三门峡水库案例

三门峡水库案例 三门峡水电站政策历程分析——基于团体理论的分析视角 第一部分 案例回顾 一、议设立 1949成立黄河水利委员会。提出解除黄河下游水患方法，即建造水库，可能筑坝的地点有3处，是三门峡、八里胡同和小浪底。 1950年肯定了三门峡坝址。但是有不少人认为从当时国家经济状况和技术条件来看都有较大困难，提出从支流解决问题，主张在支流上建土坝。三门峡建库历经了第一个起落。 黄委会提出了“蓄水拦沙”的治黄方略，于是再次提出修建三门峡水利枢纽。但有人反对。于是研究淹人淹地较少的邙山建库方案。至此，三门峡建库方案历经了二起二落. 邙山修建方案淹人超过15万人，花钱多，没有综合利用效益，随即被否决， 1952年第三次提出修建三门峡水库。1953年再次提出黄委会三门峡建库方案及整个黄河的治理方策。由于当时国务院已决定将治理和开发黄河列入苏联援建项目，而未定案。至此黄河治理经历三起三落。 二、政策制定 1、议程建立 国务院将治理和开发黄河列入苏联援建项目。 2、提出方案 1954年，黄规会完成《技经报告》。选定黄河三门峡水利枢纽为实施黄河规划的第一期重点工程，并指出:“在选择第一期工程时，必须能够解决防洪、拦沙、灌溉、发电以及航运等综合利用任务。确定三门峡水库的正常高水位为350米高程，总库容360亿立方米。 3、政策方案的选择 (1)政策草案专业审议 1954年，国家计划委员会邀有关部门的领导人和苏联专家，集中听取苏联专家关于《黄河综合利用规划技术经济报告基本情况》的报告。 (2)专业-行政初步审批 1955年黄规会将《技经报告》和苏联专家组对该报告的评估、择优结果，上报国务院及国家计划委员会、国家建设委员会，提请审查。 三、政策合法化 1、政党表决(政党是团体联盟的重要形式) 1955年，中共中央政治局听取了李葆华关于《黄河综合利用规划技术经济报告》的汇报，政治局基本通过这一方案，并决定将黄河综合利用规划问题提交第一届全国人民代表大会第二次会议讨论。 2、行政表决 1955年国务院召开第15次全体会议，会议通过《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划》告，并决定在第一届全国人大第二次会议上作报告，提请大会审议批准。 3、人大表决(最高层次的合法化,利益团体斗争结果的合法表现形式 ) 1955年，人大表决通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》， 四、政策执行 1、政策实施中各团体之间的冲突:即各省, 陕西省,国务院,苏联专家 1957年初，三门峡水利枢纽初步审查会召开，有专家对苏联的报告提出不同意见。主要围绕两个方面。一个泥沙淤积之祸，一个焦虑淹土移民。 讨论会情况上报之后，国务院将《报告》批转给陕西、山西、河南、河北、山东、甘肃等省。陕西省在回文中提出要求降低水位、缩小规模的建议。数百万亩即将被淹的良田，近百万的移民，主要都在陕西省。在三门峡工程开工一年之后依然要求“翻案”。作为回应，周恩来于1958年4月赶到三门峡工地召开听取各方意见的现场会议。 陕西省表示“有困难，但中央决定了就服从”;而大坝的也改为:按360米设计，350米施工，1967年最高运用水位不超过340米;泄流孔底也做相应降低，以增加随水排出泥沙的机会。 2、施工完成(1957年,1962年) 1957年，三门峡工程已经正式开工。1960年三门峡首次蓄水，到1961年大坝主体基本竣工，1962年第一台15万千瓦机组和110千伏开关站安装完成并投入试运行。 苏联专家保守估计水土保持措施效率。 五、政策调整 1、淤积和第一次改建(1962,1968年)陕西省对政府施加压力,提出148号案,从而使政府进行政策的调整:即第一次微调 1961到1962年3月，一年半时间，水库淤积泥沙15.3亿吨，远远超出预计。