美国铁路法制建设经验借鉴

丝壁迎鱼卜 年 月 环球铁路 美国铁路 法制建设经验借鉴 孙 林 美国铁路在其发展进程 中 , 十 分 注意运用法律手段规 范和 引导 企业行为 , 促进铁路的发展 。 特别 是在铁路遇到 困难之时 , 总是用法 律形式明确各方的权利义务 , 调整 各方的关系 。 美国铁路在发展初期 , 国家通 过 各种优惠政策鼓励私人修建铁 路 , 促进了铁路高速发展 。 由于当 时其他运输方式很不发达 , 铁路运 渝几乎没有竞争对手 , 企业可以 自 行确定 货运价格 , 获得 较 高利润 , 从而 引起农场主 、 中小货主 、 小城 真的不满 。 铁路公司与货主之间秘 夸商定运价没有法律限制 , 也危害 厂部分铁路企业的利益 。 因此 , 国 爹在 年制定了美国第一部旨 右控制铁路运价的法律 —《商务爹理 法 。 该法确 定 了四 条原 」①运价必须公平 、 合理 ②运价 屯能有歧视性 ③运价必须 以价 目 乏向公众公布 ④设立州际商务委 员会 简称 负责实施该法 。 这部法律不仅 奠定 了政府控 制铁路运价的基础 , 而且设立 了第 一个代政府和 公众利益管理铁 路 经 济 、 监督铁路运 价的专门机 构 。 到 世纪初叶 , 美国政府还先 后 制 定 了《爱 尔 肯 斯法 》 , 年 、 海布堡法 》 , 年 和《曼 因 法 , 年 。 这些法律授 予 两项重要的权力 一是 可以对新的运价进行调查 , 并中止 其执行 二是通过调查或货主的申 诉 , 发 现新运价不合理 时 , 由 确定最高和最低运价 , 并将铁路多 收的运费 , 退还给货主 。 美国政府 依据上述法律 , 通过 严格控制 铁路运价 , 虽然有利于维护市场秩 序和用户利益 , 但却使铁路经营陷 入困境 。 在第一次世界大战期间 , 政府 对铁路实行直接管理 , 铁路严重亏 损 。 。年 , 美国政府制定 了《交 通 运 输 法 》 , 其主要 内容 , 一是 明确铁路 重新实行私有化 , 政府在信贷上给 予适 当支持 二是对参与和放弃铁 路客货运输经营的行为加强控制 , 铁 路企业所有兼并 、 合营 、 联营活 动都必须经 批准同意 三是制 定 了一些新的 旨在保护 劳工权利 的条文 。 第二次世界大战期间及战后 , 美国公路 、 航空等交通运输方式蓬 勃发展 , 打破 了铁路 的垄断地位 。 再加上工业布局的变化 , 导致铁路 逐渐失去了直达运输的优势 , 市场 占有率从 年代的 降到 年代的 左右 。 但 由于铁路 企 业没有放弃亏损营业线路的 自主 权 , 又无法 自行调整运价 , 致使整 个 铁 路 的平 均 投 资 回 报 率 降 至 , 连贷款利息都无力支付 , 债务 越来越重 。 政府不得不面临两种选择 或 者继 续管 制铁 路 , 导 致 其 彻底 破 产 或者放松管制 , 通过 改革重 振 铁路运输业 。 美 国政府选择 了后 者 。 。年 月 , 国会通过 了《铁 路 旅 客 运 输 法 , 旨在通过铁路客货运输的分 离 , 把 客运 的包袱 留给政府 , 货运 独立经营 , 以提高运输效益 。 根据 该法规 定 , 年 月成立 了全 国性 的铁路 旅 客运输公 司 简 称 , 负责经营城市间的长途 客运 。 法律规定 , 旅客运输公司可 以使用任何一个私营铁路公司的 铁道经济研究 环球铁路 线路 , 任何铁路公 司都不得拒绝 。 国家对铁路客运公司实行补贴 。 初 时 , 政府每年的补贴额约占公司总 支 出的 , 以 后逐年减少 , 目前 公 司收 入 已 占总 支 出 的 , 政 府补贴降至 。 