转移支付

对完善财政转移支付的三点看法 发布时间： 2006-1-10 被阅览数： 2185 次 来源： 广西财政厅                                        张俊伟     　　一、需要进一步提高两个比重 　　１９９４年的分税制改革，扭转了两个比重持续下降的局面。自１９９５年到２００３年，国家财政收入占ＧＤＰ的比重，由１０．７％上升到１８．６％。如果加上预算外收入４５６６亿元，该比重上升到２２．４％考虑到一些乱收费项目，我国财政收入占ＧＤＰ的真实比重应该在２５％左右，和发展中国家的平均水平基本相当。我国国土辽阔，地区差异大，并且处在由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融入世界经济体系、快速城市化的社会变迁过程之中，社会矛盾错综复杂，政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此，才能有效控制社会秩序，有序解决社会矛盾，平稳推进社会转型。当前，许多问题（如农村义务教育、农民医疗和养老保障等）难以有效解决，固然有政府职能转变滞后、资金利用效率不高的原因，也有政府财力不足的制约。因此，有必要在作大社会财富蛋糕的同时，进一步采取措施，适当提高财政收入在ＧＤＰ中的比重。 　　提高财政收入占ＧＤＰ的比重，首先要加强对收入的征管，尤其是对非税收入、预算外收入的征管，防止税收流失；其次要对我国的税制进行调整和完善，以体现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济和社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的总体要求。 　　１９９３年，中央财政收入占财政收入的比重为２２％，到２００３年已上升为５４．６％。如果计入预算外收入部分，这一比例为约４５％。税收返还是中央政府的法定义务，其目的不是为了扶危济困，更不是为了实现公共服务均等化，因此，应把税收返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约４０００亿元计入地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在３０％左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。因此，有必要进一步增加中央政府财力，提高财政资金的集中化程度。 　　二、需要创新转移支付方式 　　转移支付对缩小地区公共服务的差距发挥了重要作用。２００３年，我国３１个省（市、区）人均财政收入的变异系数为１１７％，经过转移支付调节后，该系数缩小到７７％。但现行财政管理体制也暴露出了一些缺点。突出表现就是：（１）地方财力严重依赖上级政府和中央，影响了地方因地制宜发展经济、社会事业的积极性；（２）上级拨款不确定性大、拨款不及时，影响了地方预算的编制、实施和监督，不利于提高资金使用效率。 　　出现这种局面，转移支付方式过于单一是重要原因。当前，中央（省、市、区）政府最主要的收入来源是共享税分成。而经济活动受利益驱动，向城市集中、向工商业活动密集的发达地区集中是市场经济的客观规律。不考虑经济发展程度的地区差异，采用同一，对流转税和所得税收入进行划分，其结果必然是：（１）贫困地区经济活动少，收入来源本来就难以满足支出需要，还被上级政府抽走部分资金；（２）城市和经济发达地区在收入被共享后仍可以从经济发展中获得较大比例的收入。经济活动同地方财政收入密切相联，导致人均财力出现“富裕地区越来越强，贫困地区越来越弱”的分化趋势。 　　城乡差距是地区差距的重要表现形态，省（区）内城乡之间的差距甚至要大于不同省（区）平均发展水平之间的差距。从财政运行角度看，城乡差距就表现为县乡财力紧张与市区财政相对宽裕之间的对立。我国长期实行农业支持工业、农村支援城市的方针，农村地区和广大农民为城市发展提供了大量的积累资金。一些地方当前正在进行的“省管县”财政体制改革试点，只是停止了市级政府进一步从县级政府集中资金支持城区发展的趋势，并没有真正改变农村支援城市发展的基本格局。目前，我国已进入工业反哺农业，城市带动农村的发展新阶段。相应的，也应实行城区向县乡财政提供援助的政策，以支持县、乡政府发展经济和社会事业，使广大农民分享经济增长的成果，促进社会全面进步。在这方面，省（区）、地级市两级政府负有重要责任。应通过完善地方财政体制、完善政府业绩评价体系等手段，充分发挥他们在缩小地区差距方面的积极性和主动性。 　　因此，有必要创新转移支付形式，采用多种方式和方法筹集均等化资金，已增加人均财力的均等化程度，缩小政府公共服务的差距。一种可行选择就是借鉴德国经验，建立横向转移支付制度。具体制度可以设计为：首先，适当降低中央（省、市、区）政府对共享税收入的分享比例，增加地方（特别是落后地区）可支配财力；其次，在中央和省级建立横向转移支付制度。对于人均财力超过平均水平的地区，按照统一、的方式，提取均衡发展基金，由中央（省、区）财政负责运作，专项资助人均财力低于全国（省、区）平均人均财力的地方的发展；第三，推进财政管理体制改革。要进一步总结“省管县”财政管理体制改革试点的经验，完善省以下财政分配关系；推进“乡财县管”改革，在条件成熟时取消乡级财政，以减少预算层次，提高财政体系运行效率。 　　三、要大力优化转移支付结构 　　当前，扩大地方政府（基层政府）自主权的呼声正在升温，反映在财政领域内，就是要求大幅增加一般性转移支付的规模，同时削减专项转移支付，以扩大地方自主权，因地制宜发展社会事业。 　　