为此，1962年4月，在全国二届人大三次会议上，陕西省代表提出第148号提案，要求三门峡工程增建泄洪排沙设施，以减轻库区淤积。1962年2月，水电部将原来的“蓄水拦沙”运用方式改为“滞洪排沙”，但由于泄水孔位置较高，泥沙仍有60%淤积在库内，但潼关高程并未降低;而下泄的泥沙由于水量少，淤积到下游河床。1964年12月，周恩来亲自主持召开治黄会议。最后决定，在左岸增建两条泄流排沙隧洞，改建5,8号四条原发电引水钢管为泄流排沙管道，以加大泄流排沙能力，解决泥沙淤积的燃眉之急。 2、洪水与第二次改建(1969,1979年)(水电部军事管制委员会, 陕西、山西、河南和山东这些团体就自身利益展开竞争,从而使 政策进一步调整:即第二次微调) 1967年，黄河倒灌，渭河口8.8米长的河槽全被淤塞，次年渭河在华县一带决口，造成大面积淹没，关中平原受到严重威胁。1969年，水电部军事管制委员会下发了《转告国务院批准三门峡工程改建方案的意见》。与改建方案具有同等意义的是，陕西、山西、河南和山东这四个与三门峡水库运行方式发生直接利益关系的省份在1969年达成的一项“”:三门峡水库汛期控制水位为305米，必要时降到300米，非汛期为310米。 总结:经过两次改建后的政策效果(综合各个团体的利益,冲突达到均衡,而实际的政策效果并不理想) 三门峡水利枢纽综合效益已经大打折扣:发电不足10亿度;灌溉能力也随之减弱;为下游拦蓄泥沙实现黄河清与地下河的设想，也随着大坝上的孔洞接连开通而作废;下游航运无法实现。 3、问题再起(1986年后) 1986年之后，潼关高程又迅速抬高，超过了1973年改建之前的水平。 三门峡本来有5台每台5万KW的机组，后来又加了两台，一台归水利部，一台归黄河水利委员会(以下简称黄委会)，而具体负责三门峡大坝管理的三门峡水利枢纽管理局(以下简称枢纽局)则把一台5万KW的改成6万KW。“多的1万KW就归他们自己了。”(团体利益与政策微调调整) 4、存废之争(2003,2004年) 2003年8月10月，渭河流域发生了50年来最严重洪灾，从而引发三门峡水库的存废之争。(导火线) 各个团体的条块之争:10月，水利部组织在郑州召开了“潼关高程控制及三门峡水库运用方式专题调研会”。与会专家多数认为，暂时没有直接证据证明三门峡现行蓄水水位和运行方式同潼关高程变化有直接关系，但多数认同通过适度降低水库水位来帮助降低潼关高 程。同意陕西主张全年敞泄意见只占少数，且是几个已经退休的老人。个中原因，曹教授认为，其他大部分专家同黄委会之间存在项目合作关系，因而不便在这个问题上多说话。 陕西省和河南省之争:陕西省和河南省这两个团体之间表达各自利益 (1)陕西省的痛诉 2004年,陕西15位省人大代表向陕西省人民代表大会提交《关于停止三门峡水库蓄水发电、尽快降低陕西潼关高程、彻底消除渭河下游水灾隐患的议案》。 同年全国两会期间，陕西省多名政协委员、人大代表提出议案，要求停止三门峡水库蓄水发电，尽快降低潼关高程“废”掉三门峡水库。 (2)河南人的回应 2004年，河南省32名全国人大代表针锋相对地提交了一份联合议案，要求“合理利用三门峡水库”。中心内容是:“三门峡市离不开三门峡水库～三门峡人民离不开三门峡水库～” 第二部分 模型介绍 团体理论分析模式是以团体政治理论为基础演变而来的公共政策分析模式，其核心理论强调团体是社会构成的因素之一，团体间的冲突时社会政治的一种重要的表现。当政治性团体向政府施加压力时，政府可以通过制定、发布公共政策使团体的冲突达到均衡。因此，团体理论主义者认为公共政策分析的中心内容是团体及团体的政治行为分析过程，是公共政策如何发挥其特定职能是团体冲突达到均衡的过程分析。 