主体功能区的内涵和发展要求

主体功能区的内涵和发展要求 内容摘要：主体功能区是与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系的概念，是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元，具有鲜明的特性。不同类型的主体功能区具有不同的发展要求。　　关键词：主体功能，区特性，发展要求主体功能区是与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系的概念，既不同于综合性区域，也不同于类型区。厘清主体功能区的内涵、特性和发展要求，对于制定科学的落实推进形成主体功能区战略具有重要意义。?一、主体功能区的内涵和特性?在区域开发过程中，通常会形成各种不同的区域。这些区域一般可以划分为综合性区域和类型区。综合性区域包括经济区、行政区、自然地理区等；类型区包括工业区、农业区、商业区、自然保护区、蓄滞洪区、开发区等。各区域都具有一定的功能，综合性区域的功能较多，类型区的功能较为单一。主体功能区既不同于一般的综合性区域，也不同于一般的类型区。与一般的综合性区域相比，它有一种特别突出的特征，这种特征决定着该区域的发展定位及其发展方向；与一般的类型区相比，在多数情况下，它有着多重的功能。主体功能区是中国制定“十一五”规划时才形成的概念，与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系。?主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。?主体功能区的主要特性可以概括为：?（一）它服务于人与自然协调发展?在我国，不同区域、不同层级的政府部门出于不同的目的，依据不同的原则，划分和确定了各种类型的区域。但在一般情况下，这些区域的划分主要是为了解决经济社会发展中某些领域的特殊问题，或者是为了满足区域某些方面的需求，其功能的实现不会涉及经济社会发展大格局和大思路的调整。主体功能区的划分则不同，它是根据经济社会可持续发展的要求和各区域的现实条件和发展潜力，对各区域按其功能定位、发展方向和模式加以分类，以便对各区域进行分类管理，以促进人与自然的和谐相处。主体功能区的发展和演变对未来我国国土空间格局的形成、人口分布、经济布局、生态系统建设等具有长期和重大的影响。?（二）它是实践科学的空间治理理念所依托的区域单元?空间开发结构的理想状态是各区域能充分发挥资源秉赋优势，通过分工协作，实现区域经济社会发展、生态环境保护和区域间的协调发展。对各空间单元按照资源环境承载力和开发适宜度进行分类，是通过分类管理的政策引导或规制区域的开发活动，促进形成理想的空间开发结构、实践科学的空间治理理念的需要。?（三）它承担一主多辅的功能?绝大部分区域的要素是多元的，功能也是复合的。主体功能区突出的是区域的主要功能和主导作用，但又不排斥一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能的存在和发展。其基本要求是该区域未来的开发目标和方向必须符合主体功能的性质，但主体功能和作用的发挥并不排斥其他功能及其作用的发挥，关键是其他功能的发挥不能影响和破坏主体功能的发挥，或者说要以不影响和不破坏主体功能的建设为前提。?（四）它在空间整体功能最大化中确定自身的功能?主体功能区功能的确定，以空间整体的功能最大化、总体利益和长远利益的最大化为出发点和归宿。对一个特定区域的划分和功能定位不但考虑了该区域自身的资源环境承载能力和已有的开发强度，还考虑了其在周边甚至更大范围的区域内所具有的发展条件和比较优势，是放在一个大的空间系统里来统筹考虑其分工协作关系的。各类主体功能区之间的关系，是既有分工，又有合作，相辅相成，互促共进。在确保全局和整体利益的同时，各种类型区也能够实现各自合理的利益。?（五）它具有多层级性和功能的非排他性?由于空间系统的复杂性和各空间单元规模的差异性，不同类型的区域一方面具有明显的层级，另一方面在空间上现出一种层级交错的结构。因此，划分主体功能区，首先，需要分层次，可以按照不同的空间尺度进行划分，比如以市县或者乡镇为基本单元，具体空间尺度的选取取决于空间管理的要求和能力。其次，主体功能区的定位也需要区别其所在的层级，比如整个区域的或者全国的，次级区域或者省区的，市县以及乡镇的等等。另外，在上一层次确定的某类主体功能区内，其内部可能存在其他的主体功能区单元，比如在限制开发区内部选择少数条件较好的地区进行集约式重点开发等，或者在重点开发区内部存在需要严格保护的禁止开发区等。二、主体功能区的初始划分及其与未来发展的关系?为了落实推进形成主体功能区战略，需要按照优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域对国土空间进行初始划定。特定空间在初始状态下属于何种类型的空间单元，既取决于其剩余开发潜力，也取决于其比较开发潜力。