但是，简单扩大地方财权有可能降低资金使用效率。外部监督相对薄弱是当前我国财政运行的重要特点，越到基层，人大和舆论对政府财政行为的监督就越薄弱，政府决策的随意性越大。只有把强化基层政府支出责任的前提下，适当扩大地方自主权，才能提高财政资金使用效益。这不仅需要提高公共决策的民主化和科学化程度；需要增加财政透明度，强化外部监督；还需要完善财政相关制度设计。一种可行的选择，就是以发展社会事业（如发展基础教育、补助合作医疗和合作养老制度等）为目标，大力增加对基层政府的财力性转移支付。这类转移支付和日本国库支出金类似，是以支持地方政府履行基本职能为目的的专项转移支付，但又和一般性转移支付具有很多共同之处，如需要测算单位支出标准、根据特定事业的发展规模决定转移支付的数额等。这种综合性特征，有利于提高基层政府财政支出的规范化程度，是当前有效平衡扩大地方财权和强化地方支出责任的可行选择。 　　许多项目投资类专项转移支付，采用层层配套资金的办法，由省级政府和中央进行审批。这样的制度安排，强化了上级政府的政策导向作用，也强化了基层政府“跑部钱进”的动机，弱化了基层政府因地制宜发展经济社会事业的责任。目前，中央审批的许多项目，从外部性效果的范围看，并没有超越省（区）的范围。此外，中央级专项转移支付还存在项目繁杂、透明度低、随意性大、监督难的问题。应当根据项目外部性范围的大小，对项目投资类专项转移支付进行清理、归并，调整中央和省级专项转移支付的结构，适当下放专项转移支付资金的管理和审批权限，形成分工合理、优势互补的专项转移支付体系。 　　（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）                                                                来源：《中国经济时报》 对完善财政转移支付制度的三点看法 一、需要进一步提高两个比重 １９９４年的分税制改革，扭转了两个比重持续下降的局面。自１９９５年到２００３年，国家财政收入占ＧＤＰ的比重，由１０．７％上升到１８．６％。如果加上预算外收入４５６６亿元，该比重上升到２２．４％考虑到一些乱收费项目，我国财政收入占ＧＤＰ的真实比重应该在２５％左右，和发展中国家的平均水平基本相当。我国国土辽阔，地区差异大，并且处在由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融入世界经济体系、快速城市化的社会变迁过程之中，社会矛盾错综复杂，政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此，才能有效控制社会秩序，有序解决社会矛盾，平稳推进社会转型。当前，许多问题（如农村义务教育、农民医疗和养老保障等）难以有效解决，固然有政府职能转变滞后、资金利用效率不高的原因，也有政府财力不足的制约。因此，有必要在作大社会财富蛋糕的同时，进一步采取措施，适当提高财政收入在ＧＤＰ中的比重。 提高财政收入占ＧＤＰ的比重，首先要加强对收入的征管，尤其是对非税收入、预算外收入的征管，防止税收流失；其次要对我国的税制进... 德国财政转移支付制度对我国启示 2006-7-27 10:38　赵永冰　【大 中 小】【打印】【我要纠错】 　　摘　要：结合国内实际情况，研究和借鉴德国转移支付制度的有益经验，选择适当的转移支付方式，对规范和完善我国的财政转移支付制度、缩小地区间的财务差距具有重要的现实意义。 　　政府间的财政转移支付，即：一个国家的各级政府之间在既定的事权、支出范围和收入划分框架下财政资金相互转移，包括上级财政对下级财政的拨款，下级财政对上级财政的上解，共享税的分配以及不同地区间的财政资金转移。政府间财政转移支付制度是解决中央与地方财政纵向不平衡和地区间财政横向不平衡的矛盾、规范中央与地方财政关系的有效途径。自1994年实行“分税制”财政体制以来，我国已初步形成了以税收返还为主要内容的转移支付制度，并起到了一定的积极作用，但是，转移支付制度本身在规范性、有效性、公平性、科学性等方面还存在着许多问题，地区之间的横向财政不平衡问题仍然存在，特别是东西部地区经济差距极大。最近，党中央提出了开发西部地区的战略决策，其中财政政策就是重要方面之一，我认为，规范、科学的政府间财政转移制度在此可以起到积极、有效的作用，结合国内实际，借鉴德国转移支付制度中有益的经验作一些深入的探讨，无疑对规范和完善我国的转移支付制度、缩小地区间的财力差距、选择适当的转移支付方式能得到一些有益的启示。 　　一、德国的财政体制概况 　　德国是一个联邦制国家，过去的联邦德国有11个州，两德统一后一共有16个州。政府分为联邦、州和地方（市或县）三级，各级政府在财政管理上具有独立性，宪法明确规定了三级政府的职责和支出范围。联邦政府负责国防、外交、造币和货币管理、海关和边防、邮政电讯、铁路和航空、高速公路和远程公路、社会保险、国有企业的支出和农业政策等等。各个州政府的职责是负责治安、中小学教育和高等教育、科学研究（联邦参加高校和跨地区的研究开发工作）、州内公路、地区经济结构和农业结构的改善、护岸等。各个城镇负责公共福利、文化设施、公共交通、能源的供给垃圾和污水处理、建设规划等等。 　　联邦德国财政体制的一大特点就是共享税的比例较大，联邦宪法规定各级政府的税种如此划分：收入最多的个人所得税、工资税、公司所得税、资本收益税、流转税和进口营业税都属共享税；属于联邦政府的税收有：矿物油税、燃料油税、照明材料税、烟草税、烧酒税、咖啡税、茶叶税、汽酒税、糖税、醋酸税、关税、保险税、证券交易税、资本转移税等等；属于州政府的税种有：机动车辆税、财产税、遗产税、赠与税、地产交易税、消防税、啤酒税、盐税、彩票税等等；划归地方政府的税种有：营业税（上交给联邦和州各9％）、地产税、饮料税、狗税、酒类营业许可税、娱乐税、渔猎税等等。 　　