一、团体理论分析模式的渊源 1.强调团体与国家的平行存在和本质趋同，认为国家也是团体的一种表现形式。代表人物有德国学者德里希?冯?吉尔克，英国学者菲吉斯和麦特兰，德里希?冯?吉尔克认为团体是一个有生命、意志和目的的团体。菲吉斯和麦特兰进一步强调，已经组织起来的团体，是义务、有权利的人，而不管国家是否承认它的这种地位。 2.强调以政治团体的不同特征为基础的政治多元主义，以此反对传统的国家政治一元论。代表人物有英国学者哈罗德?拉斯基，他认为团体和人一样，具有各自的情欲、品质、个性和本性，而国家也具有和人一样的特点。因此，国家也是一种团体。在平等存在的前提下，政治团体不同个性的体现必然导致政治的多元主义。 3.团体分析是政治分析的主要内容。美国学者亚瑟?本特利在《政府过程》一书中对传统制度分析没有涉及到公共政策的核心问题进行了强烈的批判，同时提出了行为主义的政治研究方向，认为人的行为是一切政治过程的基础，而个人的政治行为又总是通过某个政治团体才能对整个社会政治系统产生作用，政府的统治过程就是一种团体的政治活动过程。美国学者戴维?杜鲁门和厄尔?拉兹姆尤接受了亚瑟?本特利的观点，将团体政治分析引入到了公共政策的研究中。戴维?特鲁曼在《统治过程》一书中讲到“在政治过程中，具有共同利益的个人都将正式或者不正式地结合成一个团体，以便向政府提出他们的利益要求，力图通过政府协调达到自身的满意。”厄尔?拉兹姆尤在《政治的团体模型》一书中进一步阐释了团体背景下公共政策的性质，并从理论上进一步概括出公共政策团体分析模式。 二、模型介绍 1.理论的核心内容。团体分析模式的理论观点认为，政治行为的核心内容是社会团体之间的相互作用和冲突，是团体之间争取影响政府制定有利于自己团体的公共政策的竞争行为。公共政策代表的达到是团体冲突协调以后的一种均衡。政府的任务是面对团体之间的利益冲突和竞争压力，建立团体竞争规则，促进团体之间的妥协，平衡利益，通过制定公共政策达到新的均衡。 2.影响政策的要素。代表不同利益的团体之间的冲突和竞争是团体分析模式的高度概括，竞争中的压力大小取决于团体的人数、财力资本、组织力量、领导能力、内部凝聚力、 与政府部门的关系等。 3.团体互动的前提条件。团体理论分析模式认为，政府要想通过公共政策协调团体冲突，必须具备以下四点前提条件才能形成适应机制:(1)社会中必须有一个相当大的“潜在团体”存在。这一团体是潜在的、无形的，以反对破坏现有制度为手段来影响公共政策均衡冲突职能的社会基本力量。(2)团体成员具有思想和行为倾向的多重性。(3)公共政策所达到的团体均衡，要有助于现行政治制度的稳定，如果公共政策结果引起了新的、不可调和的团体冲突，那就要重新考虑实现均衡的公共政策。(4)每个团体的权力都应该受到限制。如果没有以上四种机制或条件，那么面对团体的政治竞争，公共政策将无法均衡竞争团体的利益。 第三部分 政策过程分析 厄尔?拉兹姆提出:“公共政策是任何特定时间内团体竞争后所达成的一种均衡。这种竞争党派或者团体间努力争取自身利益后达到的一种均衡„„立法机关是这种团体竞争的裁判。它仲裁团体竞争的胜负，以法律的形式记录胜负、妥协和政府的情形。”团体分析模式体现了政府作为“裁判”的功能，利益竞争和冲突的主体定位是社会团体。杜鲁门认为，当具有共同态度的一部分人正式或非正式地结合成一个团体，以建立、维持与增进共同态度所蕴涵的行为模式，向社会其他团体提出其主张，并进而谋求实现其主张时，便构成了利益团体。这种界定方式是对政治多元理论的继承，在杜鲁门看来，政府机构也是利益团体。在对本案例分析中，我们在政治理论的多元分析视角下，以团体理论为基本分析工具，依据冲突的焦点问题，将各阶段所有参与到竞争和互动过程中的政策主体分为两大类，而将全国人大、党中央和国务等视为政策的决策主体，即“裁判”。