金融自由化与金融监管

金融自由化与金融监管 当今，随着全球化的，朝着自由化方向发展的金融改革，已形成一股强大的金融自由化潮流。它不仅对金融业自身造成了前所未有的巨大冲击，而且越来越开始左右着整个世界。金融自由化在促进国际金融市场发展的同时，也为金融危机的发生理下了隐患。建立一个良好的金融秩序，有效的金融监管是必不可少的，对金融安全负有重要责任的金融监管越来越得到人们的关注。 　　(—)　　金融监管是指货币管理当局对金融业的限制、管理和监督。其主要是指管理当局对各金融机构的市场准入、市场经营流程和市场退出按照和货币政策实施严格管理，通过行政手段严格控制各金融机构设置和其资金营运的方式、方向、结构，甚至严格规定金融业人员的法律资格。　　纵观金融监管的发展，大致可以划分为三个阶段：即早期(20世纪30年代以前)、30年代危机至70年代、布雷顿森林体系崩溃至今。　　早期的金融监管是不系统的，其和实践经历了—个漫长缓慢的发展过程。1720年英国颁布的《泡沫法》标志着世界金融监管的正式开始，它的许多重要原则一直到今天。不过，当时的政府金融监管并非完全意义上的金融监管，其主要是政府针对证券市场的不稳定性而采取的干预措施。金融监管的形成和演进与银行业及金融市场的发展密切相联系，中央银行制度的普遍确立是现代金融监管的起点。　　从银行业产生到20世纪初，经济自由主义盛行并占据统治地位．放任自流的经济政策得到西方主流的普遍推崇，人们坚信“看不见的手”的力量与市场机制的完美性。19世纪中后期，各主要资本主义国家开始建立中央银行制度。这一时期，主要是以古典经济学和新古典经济学理论为代表，以哈耶克为首的“自由银行制度”学派的理论与“看不见的手”的范式也相吻合，他们不承认市场是有缺陷的，信奉金融业的自由经营原则。这一时期被称为“自由银行”。　　受古典和新古典自由主义经济思想影响，20世纪30年代之前，中央银行对金融机构经营行为基本上不干预，更不对利率等金融服务和市场价格进行直接控制。此时的金融监管比较尊重市场选择的结果，很少使用行政命令，而是强调自律；关于市场准入、业务范围等方面的限制很少，比较宽松也相对灵活。其监管的目标主要是提供一个稳定和弹性的货币供给，通过行使最后贷款人的职能以及建立存款保险制度来防止银行挤提造成的不良影响。这种状况与当时自由资本主义正处于鼎盛时期有关。但现实经济金融的发展却越来越表明市场的不完全性是客观的，自由经营银行业务造成的投机之风盛行，多次金融危机给西方国家的经济发展带来了很大的负面影响。　　30年代爆发的全球性经济大危机是金融监管发展史上的重要里程碑。大危机给西方国家经济以巨大冲击，也给金融业敲响了警钟，使人们不再相信市场调节的完美性。为了适应当时经济发展需要，各国政府正式大规模对经济运行进行直接干预，金融监管的手段和也相应发生重大的变化。作为一种反危机措施，各国都建立了以严密的管制和专业化为特征的金融体系。这些措施在一定程度上为稳定金融体制的秩序，促进经济的高速发展起到了关键作用。　　30年代的经济大危机及其引发的金融体系崩溃，是促成较为完整的现代金融监管体系建立和发展的最主要最直接的因素。许多现代意义上的银行监管措施是在这场大危机之后发展起来，如利率管制、外汇管制、分业管制、机构管制以及对资本充足度、贷款集中度、资产质量、资金流向和银行内部的监管等等。存款保险制度在这场危机中正式诞生。鉴于经济大危机的经济教训，这一时期的金融监管主要以安全性为首要目标，以求防止金融体系的崩溃对宏观经济的严重冲击。政府通过立法对银行经营行为进行直接干预与限制是其重要的特点。　　在理论方面，经济大危机提供了一系列证明市场不完全的充分证据，表明“看不见的手”无所不至的能力是一种神话，1936年凯恩斯发表的《通论》使“看不见的手”理论第一次遭到系统的挑战。这一时期的金融监管理论就是建立在对市场不完全的确认基础上，主要以讨论规模经济与经济、不确定性与非理性预期、银行体系的外部性影响、银行服务的公共品性质等为主。这些理论为30年代开始的严格、广泛的政府金融监管提供了正式的理论支持。此后，凯恩斯的宏观经济理论一直在西方国家经济政策中占支配地位。在此理论影响下，传统上中央银行的货币管制已经转化为货币政策并服务于宏观经济调控的目标，对金融机构具体经营行为的干预则成为这一时期金融监管的主要内容。　　