对城市发展中具有方向性、战略性的重大问 题进行集中专门的研究，从经济、社会、环境的角度提出城市发展的综合目标体 系和发展战略，以适应城市迅速发展和决策的要求。 （3）与城市总体规划相比，概念性规划强调内容简化，区分轻重缓急，注 重长远效益和整体效益。概念性规划提供的是客观的全局性的发展政策与设想， 在微观层面（具体操作层面）具有不确定性、模糊性和灵活性的特点，微观层面 的内容可根据环境的变化及时调整。 2222、、、、增加现状增加现状增加现状增加现状分析分析分析分析 ◇◇◇◇ 现状分析是研究提出规划纲要的重要前提。建议增加经济发展、土地利 用、建设布局、人口居住、交通状况、环境状况等现状基本情况的内容和分析， 作为规划纲要的一部分，以对澳门的现状与特点有更多的了解和认识。 ◇◇◇◇ 除了文字外，建议增加一些现状图和照片，以便对澳门的历史、现状、 特色以及不同地域的空间关系等，有更加直观的了解和感性认识。 ◇◇◇◇ 在此基础上，进一步梳理澳门城市发展中需要解决的主要问题，分析归 纳产生问题的主要原因，使研究制订城市概念性规划纲要更有针对性。 3333、、、、突出突出突出突出规划规划规划规划重点重点重点重点 研究制订概念性规划纲要，应以为统筹解决影响现阶段澳门城市可持续发展 的宏观、战略层面问题提供依据为主要目的。 根据澳门现阶段面临的主要问题和主要任务，建议对概念性规划纲要内容做 梳理，进一步突出城市发展定位、经济发展策略、空间发展策略、人口发展政策 与建设引导，以及交通建设、环境改善、历史街区保护等方面的重点内容，以便 3 为今后制定城市总体规划提供依据。 在研究制订概念性规划纲要中，建议把握好以下原则和规划理念： ◇◇◇◇ 应坚持有限目标原则。澳门从没有城市总体规划，到考虑制定城市总体规 划，并先期开展研究拟定概念性规划纲要的工作，这一过程中遇到的问题将十分 复杂。因此，概念性规划纲要的拟定，应坚持有限目标的工作原则，以突出重点， 为解决好实际问题提供依据。 ◇◇◇◇ 应充分体现“一国两制”及澳门特区政府的施政方针，并与之紧密结合起 来。比如： —— 深化“以民为本”的施政理念，更多地考虑居民的工作、生活、出行、 健康、安全等基本需求，以及消费、享受、文化等需求，关注民生。 ——在澳门的经济社会和城市发展中，体现稳妥和务实的精神。 ——充分考虑特区政府施政方针中提出的政府由管治角色转化为管理角色 的要求。 ◇◇◇◇ 突出澳门的特色。在城市发展中，应注重保持小城民风纯朴、和谐宜居、 中西文化融合的特色。同时，澳门是一个由三岛（半岛及岛屿）组成的小城，特 色鲜明。在未来发展中，应注重体现和强化与珠海拱北相连的澳门半岛，与珠海 市湾仔和横琴对望的氹仔（岛）、路环（岛）和路凼城等不同地域的空间特色。 4444、、、、对规划纲要重点内容的建议对规划纲要重点内容的建议对规划纲要重点内容的建议对规划纲要重点内容的建议 ◇◇◇◇ 城市发展定位城市发展定位城市发展定位城市发展定位：：：：城市发展定位，是经济社会发展战略和城市特色的集中 体现，决定着城市发展方向。作为国际化城市，澳门有着独特的历史文化资源， 因此将文化发展作为澳门整体发展战略的核心之一，更符合未来澳门经济的战略 发展方向，也能充分体现出澳门的文化内涵与城市特色。 4 例如，关于澳门的城市发展，何厚铧先生曾指出：“澳门作为一个历史文化 城市，必须具备文化视野，以拓展澳门的城市发展和远景规划，以促进社会的进 步和发展。”这一论述，揭示出澳门独有的历史遗产和发展方向。 