在全部税收中，所得税占主导地位，其次是流转税。 　　各级政府财政支出的具体分工是：国防、外交、科研与发展、社会保障、国有企业的支出等等，由联邦财政负责；在经济发展、运输和邮电等方面的支出中联邦负责2/5以上，州负责1/3以上；教育、社会治安、住宅、土地规划和城市建设的支出主要由州负责；社会保障、一般行政管理经济发展、运输和邮电也是州财政支出的重要项目；保健、体育与休养，公共地区服务（如排除废水废料、处理垃圾、街道照明等支出主要由地方财政负责，这两个项目通常占地方财政支出的1/3左右，其他较大数额的项目有社会保障、教育、一般行政管理、运输与邮电等。 　　二、德国的财政转移支付制度 　　德国的财政转移支付制度包括纵向与横向两个方面。纵向财政转移支付制度是指中央与地方之间的转移支付制度，横向财政转移支付制度是指地区间的转移支付制度。 　　1.纵向财政转移支付制度 　　纵向财政转移支付制度为确保各级政府履行各自职责提供了必需的财源。该制度的大致内容如下： 　　（1）税收协调是纵向财政平衡的主要形式。联邦政府规定的税种划分中，共享税在全部税收中所占比重最大，三级政府的税收总额中有3/4来自共享税，联邦税收总额的69％来源于共享税，州政府有80％的税收来自共享税。共享税的分成比例由法律形式固定下来，公司所得税和资本收益税由联邦和州五五分成，各得50％，工资税和个人所得税地方政府得15％，州和联邦各占42.5％。在联邦与州的财政收支出现不平衡或其他失误时，经联邦参议院批准可以进行适当调整。流转税的具体分成比例由联邦和州定期（在实际操作中每两年一次）协商确定。其中，对增值税的分配采用按人口进行分配的方法，这就起到了均等化的作用。德国政府就是通过以上的税收共享及分成比例的调整来协调中央与地方财政关系的。 　　（2）联邦政府在实行税收分享的同时，还采用预先补助的方式，预先补助就是在实施横向财政转移支付前，在各州的分享额中提取25％以补助贫困州。另外，联邦政府拨付补助金，联邦政府每年从销售税中提取20％用作相对贫困州的补助金。 　　（3）联邦政府实施返还性转移支付。这主要是指对某些规模小或拥有重要港口的州实行返还性转移支付，使之有能力每年保养和改造港口。 　　（4）联邦政府帮助贫困州和有经济发展需要的州进行投资。两德统一后，从1995年至2004年，联邦政府每年向东部地区投资66亿马克，用于改善东部的基础设施及经济结构。 　　（5）联邦政府建立“德国统一基金”。1990年5月，联邦政府为扶植新州发展设立了为期5年，数额1150亿马克的“德国统一基金”，其中200亿马克通过联邦征收团结互助税附加费等方式征收，其余的通过金融市场借贷，基金的本金及利息由联邦政府和老州负担。 　　（6）德国各州对州以下乡镇也实行纵向转移支付，分为一般性分配金和特别需要分配金两类，也就是通常所称的无条件拨款和有条件拨款。 　　2.横向财政转移支付制度 　　横向财政转移支付制度是在各州之间进行财政转移支付，即财力强的州拿出部分财政收入“捐给”财力弱的州。其资金来源有二种，一种是扣除了划归各州销售税的25％后，把余下的75％按各州居民人数直接分配给各州，另一种是财力强的州按横向平衡机制将部分税金直接划给财力弱的州。 　　横向财政转移支付的具体操作分为以下三个步骤： 　　（1）先测定各州居民人数。联邦统计局规定，居民人数应是6月30日这一天的州居住人员数。加权人口数根据居民人头数及密度和规模系数计算得出； 　　（2）然后由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”。如果某州的“居民平均税收额”大于“全国居民平均税收额”的2％以上，这个州就属于富裕州，有义务向贫困州转移资金；若某州的“居民平均税收额”只相当于“全国居民平均税收额”的95％以下，那么该州就被列为贫困州，可以得到来自富裕州的转移支付：“居民平均税收额”相当于全国平均数95—102％的州则既不上缴也不能得到转移支付。 　　（3）最后是实行横向平衡的资金划拨。若富裕州的“居民平均税收额”大于“全国居民平均税收额”的2％一10％之间的，则其超出部分乘以州的实际人口，得到的数额30％留用，70％上缴作为转移支付之用。超过幅度在10％以上的，则超出部分全部上缴用作平衡捐款。若贫困州的“居民平均税收额”低于“全国居民平均税收额”的92％，则首行将其收入额补足到92％，在92—100％之间的差额再乘以系数37.5％，两部分相加就是可以得到的转移补助额。也就是说，贫困州最多只能补助到全国平均财政收入的95％（92％十8％×37.5％），对比之下，富裕州的人均财政支出最多不超过“全国居民平衡税收额”的104.4％（102％+8％×30％），最高与最低之间相差9.4个百分点。整个财政平衡的操作以划拨方式通过各州和联邦的财政结算中心完成。另外，在计算时对于有特殊需要的地区还采用一些特殊政策，如汉堡和不来梅两个重要大城市所在的州，在测算州居民平衡税收额时，居民数可以乘上135％的系数。海港城市（汉堡、不来梅、埃姆登）在测算税收总额时可以扣除海港维护费。 　　三、从德国的财政平衡制度得到的启示 　　1.转移支付制度的法律化 　　在德国，各级政府之间的事权都是由宪法明确规定的，据此而划分的财政收入和财政支出范围也由法律形式确定下来。一般说来，政府间转移支付制度的基本原则由法律形式确定，不能轻易改动，但对具体的计算公式或补助标准，财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况作出修改，这体现了法制性和灵活性的很好结合。