70年代以后，随着布雷顿森林体系的崩溃，银行国际业务的汇率由固定汇率迅速改变为浮动汇率，从而加大了商业银行在开展国际业务过程中的汇率风险，银行经营面临的不确定性增加了。同时。随着实际增长速度的放慢，国际资本出现了相对过剩，为了寻求资金出路，银行经营日益国际化，全球性的银行业竞争更加激烈。银行为了避免风险、增加利润以求在激烈的竞争中生存，被迫通过创新来逃避的监管。这一切使得以往的金融管制变得束手无措。　　对此，在美国与国际清算银行的倡导下，西方十国集团采取了国际联合监管行动，于1975年在瑞士巴塞尔达成了联合监管和监管的，简称《巴塞尔协议》。《巴塞尔协议》对国际银行监管产生了十分重要的。既对国际银行监管提供了法规依据，也为各国制定和完善银行业的监管法律制度提供了指导原则。此后，巴塞尔委员会又形成了一系列有关国际金融监管的重要文件。委员会强调银行监管是对银行经营风险的控制，而不是的银行经营行为本身的控制。这被称为积极的监管，其基点在于承认银行始终处于风险之中，监管者的任务是保证银行谨慎经营并防止个别风险演变成系统风险。在保证银行风险处于可控制状态的前提下，鼓励公平的竞争。竞争是提高效率、增加消费者剩余的根本机制保证。　　在上，凯恩斯主义理论解释不了“滞胀”现象，使得自由主义的理论和思想开始重新活跃起来。与本世纪初正好相反，经济学家们谈论得更多的是“政府失灵”。理论上自由主义思潮也渗透到银行监管中，反对监管的金融自由化理论开始受到重视。金融自由化理论从两个方面对30年代以后的金融监管理论提出了挑战：一是认为政府严格、广泛的金融监管，使金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的；从而最终导致了金融监管的效果与促进经济发展的目标不相吻合；二是金融监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府解决金融领域市场不完全性的能力的限制。　　30年代到70年代的金融监管是建立在防范经济危机的基础之上，其理论的核心是金融体系的安全优先，而金融自由化理论则尊崇效率优先的原则。金融自由化理论并不是对政府金融监管的进行全面否认和摈弃，而是要求政府金融监管作出适合于效率要求的调整。在这种情况下，金融监管理论开始转向如何协调安全稳定和效率的方面。　　20世纪90年代以来，随着经济全球化进程的逐步加快，金融在不断创新、风险也在不断变化。金融创新活动反映了金融监管是金融监管当局与金融机构之间的一场永恒的博弈，创新不断动态地逃避和突破监管，给相对静态的监管带来新的挑战，迫使金融监管当局不断做出符合经济发展需求的调整。　　(二)　　金融自由化是相对金融管制(又称金融抑制)而言的。金融自由化又称金融管制自由化，主要是指金融当局通过金融改革，放松或解除金融市场的各种行政管制措施，从而为金融市场交易提供一个更为宽松自由的管理环境。金融自由化来源于货币主义、供给学派等各新自由主义学派，特别是以罗纳德．1．麦金农和爱德华．S．肖为代表的金融抑制理论和金融深化理论为代表。该理论认为：要想实行经济的迅速增长，将必须实行一系列的金融自由化政策。因为一个受市场经济调控的金融体系的效率要远远高于受人为干预的金融体系。他们主张放松金融机构过度严格的管制，特别是解除金融机构利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面限制，让金融体系充分发挥其有效的配置资金作用，恢复金融业的竞争，以提高金融业的效率。　　60年代后期，随着美国持续不断的通货膨胀，金融市场名义利率不断攀升，限制利率与自由利率之间产生的利差最终引发了新的货币信用危机(即“脱媒”现象)：当市场利率高于官方限定利率的最高限时，存款者纷纷提款购买收益率高于市场利率的有价证券，从而使银行的存款大量流失，信用收缩，利润减少，致使个别银行亏损倒闭，各种金融创新运用而生(如：大额存单、回购协议、商业借据等)。金融创新的出现，削弱了美国金融当局的调控能力和货币政策的执行效果，使美国金融管制体制面临着改革的巨大压力。以金融自由化为标志的金融改革，由此从美国最先展开。　　与此同时，经过二战后初期高速的“黄金时期”，各主要西方国家相继陷入“滞胀”之中。