规划纲要开篇，即对澳门城市发展定位做出规定。对此，建议做进一步的深 入研究和论证。 ◇◇◇◇ 经济发经济发经济发经济发展策略展策略展策略展策略：：：：如何推进澳门经济的多元化发展，形成多元经济结构， 是现阶段和今后一个时期澳门城市发展需要解决的战略问题之一。对此，有以下 几点建议： （1）澳门经济的多元化发展，应强调和坚持“适度、渐进，因地制宜”以 及“拓展和增加就业机会”等基本原则。要以“一国两制”为前提适度多元化，发 展澳门特色经济。 （2）应通过推进综合旅游、优化经贸平台、发展特色文化和商贸等相关服 务行业、推动传统制造业的转型和升级以及兴建跨境工业区等多个层次，逐步推 进经济适度多元化，逐步强化综合旅游、商贸会展、特色文化等新的产业优势。 （3）澳门经济的适度多元化发展，应充分依托澳门在旅游、会展业方面的 资源和产业优势，加强与珠海横琴开发区相关产业的协同发展，并在服务业发展 方面，加强对外经济合作，包括发展双边和多边经济关系以及强化区域经济合作 等，为澳门经济多元化提供更大的发展空间。 ◇◇◇◇ 增加土地供应及增加土地供应及增加土地供应及增加土地供应及空间发展策略空间发展策略空间发展策略空间发展策略：：：：在可利用土地资源日趋紧张的前提下， 如何拓展澳门经济和城市发展的空间，增加土地供应，是影响澳门城市发展的核 心问题。对此，有以下几点建议： （1）充分利用地下空间资源。除了纲要中提到的利用地面、地下空间建立 5 立体化的主干道路网外，新建的各类大型博彩、娱乐、酒店等建筑，应充分利用 地下空间资源，建设与地面公交系统相衔接的地下停车、地下交通线等，并建设 一定规模的地下附属设施，以提高土地综合利用效率。 （2）探索建立立体化交通网络系统的可行性。立体化的交通网络系统，除 了立体化的主干道路网外，还应包括立体化的轻轨系统，如局部地区采取入地或 高架方式；立体化的停车设施，如先在大型建筑等公共活动场所设立；立体化的 步行系统，如地下和高架的人行过街设施及局部地区的立体步行系统等。 （3）充分利用既有工业建筑资源。澳门的传统制造业如纺织制衣业、玩具、 电子和人造丝花等工业，近年来发展虽然放缓，但仍以劳动密集和外向型为特征， 处于发展的转型和升级阶段。对此，除了在世界遗产历史城区、缓冲区内可逐步 将工业大厦迁出外，对于其他地区或住宅区的工业大厦、工厂等建筑，应适当予 以保留，加以充分利用，用以发展无污染、附加值高的都市制造业或文化产业、 街区商业等，一方面满足就业需求，另一方面也能缓解大量工业外迁后对新增工 业用地的需求。对此类工业建筑，不宜“一刀切”地一律外迁和改为居住用途。 （4）未来空间拓展仍应以适度填海造地为主。由澳门开发横琴虽能从根本 上解决澳门的土地供应问题，但目前看来可能性不大。2004 年横琴岛已被确定 为泛珠三角经济合作区，2006年 11月，广东省政府常务会议审议并通过了《横 琴岛开发建设总体规划纲要》。《规划纲要》提出的横琴岛发展目标是：“将横琴 岛建设成为一个携手港澳、服务泛珠、区域共享、示范全国，与国际接轨的复合 型、生态化创新之岛”。在这一背景下，横琴岛的开发建设主体必然是珠海市政 府，而澳门只能通过合作的方式与珠海市共同进行横琴开发，设想中澳门现有各 类土地利用重点向横琴岛的延伸、转移，将受到很大限制。因此，从长远看，未 6 来澳门城市空间拓展和土地供应的增加，仍应以适度填海造地为主。从现在起， 就应对路氹填海区以后的适度填海造地做出长远设想和规划安排。