注重在中观层面对两大团体的互动进行分析和梳理，而不过多的设计宏观层面的政治过程分析和微观的各子团体之间的竞争互动过程分析。 一、议题设立 1.冲突焦点和相关团体 在议题设立阶段，冲突的焦点是水库的选址是否在三门峡。其中持赞成态度的团体包括黄委会、燃料工业部水力发电建设总局、苏联专家等，持反对态度的团体包括水利部、国内部分专家、政府内部行政人员等。 冲突焦点:水库的选址是否在三门峡 赞成 裁判 反对 黄委会、苏联专家 水利部、部分国内专家、政燃料工业部水力发电建设总党中央、国务院 府内部行政人员 局、政府内部行政人员 2.互动过程 本阶段的互动过程主要是黄委会针对黄河治理问题提出解决方案并更换和修改方案的过程。(1)黄委会与1950年提出在黄河干流——三门峡建立水库，蓄水位为350米高程，以经济和技术条件的限制为由，遭到反对，三门峡方案第一次被放弃。 (2)在燃料工业部水力发电建设总局的支持下，黄委会再次提出在三门峡修建水利枢纽，同时在苏联技术专家的帮助下，提出修建水库并蓄水提高到360米高程。由于此方案淹地淹人太多，再次遭到反对，从而研究邙山方案，至此，三门峡方案第二次被放弃。 (3)由于邙山方案投资较大，淹人多且无综合效益，遭到黄委会否定，并进而与1950年冬第三次提出三门峡方案，但由于水利部对水库修建的条件限制(资金不超过5亿，淹人不超五万)，三门峡方案第三次被放弃。 小结:在政策问题的提出阶段，主要竞争的是以黄委会、苏联专家等组成的以在三门峡 建设水库的团体，双方斗争的结果使具有“裁判”职能的中央决策主体为了实现利益的均衡，对是否在三门峡建设水库做出了反复的抉择。 二、政策制定与合法化阶段 总得来说，本案例中政策的制定与合法化阶段主要是政策在“裁判”(即中央政府)内部讨论输出的阶段，因此在这其中并没有发生明显的冲突。 但是，没有冲突不代表团体没有产生作用。决策方案拟定过程中，决策制定者、决策问题的直接利益团体对决策方案的拟定影响较大。一方面决策方案制定者的个人价值观、受教育水平、所处的决策环境等会影响决策方案的拟定，另一方面团体可以通过各种渠道进行影响，以期使决策方案的制定符合其利益最大化的目的。因此，该阶段能否对决策引发的问题进行准确的识别，需要依靠对专家、政府的一些行政部门之间的共同影响来决定。 首先，专家应当利用其专业知识，根据决策的目标，客观地对决策方案提出建议; 其次，国务院中的各相关部门对任何一个决策方案可能引发的社会风险进行客观评估。具体来说，流程如下:(1)政策方案的形成以及专业审批:中央有关部门和苏联专家:柯洛略夫关于《黄河综合利用规划技术经济报告基本情况》的报告。(2)政策方案的初步行政审批:中央领导层对于《技经报告》的初步审批。以及对于三门峡大坝的正常高水位高程的设定问题的进一步讨论。(3)政党审议:中共中央政治局，通过该方案并决定提请全国人民代表大会审议。(4)行政审议:国务院通过并提请人大表决。(5)人大表决:赋予政策所需的合法性。 小结:在整个政策合法化的过程中，并没有明显的冲突，与此同时，专家、相关部门在会议中提出自己的建议从而影响决策，其中更多的是中央政府“独白式”的政策议程的合法化。中央政府对于苏联专家组所编制的计划过于轻信，而苏联专家组对于黄河治理问题缺乏必要的审慎态度，对于黄河治理也缺乏充分的了解，在短短半年时间就对于黄河的泥沙治理，水灾防患和上游的水土保持形成了报告，而没有经过比较充分的论证，使得这一报告在形成之初就显得过于乐观，对于政策问题的严重程度考虑不足。同时，在这一过程中并未充分考虑各个地方政府的利益，如陕西，河南等省区是三门峡工程的直接利益相关者，但是，在整个决策合法化过程中，地方政府并未能够有效的影响政策的形成，也正是因为缺乏相关团体的合理冲突，为以后的问题爆发埋下了隐患。 