转移支付制度的法律化，对于我国建立科学、公平的转移支付制度至关重要，这是正确处理中央和地方政府财政关系、有效贯彻中央政府政策意图的充分保证，也是分税制改革成功与否的关键。 　　我国1994年实行的分税制，虽然对各级政府事权作了规定，但还不够明晰和规范，存在一些不合理交叉。在安排地方经济与社会发展的项目时，中央部门投资或补助缺乏标准，而且在实施分税制后，短时期内下达了一系列补充规定，影响了分税制的法律性。因此，我们可以借鉴国外的先进经验，尽快建立和健全与财政转移支付制度相关的法律制度，形成转移支付制度的监督约束机制。各级政府的事权、支出范围和财政的划分，转移支付的具体方式、计算依据、公式及数量，转移支付的监管办法、预算和决算等内容的确定，都应以法律形式固定下来，并建立起相应的配套措施，例如必要的司法和审计举措，以保证转移支付制度在立法、司法和审计诸方面的互相配合与协调，从而确保转移支付制度的有效实施。 　　2.德国财政转移支付制度中可借鉴的有益经验 　　我国和德国相似，增值税都为共享税，但在增值税如何分享的具体做法上有较大的区别：他们在分配增值税时按各州人口数来分配，确实起到了均等化的作用；用我国的做法是：1994年实行税制改革以来，规定增值税中央得75％，地方得25％，并且实行中央财政对地方的税收返还政策，税收返还数额以1993年为基期年，按照1993年中央从地方净上划的收入数额，1993年全部返还地方，保证地方既得财力，并以此作为中央财政对地方的税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税税率的1：03系数确定，即两税每增长1％，税收返还额增长0.3％。1994年上划中央收入达不到1993年基数的，相应扣减税收返还基数。这种共享税实质上仍然保留了旧体制下收入分配不均的不合理因素，并把地区之间的收入差距加以保留且正当化。显然，这对于增强中央财政的实力，实行地区间的横向财政平衡是不利的，在这点上，我们不妨借鉴一下德国的做法，可以按照各个省、自治区或直辖市的人口数来确定具体的增值税分配比例，在分税的一开始就有意识地兼顾公平目标，逐步缩小税收返还的规模，最终彻底摒弃“基数法”，实行“因素法”（考虑影响地方人均财政支出和收入的各项因素来确定对某地区的财政转移支付额）。 　　另一方面，德国政府对贫困州和需要经济发展的地区进行投资，　自两德统一后，联邦政府每年向东部地区投资66亿马克，用于改善该地区的基础设施和经济结构；联邦政府为扶持新州的发展，还以财政和金融的方式筹集和设立了为期5年的“德国统一基金”1千多亿马克。这些做法对于我国目前实施西部开发战略具有一定的借鉴意义。我国是一个地域辽阔、人口众多的国家，各地区间经济、地理、社会各方面条件差异较大，中国的东南部经济比较开放和发达，相比之下，西部经济发展缓慢，但是，西部地区地理位置比较特殊，拥有非常丰富的自然资源，还具有悠久的历史文化底蕴，著名的“丝绸之路”、古都西安、敦煌莫高窟等都深深凝聚着中华民族的璀璨文化，而且，在那些地区还聚集着许多少数民族同胞。无论就经济角度，还是从社会历史角度来看，党中央在21世纪初实施开发西部的战略决策，实在是英明之举。 　　在大开发中，财政政策大有可为。首先，我们对于中西部地区的经济发展要给予财政方面的大力支持，中央财政每年应向西部地区进行一定数额的投资，用于建设铁路、公路、发电网、供水等基础设施（当然还应结合考虑采用税收优惠措施吸引外资和内资进行投资）。其次，我们可以设立为期十年的“西部开发基金”，其中一部分基金可以通过中央政府开设一些特别的税种来筹集，也可在地方和中央分享的税收中提取一定的比例（例如，在地区自留的增值或个人所得税中提取20％，中央财政从其增值税中划出20％专门用于开发西部）来筹集；另外一部分基金则可通过金融市场来筹集，例如向银行贷款，贷款的本金和利息在开发初期由中央财政、发达地区偿还，在开发中期以后用投资收益来逐年偿还，又如，发行类似于“三峡建设债券”的债券（可以暂时命名为“西部开发建设债券”），债券利率可稍高于银行存款利率，这既有利于加快筹措开发基金，又为广大的投资者增加了长期投资的渠道。另外，国家财政部还可发行长期国债，所筹资金专门用于对西部地区基础设施的投资。 　　3.根据我国实际情况，借鉴德国的转移支付制度 　　从转移支付的方向来看，有横向转移支付与纵向转移支付之分。根据我国实际情况，我们可以借鉴德国的成功经验，实行纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交错的转移支付制度。 　　首先，我国中央政府财力比较紧张，具有横向转移支付的要求。改革开放以来，由于财政体制原因，中央政府的财务非常窘迫，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，国债依存度高达50％以上，造成中央财政的沉重债务负担。在这种情况下，如果再单纯依靠中央财政的纵向转移支付来平衡地区间的财政差额，则会更加剧中央财政的财力紧张状况，从而影响中央政府行使宏观调控职能。因此，需要通过地方政府间的横向转移支付作为补充，既可均衡地区间的财力，又可减轻中央财政的负担。 　　其次，地区财力差异很大，具有横向转移支付的能力。由于受自然、历史、现实条件所限，各地区经济发展极不平衡，地区财力极不均衡且差额较大。据资料分析，1996年我国人均财政收入为600元，而低于这一收入水平的省份有二十多个，最高的上海市为1976.6元，最低的贵州省仅为139.7元，上海是贵州的14.2倍。