同时在填海造 地中，应对路氹填海区之间的被分割成数块不连贯的湿地，加强保护。 （5）对于横琴岛的“合作开发，共同得益”，建议澳门采取租赁开发的方式。 即主动与珠海市合作洽商，选择横琴岛中一块适宜用地，通过租赁方式取得土地 的长期开发权和收益权，进行开发建设。这样做，既能促进区域经济合作，绕开 整体开发权问题和避免其他合作方式的弊端，也能将其作为“飞地”，在一定程 度上缓解澳门土地供应不足的矛盾。 ◇◇◇◇ 人口发展政策人口发展政策人口发展政策人口发展政策：：：：如何在积极推进吸引各类澳门所需专才政策的同时，缓 解短期内人口急剧增加带来的交通、住房、社会设施及资源环境方面的负担与压 力，是概念性规划纲要提出的关键点之一。对此，有以下几点考虑和建议： （1）澳门的人口增长与发展，不同于内地城市，有其特殊性。其特殊性可 以概括为：一方面是促进人口增长的诱因多一方面是促进人口增长的诱因多一方面是促进人口增长的诱因多一方面是促进人口增长的诱因多，，，，例如澳门居民有生育自由，且享有 较好的教育、医疗、住房及其他社会福利保障；为适应不断扩张的就业市场及配 合高速增长的地区经济，澳门急需大量的年青、高素质专业人才；澳门法律承认 多重国籍，不设户籍管理，投资移民出入境便利，从正式提出申请开始，凭临时 居留证就可以在澳门无限制往来及居住；以及澳门是国际知名旅游城市，社会高 度开放，经济高速发展，2007年来澳游客达到 2699万人。在游客持续增长、外 资大量投入的推动下，地区经济正处于前所未有的快速发展期，是目前世界上少 有的高增长地区之一。这些都促成澳门人口不断增长。而另一方面是限制另一方面是限制另一方面是限制另一方面是限制人口增人口增人口增人口增 长的因素少长的因素少长的因素少长的因素少，主要是对澳门不超越经济发展与社会负荷的人口总规模是多少，以 及能否采取和采取哪些有效控制人口过快增长的政策、措施等，目前仍有不同认 7 识，远未达成社会各方共识。即便能够提出控制人口的政策措施，也与促进人口 增长的因素相互抵触，难以实施。 因此在上述背景下，首先应对澳门现阶段人口增长与发展的特殊性、阶段性 及其面临的主要问题，做出准确和客观判断。对此，建议对纲要第 5页面临新挑 战中提到的“人口增长欠规划”等结论，做出适当修改调整。建议将自然出生人 口和引进专业人才、投资移民、投亲靠友等迁入人口大量增加后面临的具体问题， 与来澳旅客激增所带来的对各类城市设施和服务提供构成的较大压力，分开论述 和考虑，提出不同的对策，用以和指导人口的自然出生、人口的素质与结构、 人口的空间分布与移动以及社会变动等。 （2）人口发展政策是特定经济社会发展阶段的产物，影响人口政策制定的 关键因素是经济社会发展的需要和经济发展水平。为此，现阶段澳门的人口发展 政策，应强调人口的增长与发展，要与澳门的经济、社会发展相协调，特别是要 同经济发展及资源、环境、设施等社会承载力相协调、相适应，促进经济发展和 社会进步，避免过度超越经济发展和社会负荷及由此造成种种社会问题。目前还 不宜定出最大人口数量并严格执行，也难以对人口增长进行适度控制，特别是不 宜单纯就人口规模本身提出控制要求。 （3）澳门的人口发展政策，主要应包括提高人口素质和优化人口结构、促 进人口合理流动与分布以及提高居民生活质量（包括应对老龄化发展趋势）三方 面内容。其中，澳门应将从教育政策入手提高人口教育水平和文化素质，作为一 项长期策略加以坚持。