三、政策执行 1.冲突焦点和相关团体 本阶段的冲突焦点有两个:水坝高低和是否排除泥沙淤积。从这两个问题出发形成了两个态度截然不同的团体，两个团体的构成包括地方政府和水利专家。国务院和水利部在该过程中扮演了“裁判”的角色。 冲突焦点:水坝高低程，是否堵死导流底孔 反对 裁判 赞成 陕西省认为高程淹没大量农田，造成大量大部分地方政府和专家没有意移民;黄万里认为不能读书底孔，否则难国务院 见，认为应该用较高的高程，以对抗淤积;温善章认为关中平原乃中华水利部 不用底孔排沙，提高防洪和综文明最精华的所在，不能淹没 合利用效率 2.互动过程 (1)在两位专家向黄规会、水利部和国务院提出意见之后，周恩来批示水利部对相关意见进行讨论。大部分专家都赞成原计划，故原有设计并未改变。 (2)陕西省从《报告》下发以后就开始反对，在工程开始一年以后仍希望“翻案”，陕西省“翻案”的结果是，在按360米设计，350米施工，1967年最高运用水位不超过340米;泄流孔底也做相应降低。 小结:在三门峡施工开始阶段，反对意见是明显存在的，然而大部分团体是希望建高程 并堵死底孔，因为在反对一方的强烈要求下，政策只做了些许妥协。在这里小部分人的利益牺牲在接下来不仅没有补偿，反而是遭受了更大的损失。 四、政策调整阶段 (一)改建阶段 焦点议题:是否要增加泄洪排沙设施。 第一次改建仍然是陕西省对中央政府施压，两方面专家的意见分别走向两个极端，一部分说要炸掉，一部分则说不必改建，最后折中，增加泄流排沙管道。 第二次改建则是在发生洪水的情况下，周恩来的指示，1969年6月，由河南省革委会主持，在三门峡召开了晋、陕、豫、鲁四省在1969年相互妥协:三门峡水库汛期控制水位为305米，必要时降到300米，非汛期为310米。水电部军事管制委员会也下发了《转告国务院批准三门峡工程改建方案的意见》。 小结:第一次改建过程中，中央政府在改建问题的两个极端方案中选择了折中的方案，缓解了泥沙淤积的燃眉之急，在第二次遭遇洪水的改建中，决策者在解决问题的同时，集合了相关的四个省份(团体)进行协商，消除了将来的隐患。 (二)问题再起 1.冲突焦点和结构模式 围绕三门峡水库的“废存问题”，可以将该阶段的诸多政策主体分为两个团体，一是持赞成态度的团体，即持“赞成废除三门峡水库，实现全年空库敞泄运行”态度的团体。这个团体又包括陕西省、华县、少数专家等组成的多个子团体;二是持反对态度的团体，即“反对废除三门峡水库，支持三门峡水库继续高水位运用。”这个团体又包括水利部、河南省、三门峡市、三门峡水利枢纽管理局、黄委会、多数专家等子团体。 冲突焦点:三门峡水库的废存 反对 裁判 赞成 黄委会 华县 多数专家(半官方思想库) 水利部 陕西省 全国人大、党中央、国务院 河南省 三门峡枢纽局 少数专家(半官方思想库) 三门峡市 2.团体之间的互动过程分析 代表不同层次利益的团体之间通过共同政策愿景而结合在一起，从而形成了支持态度的团体和反对态度的团体。两个团体中的子团体虽然代表着各自的利益，但是他们的共同政策诉求相同，即通过团体竞争的规则，积极参与团体互动和竞争，不断对“裁判”施加压力，从而试图影响“裁判”制定出符合自己所代表的团体利益的政策方案。 两大团体之间给“裁判”施加压力的方式归纳起来有如下几种:(1)政府机构之间的较量。直接表现是下级政府向上级政府反映情况，直接提出建议和意见。(如陕西省委省政府向水利部汇报材料中建议提出“三门峡水库实现全年空库敞泄运行”;在2003年水利部在郑州召开的“潼关高程控制及三门峡水库运用方式专题调研会”上，陕西省水利厅副厅长尖锐地提出:“三门峡库区问题已经绵延了40年，积淀的各种矛盾已非我省所能解决，矛盾的发展完全是由三门峡顾及自身利益和下游利益造成的。”