银行监管制度需要创新

2004年第1期 4 3 主持人：张聪林银 行 监 管 YINHANGJIANGUAN 度本身是一种“稀缺资源”，即相 对于人类对的需求而言，制 度的供给总是不足的。自人民银行单独 行使央行的职能以来，我国的金融监管 制度得到了长足的发展，但是监管制度 稀缺仍是我国目前的基本国情，表现在： 一是以制度最高形式出现的监管法律较 少；二是监管制度功能残缺，有约束功能 却没有激励功能，没有给金融创新留下 充足的空间；三是新的监管制度更替不 及时；四是监管制度安排很少考虑监管 者的实施成本和被监管对象的遵循成本。 金融监管制度稀缺成为制约金融发展的 瓶颈，并在某种程度上增大了我国银行 业的风险，因而，大力进行监管制度创 新，增加监管制度的供给已刻不容缓。 进行金融监管制度创新具有 客观必然性 （一）金融监管与金融创新之间的 “花盆理论”要求适时进行监管创新 金融监管和金融创新之间的关系可 以形象地比作是“花盆”与“花”的关系。 金融监管好比是“花盆”，金融创新则是 花盆里的“花”。“花”生长在“花盆”里， 必然要受到“花盆”的约束。但是“花” 是要不断长大的，在这个过程中会出现 两种情况：一种情况是由于没有及时给 “花”松土、施肥、浇水、打药，或者没 有根据“花”的根部长大而及时更换“花 盆”，“花”就难以生存而逐渐枯萎；另一 种情况是由于“花”的生命力很顽强， “花”冲破了“花盆”的束缚，甚至将“花 盆”撑破，将泥土撒落在地板上。“花”不 再受“花盆”的约束，说明金融创新已突 破金融监管规则的约束，反映出的问题 是监管规则过宽或过严，监管规则必须 被动地重新修订。但是如果监管者主动 地给“花”松土、施肥、浇水、打药以及 及时更换“花盆”，就能避免上述两种情 况的发生，而这需要金融监管规则制度、 监管方式、监管手段不断主动地进行创 新。 （二）金融监管创新是平衡银行业强 度方程式的内在要求 银行业强度方程式可以表述为：新 权利＋银行监督→银行业强度，即，要保 持银行业强度不变，需要使赋予银行业 的新权利与对银行监督的力度二者保持 制衡。银行新权利增加会使银行的经营 特许权增多，导致银行经营业务品种和 经营规模的相应增加，银行业风险相应 增大，银行业就会变得更加脆弱。为了保 持银行业强度方程式的平衡，就需要加 强银行监督，及时制定内部监督和外部 监管规则，否则银行业强度将下降，有问 题银行就会产生，甚至导致金融危机的 发生。 （三）金融监管创新是十六届三中全 会要求加强制度建设和体制创新的需要 从党的十六届三中全会作出的《中 共中央关于完善社会主义市场经济体制 若干问题的决定》中我们可以看到，制度 建设和体制创新是其重要内容。从金融 监管方面来看，《决定》明确提出了监管 工作的发展方向，如保护存款人的合法 权益、处理好监管和支持金融创新的关 系等，对今后金融监管工作提出了更高 的要求。 我国金融监管制度创新的一些设想 （一）风险性监管制度的创新 我国传统监管方法过于注重对银行 的合规监管而忽视银行的风险监管。风 险监管是一种积极的监管方法，侧重引 导商业银行树立防范风险的观念，帮助 其建立完善的内控制度，增强其防范风 险的能力；从正面引导商业银行采取积 极稳妥的风险处置措施，降低成本，减少 损失，尽快摆脱困境。因此，监管当局应 该由传统的合规监管向风险监管转变， 尽快出台风险性监管制度。 在具体操作上，实施积极的风险监 管要求监管当局帮助商业银行设计一种 有效的止损化险制度，通过此项制度安 排，使有问题的商业银行尽快恢复健康。 其具体内容主要包括几个方面：一是限 制支出制度，目的是帮助商业银行控制 财务支出；二是资产调控制度，目的是帮 助商业银行提高资产质量；三是资本填 仓制度，目的是提高商业银行的资本充 银行监管制度 需要创新 阙方平 制 中国金融 半月刊 4 4 主持人：张聪林银 行 监 管 YINHANGJIANGUAN 足率，增强其抗风险能力；四是经营风险 控制制度，如票据风险控制办法、关联企 业贷款监控办法、风险预警办法、派驻监 管办法等，目的是控制银行信用风险。 （二）监管理念和监管行为的创新 在监管目标模式上，由合规性监管 向目标导向型监管转变。金融监管应该 是目标导向型的，即监管者规定明确的 目标，但不规定具体的做法，只要能够达 到相应监管，商业银行便可根据自 己的实际情况自由行为。目标导向型监 管是实现由中央银行外部监管为主向商 业银行自我管理、自我控制为主转变的 必然选择。在这种背景下，商业银行也易 于获得相对宽松的金融创新环境。 