①从财力自给能力系数看，上海为578％，北京为366％，而贵州为40％，西藏为33％。这表明，我国各地区财力差距大，涉及范围广，具备横向转移支付的条件，富裕地区有可能也有能力向贫困地区转移财力。 　　再次，在我国实行横向转移支付具有一定的基础。过去我国虽然没有直接的横向转移支付方式。但是各地区之间的人才、物力方面的交流，对受灾地区的支援，发达地区对欠发达地区的对口扶持等形式（虽不规范、明确、固定），其实质是地区之间的横向转移支付，并且取得了一定的成效。这表明，在我国实行地区间的财政横向转移支付是完全有可能的。 　　另外，纵横交错的转移支付方式除能综合单向转移支付方式的优点外，其最大的特别是：能够充分发挥中央与地方政府、财务转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。中央政府的纵向转移支付，既体现了中央政府的宏观政策与权威，又调动了地方政府积极配合、有效使用转移支付资金的积极性。地方政府间的横向转移支付，既能在一定程度上减轻中央政府的压力（包括财政方面的压力和为减少支出而与地方财政讨价还价的精神压力），又使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成明确的授受关系，有利于增强转移支付的透明度，提高资金的使用效率。 　　从以上分析可知，建立科学规范的转移支付制度及选择适合国情的转移支付方式既有必要也有可能，但要根据实际情况循序渐进，应与生产力发展水平相适应，与建立社会主义市场经济体制的速度相匹配，与分税制的逐步完善相配合。因此，我们可分几个阶段逐步达到预期的目标。 　　第一阶段，在计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，继续实行现行过渡性的转移支付办法，但应逐步缩小税收返还的规模，逐年增长转移支付的数量，并从技术上为建立规范化的转移支付制度做好准备。 　　第二阶段，当我国初步建立社会主义市场经济体制时，分级财政管理体制的框架也将基本形成。在这一阶段，可逐步取消各种不规范的“补助”和“税收返还”，建立起科学规范的政府间财政转移支付制度。中央与地方政府间的财政平衡关系，完全依靠政府间的转移支付来解决，主要采用中央政府对地方政府的纵向转移支付方式。在这一期间，还可选择部分省区（如沿海发达地区和边远贫困地区）进行地区间横向转移支付的试点，积累经验，为全面推广做好准备。 　　第三阶段，从2011年（即第十二个五年计划）起，我国将已形成比较完善的社会主义市场经济体制，分级分税制财政管理体制也已规范稳定，均等化拨款的技术条件也已成熟，届时，我们可全面实施科学、规范的政府间转移支付制度，将采用纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交错的转移支付方式。 　　参考文献： 　　[1]Shan，Anwer，1994：The Reform of intergovernmental Fiscal relat　ions in developing and Emerging Market Economics，Policy and Research　 series No.23，Washington，D.C.Word Bank. 　　[2]Musgrave，Richard，1983：Who Should Tax，Where and what？ In T　ax assignment in Federal Countries by C.E.Mclure（1983）。 　　[3]JamesM.Buchanan，1980：The Public Finances，An introductory text　book，Richard D.Irwin，Inc. 　　[4]哈维。罗森。财经学[M].董勤发等译。北京：中国人民大学出版社，2000. 　　[5]马骏。论转移支付一政府间财政转移支付的国际经验及对中国的借鉴意义[M].北京：中国财政经济出版社，1998. 　　[6]杨芳。中外政府间财政转移支付制度比较[J].岭南学刊（哲社版），2000，（3）。 相关热词： 财政 我国财政转移支付若干问题探讨 摘要：我国财政转移支付最主要的目标是基本公共服务均等化，均等化的基本公共服务范围和服务水平应与我国经济发展水平相适应，影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，影响人们起点公平的公共服务应达到较高水平。我国应建立以纵向为主、纵横交错的转移支付模式，转移支付方式要根据转移支付目标而定。我国目前转移支付效果不太理想，改革的方向是：以一般性转移支付为主，完善标准支出计算指标体系；制订专项转移支付分配指标体系；取消税收返还。 关键词：基本公共服务；均等化；一般性转移支付；标准支出；纵向转移支付模式 我国实行分税制改革以来，中央对地方的财政转移支付总额增长很快，1994年为2389.09亿元，2008年增长到22945.61亿元。在这10多年里，财政转移支付制度一直是我国学者理论探讨的热点问题，笔者查阅了大量文献，发现国内学者的研究主要集中在我国转移支付目标、转移支付模式和方式、转移支付效果实证检验以及转移支付方案设计等四个方面。本文将在理清已有文献思路的基础上，对这些问题作进一步探讨。 一、基本公共服务均等化问题 中央对地方转移支付的目标主要有四个：均等化、矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务[1]，其中均等化目标是最主要的，也是国内学者探讨的重点。