反对废除三门峡一方也采取了积极的措施，2004年9月17日，三门峡市也打破常规向水利部直接发去了长达5000余字的紧急请示，中心内容是:“三门峡市离不开三门峡水库～三门峡人民离不开三门峡水库～”)。(2)代议制过程中的角逐。不同的利益团体通过代议制的方式，选取代表团体利益的代表，直接 向“裁判”提出政策建议。2004年2月4日，陕西15位省人大代表向陕西省人民代表大会提交《关于停止三门峡水库蓄水发电、尽快降低陕西潼关高程、彻底消除渭河下游水灾隐患的议案》。同年两会期间，陕西省多名政协委员、人大代表提出议案，要求停止三门峡水库蓄水发电，尽快降低潼关高程“废”掉三门峡水库。河南省32名全国人大代表针锋相对地提交了一份联合议案，要求“合理利用三门峡水库”。(议案说，三门峡水利枢纽是治黄工程体系最重要组成部分，担负着黄河下游防洪、防凌重任，保护着冀、豫、鲁、皖、苏5省25万平方公里范围内1.7亿人口的生命财产安全。该枢纽运营44年来，已经形成了独特生态系统和自然环境，如果简单地让三门峡水库停止蓄水或者大幅度地降低运用水位，势必打破现有生态平衡，造成无法估量的重大生态灾难，还将引发一系列事关全局的经济与社会问题)。(3)在大众传播媒介战场的竞争。主要利益主体通过发放调查数据和报告、接受媒体采访等方式，表达有利于自己所在团体有利的政策观点，争取社会的支持，从而对“裁判”施加压力。如陕西省将洪灾的原因归结为三门峡高水位运用导致潼关高程居高不下，导致渭河流域倒灌以至“小水酿大灾”。2003年11月，陕西省政府前副秘书长黄广文在接受记者采访时说，“事实上，三门峡大坝从开建之前，陕西人民就开始遭难，到现在也没有结束。”华县县长2003年洪水过后曾喊出“‘炸’掉三门峡”的呼声，他也是陕西省有关三门峡水库议案的动议者之一。与此同时，陕西省一份报告近乎愤怒地指出:“同在一个黄河流域，唯有陕西是历史因素的无辜受害者，而别的省份都是纯粹的受益者，他们在几十年安澜的同时，继续向黄河索取更大的利益。”(4)专家学者之间的争论。专家凭借在专业领域的优势和特长，其对专业问题的看法和研究结果往往会影响政策结果。在本案例中，少数专家支持废除三门峡水库，以泥沙专家曹如轩来说，他认为不能“光顾了发电，不顾上游的安全。”与他持同样观点的还有中国科学院、中国工程院院士张光斗和前水利部部长、中国工程院院士钱正英，在接受中央电视台采访时他们也共同呼吁:“三门峡水库应该尽快停止蓄水和发电”。而大多数专家认为没有直接证据证明三门峡现行蓄水水位和运行方式和潼关高程有直接关系，清华大学张红武教授认为“渭河水灾严重，其根本原因是渭河十多年来河床不断淤积抬高及主槽萎缩所致。即使没有三门峡水库，渭河下游目前和今后每年的平均抬升幅度也比建库前大”。 在整个互动过程中，水利部扮演着一个特殊角色。作为中央行政机关，水利部直接负责三门峡水库的经营和管理工作，是三门峡水库所带来的经济利益的直接获益者之一。所以，水利部反对废除三门峡水库，从而成为了“反对团体”中的一员。但是，水利部同时负责防治水灾的具体工作，因此它必须考虑和重视三门峡水库运营对上游造成的影响。在支持三门峡水库继续运营的同时，面对来自“支持废除三门峡水库一方”的“压力”，水利部不得不做出妥协和让步。2003年10月，水利部提出对三门峡水库的运行方式进行调整，三门峡水库的防洪、防凌、供水等功能可由小浪底水库承担。 虽然两个大团体中的小团体又代表着复杂的团体利益，但是其争论的焦点在于三门峡水库的废存问题。废除三门峡则使表示持支持态度一方的政策愿景得到满足，而三门峡水库的继续运营则表示持反对态度一方的政策期望得以实现。因此，双方进过多种途径表达各自的政策观点，不断对“裁判”施加压力。