剩余开发潜力取决于在现有的经济技术条件下单个空间单元的资源环境容量、现有开发强度及其二者的对比关系，其结果表现为空间单元的现有资源环境承载力（将开发密度/资源环境容量定义为实际负荷，并通过比较确定出资源环境承载力：最大负荷－实际负荷），决定了在封闭条件下空间单元的开发潜力，具有硬约束力。比较开发潜力取决于空间单元的开发条件和在一个区域系统里承担某种功能的比较优势，其结果表现为空间单元的开发适宜度，决定了在开放的区域系统里单个空间单元的开发潜力，是相对的和可选择的。由资源环境承载力和开发适宜度即可将所有空间单元初步划分为四种类型：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。如图1和图2所示。优化开发区域是开发适宜度高，但资源环境承载力有限的地区。重点开发区域为资源环境容量大，且开发适宜度高的地区。限制开发区域是资源环境承载力小，且开发适宜度低的地区。禁止开发区域是不论资源环境承载力高低，都不适宜开发的地区。?图1 主体功能区分区框架图2 主体功能区二维坐标分类 然而，特定区域究竟能够成为何种类型的主体功能区，是一个受多重因素影响的复杂过程，不仅仅取决于相关规划所做的初始划定。初始划定为限制开发区的地区，可能会由于各种情况的变化具有更大的发展潜力，聚集更多的经济活动和人口规模，从而承担重点开发区的功能；而初始划定为重点开发区的地区，则可能会由于情况的变化而变得不适宜于大规模开发，等等。这是因为：第一，一个区域的资源环境容量和发展潜力很难事先准确测定，而且随着技术、市场等因素的变化，资源优势和环境容量都处于动态变化之中。第二，即使能够对资源优势和环境容量及其发展趋势做出比较准确的预测，国内外大量的实践说明，资源和环境问题并非经济发展的唯一决定因素，甚至并非最重要的要素。经济发展受诸多复杂的经济、社会、政治、历史、文化等方面因素的影响，不仅决定于特定地区的各项条件，还决定于特定地区利用区外条件的能力，在经济全球化背景下尤其如此。经济发展的历史还说明，经济发展与资源环境的关系也并非是单向的，而是双向的。一方面，经济发展需要依托一定的资源和环境承载力，而另一方面，经济发展也会在很大程度上改变着可用资源空间和环境承载力。因而，对于国土空间的初始划定，必须是开放的、动态可调整的，必须考虑技术进步、变革、资源配置空间拓展及人类与自然界的互动可能产生的影响。?另外，对于国土空间的初始划定，要遵循粗细结合的原则。依托主体功能区推动区域协调发展的设想，是对我国区域总体发展战略的完善，而不是对它的替代。其最基本的功能，是通过对国土空间和区域政策的进一步细化，增强区域政策在协调经济社会发展与资源环境方面的作用。在四类主体功能区中，禁止开发区从范围、功能方面来看更容易界定；设立禁止开发区所要解决的环境生态问题，也是市场经济条件下政府应当主要发挥作用的领域。因而，从政策设计上来看，明确划定禁止开发区更具现实可行性。而对于其他三类开发区，即优化开发区、重点开发区、限制开发区，规划上既难以做出符合实际的划分，政策上也很难做出公平合理的设计，管理上应当更多地发挥市场机制的作用，因而其初始划定宜粗不宜细。?特定区域的发展既受初始划定的影响，又不完全受制于初始划定。特定区域的初始状态确定之后，其发展必然受到国家分类管理政策的影响，但是随着技术的进步、制度的变革和一些自然条件的变化，区域资源环境承载能力、发展条件以及在区域系统中的比较优势等都可能发生变化，这一区域的发展功能定位也可能会发生变化。这种变化不但涉及主体功能的性质，也可能涉及主体功能区的边界和范围，甚至带来其在不同层级区域中地位和功能的变化。?三、各类主体功能区的发展要求?(一)优化开发区?一般来说，各层级的优化开发区都是全国或各地区发展水平最高、发展基础最好、竞争力最强的地区。这些地区经过几十年的快速发展，已经成为全国或地区经济社会发展的先发和龙头地区，在参与国际产业分工、技术创新和高新技术产业发展、市场化建设、人口和经济集聚等方面发挥着主导作用。不论是在国家层面，还是在地区层面，都存在范围不等的一批具备优化开发区特征的区域。这些区域一方面是各地区经济社会发展和人口及各种生产要素集中的核心区域，另一方面也受到资源环境承载力的限制，未来在要素集聚和经济社会发展中仍然处于重要地位，但更多地需要依靠结构优化来实现发展。特别需要说明的是，和国外的同类型区域相比，不论是在经济社会发展中的地位，还是人口和要素的集聚程度，我国的优化开发区域还没有达到理想的区域开发状态，集聚人口和经济活动的潜力仍然比较大，关键是要通过技术和制度创新，通过产业结构升级和转变增长方式，来进一步缓解资源环境压力，释放资源环境容量，协调经济社会发展与资源环境之间的矛盾。?概括起来看，优化开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠技术进步和制度创新，通过着力优化升级产业结构，促进形成集约型经济增长方式，缓解经济社会发展和资源环境之间存在的矛盾，建设成为提升国家（或地区）竞争力的重要区域，承载全国（或地区）人口和经济的密集区域，带动全国（或地区）经济社会发展的龙头区域。?(二)重点开发区?总体来看，各层级的重点开发区都是全国或各地区发展条件比较好，具有一定的发展基础，发展水平相对滞后和发展潜力巨大的地区。