均等化准确地说应是公共服务均等化，主要有两个方面需要明确：一是确定需要均等化的公共服务范围；二是确定均等化程度。 关于需要均等化的公共服务范围，存在两种可能：一是将政府提供的全部公共服务纳入；二是只将基本公共服务纳入。李金珊等[2]认为公共服务均等化是一个动态概念，会随着时间、经济的发展变化而不断调整，由“基本公共服务均等化”过渡到“一般公共服务均等化”，最后进入“最终公共服务均等化”。国内学者[3]在早期提出“公共服务均等化”目标，但对公共服务的范围并未强调，随着探讨的深入，逐步认识到公共服务的范围应该有所限定，所以之后的文献主要是提出“基本公共服务均等化” [4]，在党的十六届六中全会上也正式确定了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标。因此，国内学术探讨的重点落在了基本公共服务应包括的具体范围上。 国内学者对基本公共服务应包括的具体范围存在争议，刘尚希[5]认为基本公共服务可从两个角度理解：一是与低层次消费需要有直接关联的；二是人们无差异的消费需求。基本公共服务范围随时间、地点变化，当前主要为教育、医疗和住房。马国贤[6]认为基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府提供，并由政府财力切实加以保障的公共服务，是公共服务诸项目中处于基础地位，具有重要经济和社会意义的公共服务。安体富等[7]将国内有关基本公共服务范围的表述总结为三种观点，一是指直接与民生问题密切相关的公共服务；二是指纯公共服务；三是指一定发展阶段上最低范围的公共服务，但他本人并不认同其中的任何一种观点，而提出基本公共服务应该是指与民生密切相关的纯公共服务。许多文献还用例举的方式表达了我国当前基本公共服务的范围（具体见表1）。 表1 国内文献对基本公共服务范围的例举 代表性文献 具体范围 朱玲[4] 普及初级义务教育、初级卫生保健、村村通路、通电并保障安全饮水、建立以保障全体国民基本生存需求为标准的社会安全网 王雍君等[8] 只应限于具有公民基本权利性质的社会服务，当前为一般行政管理与法律服务、基础教育、基本医疗保健和计划生育等 李华[9] 公共安全、社会管理、基础教育、卫生防疫、社会救济、基本的基础设施 十六届六中全会 教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安 贾康[10] 低保、义务教育、基本医疗、必不可少的公益性基础设施等基本公共产品、公共服务和社会事业 马国贤[6] 治安、教育、社会保障、公共卫生、初级医疗 关于均等化程度，马国贤[6]将各国的做法总结为人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务的最低公平等三种基本模式。中国财政学会课题组[11]认为均等化目标初级阶段是实现区域公共服务均等化，中级阶段是实现城乡公共服务均等化，高级阶段是实现全民公共服务均等化，并提出了5种运行模式：财政收入能力均等化模式；财政支出均等化模式；人口均等化模式；财政收支均等化模式；有限的财政收入能力—支出需求均衡模式。安体富等[12]则将其总结为三种标准：最低标准、平均标准、结果均等，并认为这3个标准是一个动态过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。 笔者认为，基本公共服务范围和均等化程度的确定是一个动态过程，应与一个国家的经济发展水平相适应。在经济发展水平较低时，基本公共服务应只包括那些影响人们生存和发展的基础性项目，并采纳较低标准；随着经济发展水平的提高，基本公共服务范围不断拓宽，标准也不断提高；当经济发展水平很高时，基本公共服务最终可拓展为包括所有公共服务，并采纳结果平均标准。在特定的经济发展水平上，基本公共服务各个项目可以采用不同的标准，即在同一时点上，有的项目采用最低标准，而另外一些项目可能采用结果公平。 我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如：将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。 笔者认为，应该根据经济发展程度来确定基本公共服务的范围和均等化程度，具体思路为：第一，明确中央政府可用于均等化目标的转移支付总额。从理论上讲，公共品和私人品有一个最优组合，据此可计算出政府应控制的资源，然后按中央掌握财政收入的比重计算中央政府财政收入，再减去中央本级支出和其它目标的转移支付，剩下部分就是可用于均等化目标的转移支付总额。在实践中可以利用GDP和宏观税率计算政府控制的资源。第二，在转移支付总额约束下确定基本公共服务范围和均等化程度。各项公共服务对人们的影响不同，对那些影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，其次是影响经济发展的，最后为影响人们享受需要的。从程度上讲，影响人们起点公平的公共服务都应达到较高水平，而其它方面的公共服务在经济发展水平较低时可采用较低水平。 根据上面思路，笔者对我国当前基本公共服务均等化作出判定（见表2）。 表2 当前我国基本公共服务范围及均等化程度判定 基本公共服务项目 优先级别 服务水平 高 中 低 高 中 低 教育 初等教育 √ √ 中等教育 √ √ 高等教育 √ √ 社会保障和就业 养老保险 √ √ 医疗保险 √ √ 失业保险 √ √ 其它保障 √ √ 医疗卫生 医疗 √ √ 防疫 √ √ 一般行政 √ √ 公共安全 √ √ 环境保护 √ √ 城乡社区事务 √ √ 交通运输 √ √ 二、我国转移支付模式和方式的选择问题 财政转移支付的基本模式只有两种：纵向转移支付和横向转移支付。