“裁判”通过对双方“压力”的综合分析，制定了新的公共政策，对三门峡水库的运行方式进行了调整，从而使双方的利益达到了一个新的均衡。 第四部分 反思及启示 一、分析工具的反思 1.低估了政府决策者在政策制定过程中的独立性和创造性作用。正如我们前面所说，运用团体理论难以完整体现政府决策者在决策过程中所起到的作用。因为政府中的一些团体既行使裁判的管理职能，也有自己的利益。同时，政府决策者握有真正的决策权，尤其是在当 时中国，从国务院可以说服陕西省接受工程实施并在发生洪水等事故时的行动力来看，其作用远比愿模型理论所描述的要大。 2.只强调了一种政策问题进入议程的方式。团体模型强调团体向政府施压进而建立议程，即团体的政治压力，无法说明其他问题进入议程的方式。如在政策调整阶段发生的洪水使中央政府直接建立相关议程。 3.这一模式只强调了团体间的冲突均衡，而没涉及政府机构内部在公共政策制定过程中的竞争和冲突，如中央政府在苏联专家的帮助下完成《技经报告》。 二、启示 在团体模型看来，政府的任务是面对团体间的利益冲突和竞争压力，建立团体竞争规则，促成团体间的妥协，平衡利益，通过制定公共政策达到新的均衡。基于使用团体模型对本案例的分析，我们认为有以下几点启示: 1.加强公共政策的公共性 公共政策之所以称“公共”，正因其公共性。基于公共性，政策应该要强调利益的普遍原则，然而在本案例中却有一个明显的受害者，那就是陕西省。其他的参与团体或多或少地分得了利益，而陕西省则成为了该政策的直接受害者，因此其反对也从始至终十分激烈。在今天看来，通过损害局部利益来增加其余整体利益的行为是极不可取的，所以在要制定公共政策应该加强其公共性，使利益更加普遍，人们可以容忍不均衡，但是不一定能承受利益的损害。 2.讲求竞争规则的合理性 要实现团体间冲突的均衡，首先就应该要确保有效的竞争规则。进一步来说，就是要通过对团体竞争规则的构建将冲突限定在政府的可控范围。如果不能将团体间的冲突限制在一定的范围，就难以保证政策过程平稳进行。而冲突的均衡实质上就是不同利益的表达与整合，因此要使竞争规则有效，就要建立完整的利益表达机制，使有利益诉求的团体都可以通过相关渠道表达利益诉求，如国际思想库的列院专家可以通过国家间的渠道表达对三门峡工程的意见，本土的专家也可以向水利部或是黄委会反映问题;而有利益诉求的团体又可以通过有效的通过拓宽利益表达渠道，政府不仅可以明晰政策相关团体，同时也可以立足大局，理清团体间的利益关系。 3.促进团体互动的有效性 我们可以在本案例的发展过程中看到，团体竞争的有效性往往是冲突均衡和政策生效的重要前提。在方案的选择阶段，正是由于决策者在没有纳入相关团体的情况下片面采信了苏联专家和黄委会及一些部委的建议，才为接下来的泥沙淤积埋下了隐患。因此政府应该要通过理解决策背后的利益来纳入相关的团体，并促进这些团体的互动，实现利益的表达与整合。 参考文献: [1]陈庆云. 公共政策分析[M]. 修订版. 北京:北京大学出版社.2006,4 [2]托马斯?戴伊. 理解公共政策 [M]. 北京 : 北京大学出版社.2008,5 [3]刘丽霞. 公共政策分析[M]. 沈阳 : 东北财经大学出版社.2006,12 [4]威廉?N?邓恩.公共政策分析导论[M]. 北京:中国人民大学出版社.2002,8 [5]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京:中国人民大学出版社.2004,6 [6]保罗?A?萨巴蒂尔.政策过程分析[M].北京:清华大学出版社.2004,7 [7]沈承钢.政策学[M].北京:首都经贸贸易大学出版,1996,11 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