在把客运分离 出来的 同时 , 国会 于 年制 定 了《地 区 铁 路 重 组 法 》 , 主要 内 容包括 整理 需废 止线路 , 以 利重 建 成 立新的联合铁路公 司 , 政府 在 资金 、 人 员 安置 等方 面 给 予 协 助 成立铁路协会 , 作为联邦政府 的执行机构 , 具体负责重组 。 通过地区铁路改组 , 把濒临破产的 铁路货运组织起来 , 避免给社会带 来震荡 。 年 , 政 府 又 制 定 了 《铁 路 复 兴 和 管理 改 革 法 》 , 使铁路企业之 间合并 、 分立 、 重组的程序得 以 加快 , 推动 铁路企业优化组织结构 , 以利于参 与竞争 。 为了把铁路推向市场 , 美国国 会于 年制定 了《斯塔格斯法 》 。 该法被认为是美 国铁路复兴的重要法律基础 , 不仅 为美国铁路界人士所称道 , 也为法 律 界 人士所赞同 。 其主要 内容包 括 ①明确市场竞争是铁路经营与 价格管理最有效的调节手段 ②放 宽政府对铁路的控制 , 给予铁路行 业 以相 当的 自由度 , 鼓励竞争 ③ 铁路可以与货主协商定价 , 甚至秘 密定价都是允许的 , 最终 以形 式 明确下来 ④在税收政策上 , 对 某些确属 国家需要 的不盈利线路 采取免税政策 ⑤鼓励把不盈利的 支 线 出卖 , 以 补 贴 主 要 线路 的经 营 ⑥逐步缩小 的权力 。 通过上述一系列的改革措施 , 铁路货运状况大大改善 。 全 国 条一级铁路线 , 基本上都扭转 了亏 损的局面 , 使美国铁路管理逐渐进 入 良性循环 。 国家在经济上摆脱了 沉重的包袱 , 铁路能够通过 自身的 经营生存发展 。 通过对 美国铁路 法制轨迹 的 考察 , 我们认 为 , 法制建设对于铁 路发展的作用和特点主要表现在 、 国家要通过法律引导 、 铁路企业行为 , 使之符合社会公众 利益的要求 。 当需要铁路大发展 时 , 国家通过法律 , 为铁路建设提 供有法律保障的各种优惠条件 , 使 铁路在很 短的时 间 内就达到 了相 当的规模 。 当公众对铁路的垄断行 为产生顾虑时 , 国家就通过法律规 范其行为 , 并对其进行严格的法律 监督 。 通过法律调整铁路 企业行 为 , 保证铁路企业能在法律规范 内 正常活动 。 、加强执法组织建设 , 是美国 铁路实现法治的墓础 。 为保证铁路 法律的顺利实施 , 国会设立 了州际 商务委员会 , 专门负责监督法律实 施 。 从 年起 , 美国铁路在其发 展的 多年中 , 起 了很大的 作用 , 保证 了国家各项铁路法律措 施能落到实处 。 、铁路改革法律先行 , 改革成 果 有法律保障 。 对铁路面 临的间 , 政府不是靠行政手段解决 , 而 是靠法律解决 。 通过立法 , 对以前 束缚铁路发展 的法律原则予 以修 订 , 确定新的法律原则 , 保证铁路 能在新的管理体制中有所发展 。 改 革不是不要法律 , 不要规范 , 而是 在废 止 旧 的 、 不 合理 的规 范基础 上 , 制定新的 、 合理的规范 , 并按新 规范确立改革的原则和要求 。 、制定铁路法律规范 , 既要考 虑到社会总体利益 , 又要考虑到铁 路的发展 , 两者不可偏废 。 年代 以 前 , 美 国政府 在 进行 铁路 立 法 时 , 过于强调铁路 的公益性 , 在法 律上 赋予某些政府组织过多 的行 政权力 , 结果限制了铁路的发展 , 导致铁路经营陷入困境 。 年代 以后 , 按照市场经济的原则重新审 视铁路经营管理中的问题 , 提出了 一系列的改革设想 , 制定 了一些新 的法律 , 使铁路进入 了复兴 、 发展 阶段 。 这说明 , 法律具有二重性 , 要 使法律真正符合社会 经济发展要 求 , 必须综合考虑各种因素 。 作者 系铁道部政策法规 司处长 无题冯贵波日报 铁道经济研究