而对于缓解短期内人口大量增加带来的环境、交通、住房、 社会设施负担与压力，则主要针对旅游人口而言，应同时纳入其他相关内容之中。 ◇◇◇◇ 历史城市保护历史城市保护历史城市保护历史城市保护：：：：澳门是一座融合中西文化、小城特色鲜明的历史文化城市。 8 在经济发展和现代化建设中，保护好历史文化与城市特色，十分重要。借鉴北京 及内地其他历史城市保护的经验，建议在澳门历史城市保护中应更加关注保护层 次的问题，即要做好整体保护、历史街区保护、历史文物三个层次的保护。 例如，概念性规划纲要强调了要加强历史街区的保护与再利用，其中的一个 重点，就是保护好列入世界文化遗产名录的“历史城区”（包括澳门妈阁庙前地、 耶稣会纪念广场、白鸽巢前地等多个广场空间，以及妈阁庙、圣老楞佐敎堂、圣 若瑟修院及圣堂、民政总署大楼、关帝庙、仁慈堂大楼、主敎座堂、大三巴牌坊、 旧城墙遗址、大炮台、圣安多尼敎堂、东方基金会会址、东望洋炮台等 20多处 中西式历史建筑）。同时，也要保护好其他富有地方文化特色的历史街区。而保 护好“历史城区”和“历史街区”，与澳门历史城市整体格局保护、新的建设控 制及相关地区规划实施调整密切相关。因此，建议从上下两个方面延伸，提出保 护要求。 一是向上从宏观保护方面，对澳门历史城市（即旧城区）的整体保护提出规 划要求，主要侧重于保护好历史城市的整体格局与空间形态、历史传统风貌、道 路街巷骨架、传统建筑形态与色彩、景观线及街道对景，以及对建筑高度的控制 等，明确规划原则及保护要求，使得“历史城区”和“历史街区”与周边环境相 互融合与协调，从整体上为保护好列入世界文化遗产的“历史城区”、促进旅游 观光、改善居民生活环境等创造条件，也为保护好其他有价值的历史街区提供基 础。 二是向下从微观保护方面，应对构成历史城市整体保护和“历史城区”、“历 史街区”保护基础的各类中西历史建筑、历史古迹及其他有价值的历史遗存（如 需要保护的近现代建筑、古老居民院落、山水格局及水塘、古树名木、需要保护 9 的海岸线及湿地）等，进行分析梳理，明确保护原则、保护对象及其对文物周边 建设控制地带的规划控制要求，为分类分级进行文物保护工作提供基础。 此外，也建议对澳门历史形成并具有独特文化价值的非物质文化遗产，如民 间文学艺术、民间手工技艺、传统民俗风情、中西宗教文化等，进行深入的挖掘、 清理和保护，提出规划要求，促进文物的保护与利用，展现澳门的独特文化。就 像何厚铧先生指出的：使广大市民积极参与澳门文物的保护及推广活动，让世人 更了解澳门的历史和文化价值之所在。 四四四四、、、、不同的观点与认识不同的观点与认识不同的观点与认识不同的观点与认识 除上述建议外，对于概念性规划纲要的提出与内容，还有以下一些不同的观 点和认识，在此一并列出。主要是： √ √√ √ 是否需要和有必要籍此手段即通过拟定城市概念性规划纲要，来最终制定一个城市 总体规划（Master Plan）？现阶段最需要的是研究制定澳门发展战略，而不是总体规划。 √ √√ √ 澳门现存的种种问题，其原因和根源是否都最终指向缺乏统筹全局的城市总体规 划？还是另有其他错综复杂、相互交织影响的原因？有无必要马上着手制定城市总体规划？ √ √√ √ 澳门“随波逐流”的经济发展模式，是否需要改变？是否必要提出调整经济发展模式 的提法，并为澳门的经济发展做出长远规划？ √ √√ √ 澳门的经济发展有其特殊性和特定发展规律。继续保持这种特殊性，而不是倾向于 通过规划等手段进行更多的政府干预和管治，也许是更好的选择。 北京市规划院研究室 二〇〇八年六月二十四日