一方面，持续不断的通货膨胀，迫使市场名义利率不断上升，远远超出管制利率的水平，使持有无息资产的机会成本增大，从而鼓励金融机构将各种经营要素进行优化配置，以避免高利率带来的损失；另一方面，增长的停滞使西方国家的对资本的需求相对减少，资本过剩使得银行之间的竞争日趋激烈。金融机构之间的竞争升级，必然会导致对管制的反抗和破坏。由于生产和资本过剩，西方国家为追求高额利润，千方百计地寻找国外市场和投资，由此带动了资本的国际化。国际资本的频繁流动和国际金融市场的发展，与各国对金融市场的种种限制形成尖锐的成立。希望更自由地开展业务的跨国银行和其它金融机构，成为推动政府放松管制的重要力量。此外，进步也对金融自由化的发展起到重要推动作用。管制必然引起逃避管制，各种多种创新应运而生。面对层出不穷的金融创新，以30年代大危机为背景建立的金融管制体系越来越不适应经济一体化发展需要。经济不稳定、滞胀、金融创新的兴起等因素构成了对西方国家金融管制体系的猛烈冲击。从70年代开始，其他西方国家追随美国相继迈上了金融自由化的改革之路。这个时期自由主义经济学逐渐抬头并趋于高涨，取代了干预主义经济学占据主流经济学的地位。　　以自由化为特征的西方金融改革主要表现为：金融市场日益开放，趋于国际化；利率渐趋自由化；金融机构业务综合化；金融工具多样化；政府对金融体系的直接控制作用下降，一些政府金融机构面临收缩、取消或私有化的处境。此后，发达国家加快了金融改革步伐，虽然其发展水平和速度不平衡，但金融自由化均已达到相当高的水平。　　与发达国家相比，发展家的金融自由化改革起步较晚。发展中国家的金融制度大都是在二次大战后伴随着经济的独立逐步建立起来的，一般生产力基础较为落后。由于经济货币化程度低下，金融体系欠发达，资金极为有限，为把有限的资源导向优先发展的部门，政府对货币金融体系—直进行严格管制，普遍建立起以抑制为特征的金融制度。随着经济的不断发展，金融抑制的负面效应也日益明显。在金融抑制政策下，各金融机构为逃避政策管制的金融创新层出不穷，政府被迫以更为严格的管制配合，从而造成了“管制创新一再管制一再创新”的循环怪圈，资金成本持续上升。　　金融抑制政策的失败，推动了广大发展中国家进行自由化改革。从70年代开始，发展中国家逐步放松了国内金融管制走上了金融自由化之路。虽然不同的发展中国家经济发展水平及政治、经济、文化制度不同，金融自由化改革的侧重点也千差万别，但各国金融改革都一致性地朝着自由化的方向推进，其主要基本相同：(1)放松或取消利率控制，让利率反映资金的真实成本；(2)取消了对银行贷款的控制；(3)大幅度降低法定准备金比率，以增加银行对外贷款的能力；(4)对一些国有银行进行私有 化，允许建立新的金融机构；(5)培育、发展和完善资本市场。　　虽然发展中国家的金融自由化改革取得了成绩，但也存在着一些偏差。对外部环境的认识极大地了发展中国家对银行监管的建设，发达国家经济中的“放松管制”被认为是潮流，大势所趋。另外，大多数发展中国家均以利率自由化作为金融制度改革的重点和突破口，在金融机构发展、金融工具创新、市场培养等方面的改革却远远不够。一些发展中国家因推动资本形成的投资需求极其旺盛而过于强调了货币金融改革的储蓄供给效应，却忽视了对投资需求的管理与调控，致使许多宝贵的资源使用不当，对资本形成和经济增长产生消极影响。许多发展中国家金融改革的步伐与实际经济发展水平不相协调，超越了本国经济发展水平和金融监管能力的许可，在金融改革自由化的道路上走得太急太远，没有看到保持金融监管的必要性，结果步入“自由化”陷井，不但没有带来持续的经济繁荣，反而造成连续不断的动荡和危机。　　国际的自由化，加强了国际金融市场竞争，提高了资本的配置效率和金融市场效率，国际金融市场日趋一体化。金融自由化—方面加强了竞争，提高了金融体系的效率，促进了世界的全球化，另一方面，也在金融市场之间形成了高度的依存关系，增大了国际金融市场的风险，加之金融衍生工具的广泛运用，使得国际金融的不稳定性日渐突出，金融体系的脆弱性进一步加深。其主要表现在以下几个方面：　　第一，金融自由化加剧了资产价格尤其是利率和汇率的过度波动。在当前经济全球化过程中，各国政府不同程度地放松对金融的管制放开汇率，取消利率限制。