这些地区不论是其土地和水资源的保障能力、区位条件、交通可达性，还是对周边地区的辐射带动能力，以及在空间系统中的地位等，都具有一定的优势，适宜于进一步集中人口和经济要素，具备推进工业化和城市化、发展新兴产业、形成新的增长极和带动周边地区发展的能力，特别是能够成为承接优化开发区产业转移和限制开发区、禁止开发区人口转移的重要区域。与此同时，在其工业化和城镇化过程中，必须要适应新的发展理念和发展阶段的要求,借鉴和汲取先发地区的经验教训，注重人口、经济和资源环境的协调，重视发挥自身的综合优势。通过妥善处理好经济社会发展与资源有效利用和生态环境保护的关系，有选择地承接发达地区的产业转移，加快新兴产业的发展和运用高新技术改造传统产业，培育和提高技术创新能力，合理布局空间结构，防止土地城镇化和人口城镇化之间的不协调。加强市场经济体系建设，进一步提高资源配置效率，走新型工业化和城镇化道路。?概括起来看，优化开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠发挥区域综合优势和提高资源配置效率，通过促进人口和要素聚集，进一步壮大经济规模，促进产业结构合理化，实现人口、经济和资源环境相协调，建设成为支撑全国（或地区）经济发展的新兴龙头区域，推进全国（或地区）新型工业化和城镇化的重要区域，承接产业转移和人口集聚的重点区域。?(三)限制开发区?限制开发区域类型多样，主要涉及五大类地区：草原湿地生态功能区、荒漠化防治区、森林生态功能区、水土严重流失地区和其他特殊功能区域（比如水源补给生态功能区、蓄滞洪区、自然灾害频发地区、水资源严重短缺地区等）。这类区域大多地处偏远和交通不便地区，人口分布相对稀疏、经济发展相对落后、基础设施条件差，除森林和部分条件较好的草原湿地生态功能区外，其他区域大多自然条件恶劣、生态脆弱、环境承载能力较弱，不适合大规模集聚人口和进行开发。同时，不少区域由于长期以来存在不合理的经济社会活动和对资源的过度开发，区域开发强度超过了资源环境承载能力，导致产生诸如森林减少、草场退化、物种减少、荒漠化和水土流失严重、水系紊乱、干旱缺水、沙尘暴肆虐、自然灾害不断等一系列问题，致使局部地区自然生态系统功能退化，并危及到其他区域的生态安全。因此，限制开发区域是我国生态环境最为脆弱、人与自然关系矛盾最为突出的地区。为解决这类地区的问题，相关部门近年来采取了一系列有针对性的，并取得了一定成效。但还有不少地区亟待加强规划、保护和建设，同时，也迫切需要通过明确这类地区主体功能，按照主体功能区建设和管理的思路进行综合治理，修复生态，缓解资源环境压力。同时，由于限制开发区域地域面积广，涉及人口数量巨大，也需要妥善解决支持和引导人口有序外迁与在资源环境可承载能力的范围内进行适度和有序开发的问题。?概括起来看，限制开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠政策支持和加大保护力度，通过促进超载人口有序外迁和适度开发，加强生态修复保护与扶贫开发，建设成为全国或区域性的重要生态功能区域，保障全国或区域性生态安全的重要区域，促进人口迁移和扶贫开发的重点区域。?(四)禁止开发区?禁止开发区主要包括自然保护区、世界文化自然遗产、重点风景名胜区、森林公园、地质公园等，这类区域基本上是自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然景观、人文景观集中分布区，具有重要的自然生态功能和人文价值功能。与前三种主体功能区不同，禁止开发区域的设立、划定和管理体系相对成熟，法律法规相对健全。既有的法律规范对相关区域的概念、功能、范围、建设、管理、实施主体和法律责任等都做出了，对禁止开发区域的保护起到了积极作用。但保护中依然面临许多困难，特别是保护区内有大量的人口存在，使得保护与发展之间面临着尖锐的矛盾。据统计。目前全国900多个自然保护区大部分分布在中西部地区，其中大约1/4的自然保护区位于国家贫困县，有相当部分区域属于贫困问题最集中、贫困程度最严重、脱贫难度最大的区域。由于这类区域内禁止相关的开发活动，对居民传统的生产生活方式和脱贫形成较大的影响，使得许多开发区处于环境保护与贫困的夹击之中。这种处境导致了一些禁止开发区内经常发生居民迫于生计进行的违反相关保护规定的开发活动。同时，在一些适于进行保护性开发的区域又程度不同地存在过度开发问题，比如游客超过景区容量、环境污染、过度人工化和城市化等问题。另外，由于实行了多部门分头管理的体制，还存在各类保护区重叠设置等问题，也影响了保护和管理的效果。?概括起来看，禁止开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠完善相关法规、政策和加强管理，通过严格禁止人为活动对自然文化遗产的负面影响和实施强制性保护，有限发展与禁止开发区功能相容的相关产业，切实保证自然文化遗产的原真性、完整性得到保护，建设成为保护自然生态系统和人文景观的重要区域、保护珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区域、促进人口迁移的重点区域。