在监管内容上，由全面监管向重点 监管转变，突出加强对资产风险和创新 业务的监管， 即由支付风险监管向资产 风险监管转变，由传统业务监管向中间 业务等创新业务监管转变。 在监管方式上，由直接的监管检查 向间接的考评监督转变，由普查重处向 监测考评转变。变简单的检查和处罚为 间接的监测监督和评价，变单纯的行政 制裁为自发的市场竞争和优胜劣汰，变 一味的经济和行政处罚为综合运用机构 升降格、业务种类增减、高管人员准入退 出等手段。通过这种诱导式、监测式监 管，变较为直接和严厉的金融管制为间 接和相对宽松的市场化监管，给商业银 行一定的自主创新空间。 在监管程序上，由风险事后控制监 管向风险过程控制监管转变，建立实时 监管制度，对各商业银行的金融活动及 时进行规范和引导，支持和促进金融创 新的发展。 在监管上，由单向被动式 监管向双向互动式和联动式监管转变。 加强监管者和被监管者的沟通和交流， 促使监管人员对商业银行作出更切合实 际的评价，有利于被监管者充分了解相 关的监管政策和标准，从而抵消和抑制 金融创新的负面效应。 在监管行为上，由随意性监管向规 范性监管转变。要制定一些切实可行的 操作型监管制度，如督办制度、质询制 度、谈话制度、高管人员任职资格考试制 度、市场准入培训制度、高管人员上任诚 信制度、银行等级综合评定制度、金 融监管与银行发展季度例会制度、金融 监管内部协调制度等等，以规范金融监 管行为。 （三）金融监管再监督机制的创新 要建立起一套银行监管效率的评价 机制。通过对金融监管效率的评价和监 督，不断提高金融监管的效率，解决监管 者的道德风险问题。这个体系至少应该 考虑和评价以下几个方面的因素：监管 目标是否明确并实现；监管是否全面，是 否存在监管死角，产生的风险敞口有多 大；监管时机的选择是否恰当；监管的强 制力及权威性有多高；监管的尺度是否 恰当，有无监管宽容或监管过度；监管是 否建立了风险预警机制；监管程序是否 规范；监管成本与收益是否对称；是否充 分掌握了被监管对象的信息；金融市场 秩序是否良好，公平与效率是否兼顾；是 否为商业银行的发展留下创新空间；监 管的重点是否突出；金融监管是否责任 明确；是否建立了监管协调机制；金融监 管廉洁程度有多高。 （四）其他配套制度的创新 第一，要完善监管主体对银行机构 进行稽核检查的保障制度。对于非现场 检查，尤其是需强制性报告的问题、程序 和时间，法规须做出规定；月报表和附加 资料、年度决算、营业报告和审计报告等 材料的内容、信息准确性要求及提出的 时间、程序均需详尽规定。对于现场检 查，可借鉴外国的立法经验，赋予监管主 体有不预先的绝对检查权。 第二，要完善银行内部控制制度。我 国银行业应根据巴塞尔银行监管委员会 《有效银行监管的核心原则》的建议，从 组织结构、会计规则、对资产和投资的管 理等方面来完善内部控制。 第三，要规范商业银行的信息披露 制度。一方面应根据我国国情，以法律的 形式进一步明确规定有关金融活动信息 披露的义务人、信息披露的内容和形式、 信息披露的原则和标准。另一方面从立 法上明确规定不披露的信息，如内幕信 息等，从而保证政府和金融监管机构对 金融市场实行统一管理和有效监管。 第四，要进一步健全市场退出监管 制度。建立存款保险制度；建立破产的市 场机制，逐步减少接管、托管等行政行为 的运用，消除产生系统性金融风险的潜 在因素；建立中央银行最后援助制度，以 解决“问题银行”暂时的困难，避免因破 产倒闭而带来的社会动荡；建立银监会 与人民银行的工作协调机制。 第五，建立商业银行经营绩效考评 和差别监管体系，逐步构造支持商业银 行优化发展、加速创新的激励机制。 第六，建立金融创新支持体系，逐 步构造银行业良性有效发展的生长机 制。1.规范金融创新业务市场准入制度。 对有意逃避金融监管、转移风险和投机 性强、潜在风险大的创新业务要严格限 制，实行审批制度；对有利于增加有效利 润、有利于增强竞争实力、有利于改进服 务的创新活动，要积极鼓励，实行报备制 度。2.加强引导，建立金融创新目标导向 制度。发布《金融创新指导意见》和《金 融创新风险管理指南》等，对商业银行的 金融创新给予窗口指导，督促商业银行 加强对创新业务的风险管理。3.建立创新 业务绩效评价体系。通过分析各类创新 业务的成本利润率、相关业务支持率、资 产风险度、内控管理等指标，形成考评机 制，真正扶持那些有效益或有潜力的创 新业务。 作者单位：中国银监会湖北银监局 （责任编辑 张聪林）