从理论上讲，纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分的不对称所造成的上下级政府之间存在的财政收入能力与支出责任不对称的问题；横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题[13]。由于中央和地方财权和事权划分并没有绝对的标准，财政能力强的地区既可能直接向财政能力弱的地区横向转移支付，也可能在财政收入初次分配时中央政府获得较大部分，使得财政能力强的地区已通过中央政府的纵向转移支付向财政能力弱的地区转移支付。因此，实践中世界上主要有两种转移支付模式：单一纵向模式和纵横交错模式。两种模式各有优缺点，单一纵向模式在操作上比较简便易行，完全以上级政府作主导，但是强制性色彩较浓，透明度或多或少地受到影响；纵横交错模式在中央政府的主持下，对部分转移支付的实施吸收地方政府直接参与，且由作出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨财政资金，增加了地区之间相互支援的友谊色彩，使作出贡献的地区产生一种荣誉感，对接受援助的地区也会产生鞭策效果[14]。国内学者对我国应采纳的模式意见不一，有的主张单一纵向模式[14]，有的主张纵横交错模式[3]，还有的主张纵向为主、纵横交错模式[7]。 笔者认为，我国1994年实行分税制改革以来，中央政府拥有较大的财权（基本上在50%以上），而事权主要由地方政府承担（基本上在70%以上）,这就决定了我国的转移支付模式应以纵向为主。当然，现有转移支付后，我国各地区财力差异还有相当悬殊，所以富裕地区向贫困地区的横向转移支付也有必要，但应以具体项目的帮扶为主。 关于转移支付的方式组合，刘溶沧[3]将转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类，并认为我国应以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充；安体富[7]将我国的转移支付划分为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付和其它转移支付四类，主张我国应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅；王元[1]将我国的转移支付划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付，并认为一般转移支付用于实现均等化目标，而矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务等目标则主要由专项转移支付来完成，所以我国应采取一般性转移支付与专项转移支付并重；王雍君等[8]主张建立以均等化转移支付为主，以专项拨款为辅的体系。 国内学者对财政转移支付各种形式的统计分析是按大类展开的，从统计数据可以发现，税收返还等照顾地方既得利益的所占比重不断下降，而财力性转移支付、专项转移支付增长较快，所占比重不断上升，如2007年各类形式的总额和所占比重分别为：两税返还3214.8亿元（18.6%），所得税返还906.3亿元（5.2%），财力性转移支付7017.2亿元（40.5%），专项转移支付6186.9亿元（35.7%）[16]。但按大类统计并不能完全反映我国转移支付实现基本公共服务均等化的目标，王雍军[17]就认为，我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群[4]；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县[8]。 表3 转移支付方式选择 转移支付目标 转移支付方式 均等化 一般转移支付方式，利用公式法分配资金，采用无条件补助形式，同时规定某些基本公共服务的最低提供量 增强国家政治控制力 采用专项转移支付方式，应建立分配资金的指标体系；也可以纳入一般性转移支付方式中，即在一般转移支付指标体系中赋予某些群体一定分值 矫正辖区间外溢效应 专项转移支付方式和具体核算补助，采用条件匹配补助形式 完成中央委托地方事务 具体核算补助 笔者认为，我国现有转移支付方式中，税收返还与转移支付目标并不相符，理应取消，当然在改革中为减少阻力，可以在财权划分中给予补偿，比如：共享税给予地方更大比例；开征新的地方税种等。专项转移支付应完善度量指标，减少资金分配自由度。一般性转移支付最为正规，应当成为我国最主要的转移支付方式。总之，转移支付方式选择应根据转移支付目标而定（具体见表3）。 三、我国转移支付效果问题 我国转移支付已有15年的实践，国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果，具体检验方法和结论如表4所示。 表4 国内学者对我国转移支付效果的实证检验 检验目的 文献 数据及方法 结论和政策建议 转移支付与地区经济收敛的关系 马拴友等[18] 1995~2000年省级行政区数据；模型检验 总体上没有达到缩小地区差距的效果，原因是转移支付考虑的因素不合理； 要减少税收返还来增加均等性转移支付资金，同时考虑更多的因素合理测算各地方的标准收入、标准支出和应得转移支付数量。 