取消证券交易中的固定佣金制度，让资产价格发挥其市场调节作用。资产价格的自由化一方面加快了金融市场自由化步伐，增强了资本在国际间的流动性，另一方面也加剧了金融机构间的竞争，为争夺资金，竞相提高筹资利率，引起筹资成本上升，造成资本价格的过度波动，从而给各国的经济带来严重的危害。　　第二，金融创新促进了全球金融自由化，也加剧了全球金融市场的脆弱性。随着全球金融自由化发展，金融市场的阻隔消除，银行和银行之间、银行和非银行金融机构之间的界限日益模糊，业务交叉，竞争日益激烈。特别是国际银行贷款呈下降趋势，直接融资方式广泛使用导致“脱媒”现象的产生，银行业纷纷寻求新的增加利润方式，不断推出新型金融衍生工具。不仅金融衍生产品本身的特点就蕴藏着巨大的潜在危险，而且银行业务的表外化又增大了监管的难度；加之为规避金融风险而推出的金融衍生工具在国际金融市场上运行的结果越来越成为国际投机投资所青眯的最危险的金融工具，使得金融创新工具的飞速发展，特别是金融衍生工具的过度使用，增大了整个金融体系的脆弱性。　　第三，国际金融的自由化使资本市场呈现出“无边界的扩张”。特别是90年代以来，发展家普遍加快了金融自由化进程，竞相放宽金融管制，形成了一大批新兴金融市场，这为发展中国家吸引外资创造了条件，大量私人资本的流入，造成供求失衡，经济过热，特别是大量投机性短期资本的流入，来得快逃得也快，往往对流入国经济造成很大冲击，增大了其金融市场的不稳定性。这种不稳定性加大了金融风险生成，极易引发金融动荡和危机。　　第四，各国货币金融监管的相对滞后性也加大了金融风险发生的可能性。在金融自由化进程中．国家资金的结构和流向、投资品种及技巧发生了重大变化，技术和通讯的进步，为金融投资创造了更广阔的活动空间和崭新的运行形式。但同时，金融市场的波动更加频密，杠杆投资和衍生产品的风险也大为增加，竞争压力和追求高回报使投资者和金融机构的冒险意识上升。然而、现行的国际金融体系和金融监管明显滞后于市场环境的快速变化，各国货币当局尚未建立起与之相适应的监管体系，其金融监管只能以个别国家为立足点，在操作中面对国际化金融机构及国际金融市场却鞭长莫及。　　金融风险不仅是本国经济危机的重要导火索，而且会引发世界性经济震荡和危机。90年代以来，随着金融自由化进程及伴随而来的金融风险的加大，国际金融市场动荡不定、危机频发：1992年欧洲货币危机、1994年墨西哥金融危机、1995年英国巴林银行倒闭；1997年东南亚金融危机等等。金融自由化也因一系列金融危机而受到众多非议。在金融自由化成为主流的今天，如何加强金融监管，防范金融风险，创造稳定的外部条件，已成为世界各国金融监管部门面临的重要课。　　(三)　　有效的金融监管是金融安全的重要保证。90年代金融危机的频繁、持续和不断加剧与国际金融体系存在一些缺陷不无关系，暴露出现行国际金融体系的不健全。在危机爆发之时，现行的国际金融监管体制中并不存在最后的防线，明显地缺乏全球性金融安全保障机制；在危机爆发之前，没有科学的预警系统以及金融体系的有效风险约束和监管机制。现行的国际金融监管制度、体系、方式和手段等也远不足从容应对风险日益提高的金融体系的安全。现行国际金融体系正面监着越来越严峻的挑战，金融监管的变革已是国际金融业发展的必然选择。　　人类将进入21世纪，展望未来的国际监管的方向应该具有以下几个原则：　　第一，加强金融业间的国际化合作监管。20多年来，巴塞尔委员会关于国际银行监管的一系列“协议”在金融监管的国际化和国际合作方面作了大量的尝试和努力，效果越来越得到优化。但是，金融监管国际化和国际合作所要求的统一监管标准和，在世界各国金融体系和金融机构发展程度差异甚大的情况下，将越来越多地遇到各国金融监管的制度环境和开始条件不同与金融监管趋同之间的矛盾。国际金融监管必须“求同存并”，努力寻求各国间的协调与合作。　　第二，面对当前新金融形势下的风险因素加大，金融监管总的原则应该是加强而不是削弱。应更注重建立金融机构、金融体系内部激励相容的制度安排，将外部施加的监管与内部自发的响应有机地统一和结合起来。并相应地把实现金融可持续发展作为重要的及根本性的目标。惟此才能真正实现有效的监管。　　金融风险是永存的，同时对金融监管的挑战也是无止境的。随着国际金融业的进一步深化和发展，国际金融监管也将进一步完善。