江新昶[19] 1996~2004年我国分省面板数据回归分析 转移支付对地区发展具有“马太效应”； 专项转移支付和税收返还扩大了地区发展差距； 财力性转移支付有助于缩小地区发展差距，并且推动经济增长的效率最高 转移支付与地方财政努力的关系 乔宝云等[20] 1994~2002年各类转移支付数据和对省级行政区税收返还数据；模型检验 税收返还和总量转移支付抑制了地方财政努力 张恒龙等[21] 1994~2003年各类转移支付数据；建立理论模型检验 税收返还产生了正向激励，财力性和专项转移支付产生了负向激励 转移支付的财政均等化效果 曹俊文等[22] 1996~2003年转移支付数据；回归分析 对均衡各省的财力水平差异起到了一定的作用，但拉大了西部省份内部差异 尹恒等[23] 我国2000多个县级地区1993~2003年数据；收入来源不平等分解法 上级财政转移支付拉大了县级财力差异； 专项补助和税收返还是非均等性最强的转移支付； 从财政供养人口平均财力的不均等角度看，均等化转移支付具有一定的均等化效应，但从总人口平均的角度分析却是非均等的。 解垩[24] 1995~2004年省级行政区面板数据 税收返还对各地的城乡公共品差距扩大起了强化作用，财力性转移支付和专项转移支付对各地城乡公共品差距的缩小作用不大 转移支付的影响因素 钟正生等[25] 1994~2005年省级行政区数据；模型检验 对外开放程度高、医疗卫生服务好的工业大省、拥有更多预算外和非预算资金的省份以及相对贫困的少数民族聚居地区得到较多转移支付； 转移支付总体上并未起到均等化的作用 宋小宁等[26] 1998~2005年我国省级行政区面板数据 我国的转移支付主要由中央维护国家稳定、减少改革阻力的政治平衡考虑决定，公共服务均等因素的效应并不显著；中央政治平衡考虑的重点依次是下岗职工、少数民族和从事农业人员。 可见，大多数实证检验表明我国的转移支付效果并不理想，主要表现为：在我国现有转移支付方式中，税收返还和专项转移支付效果不佳；转移支付考虑的因素不太合理等。 四、转移支付方案设计问题 如何将转移支付资金分配给地方政府，国内学者结合我国具体情况设计了多种方案，笔者将一些代表性观点总结于表5。 表5 国内学者提出的转移支付方案 文献来源 标准收入 标准支出 分配方案 刘溶沧[3] 部分按税种、税基、税率，剩余部分按GDP计算 某地标准化支出需要=该地区人口数×全国人均财政支出数×该地区成本(因素)差异系数，其中差异系数重点考虑10个因素：经济发展程度、都市化程度、地区总人口、少数民族人口比例、人口密度、气候、地貌、面积、财政供养人口和农业产值份额 保留税收返还和体制补助（上解），首先将其弥补财政缺口，再按弥补后的缺口和中央财力确定一般转移支付额 马骏[27] 用社会商品零售总额和工业企业的税前利润两个变量来估算地方税基 将支出需求分成七类，选择决定每类需求的变量，并考虑各省的支出成本差异：教育（人口、平均受教育年份）；卫生（人口、平均预期寿命）；社会福利（人口、65岁以上人口占总人口的百分比、城市失业率）；公检法（人口、城市人口百分比）；基础设施维护（公路的长度、土地面积）；行政管理（人口）；其它服务（人口）。利用用食品价格(0.25)、建筑材料价格(0.25)和工资水平(0.5)三个指标（比重）设计“工资-成本指数”。 将中央转移支付资金（全部或部分）按财政缺口分配 江孝感等[28] 用邮电业务总量、民用汽车数量、耕地面积、GDP、商品零售额、工业企业税利等指标来估算 按人口、国有单位职工比重、人口密度、少数民族人口比重、小学人口比重和人均GDP等指标确定 将中央可用的转移支付额按财政缺口分配 黄解宇等[29] 用GDP和批发零售贸易企业的销售额来估算 将财政支出归为9类并分别计算：教育支出；卫生支出需求；社会福利支出；基本建设以及各部门事业费等；行政管理的支出和文体广播事业费；公检法支出、武警部队支出、城市维护费等；农业支出；支援不发达地区支出和政策性补贴支出等；挖潜改造支出和科技三项费用 将中央全部转移支付资金按财政缺口分配 大多数学者主张根据各地区的财政缺口来分配转移支付额，这里主要有三个关键点：（1）确定可用于各目标的转移支付资金额。从已有文献来看，很少有学者进行详细探讨，笔者的主张已在上文中提出，在此不再重复。（2）确定各地区的标准收入。从表5可见，国内学者提出的具体方案中，许多采用相关替代指标来推算，但笔者赞同《2008中央对地方一般性转移支付办法》中的估算方法，即采用按税种分别计算方法，这样既准确又切实可行。（3）确定各地区的标准支出，这是最核心的问题。从已有文献来看，国内学者大多是将我国财政支出分成几个类别，设定权数，再分类别选取指标计算。笔者主张根据转移支付目标，按应提供的公共服务项目及其应达到的服务水平来计算标准支出，具体为：对于均等化目标的转移支付，标准支出＝∑（某项公共服务总量×该项公共服务单位成本），其中公共服务总量不能简单地由人均公共服务数量与人口总量的乘积得到，因为大多数公共服务在一定范围内具有非竞争性，所以需要提供的公共服务总量与人口总量并不是简单的线性比例关系，公共服务总量不仅与人口总量相关，还受人口密度的影响；公共服务单位成本也受多个因素影响，如气候、地貌等自然环境因素，国土面积，经济发展程度等。对于矫正辖区间外溢效应目标的转移支付，需要找出影响外溢效应大小的因素，比如：农林水事务可选取耕地面积、林地面积和粮食产量等指标，科技可选取专利数量和科技人员等指标。对于增强国家政治控制力目标的转移支付，则需要明确国家照顾的利益群体，如少数民族可选取人口、面积等指标，落后地区可选取人口、人均收入等指标。 参考文献： [1]王元．改革完善统一规范透明的财政转移支付制度[J]．经济研究参考，2009，（27）：30-43 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