发达国家技术移民政策及其影响_以美国和加拿大为例

2007年 3月 � 第 2期 史学集刊 � � Collected Papers of History Studies Mar. , 2007 � No�2 � 收稿日期: 2006- 05- 26 基金项目:国家社会科学基金: 国际移民政策比较( 04BMZ016) 作者简介:李其荣( 1954- ) , 男,湖北洪湖人 ,华中师范大学历史文化学院教授 ,中国世界民族学会副会长, 研究方向 为国际移民与海外华人、美国历史与文化、城市史。 � Robyn Iredale, Charles Hawksley and Stephen Cast les, Migration in the Asia Pacif ic , Massachusetts: Edward Elgar Publishing, Inc. , 2003, p. 121.关于技术移民的成果不多,目前见到的有:让- 巴蒂斯特 梅耶等:!技术移民与知识的新地缘政治学∀ , 祝东力译, !国际社会科学杂 志∀2002年 19卷,第 2期,第 133- 143页; Robyn Iredale, The Growth of SkilledMigrat ion in the Asia Pacific Region, cited in Robyn Iredale, Charles Hawksley and Stephen Cast les, Migration in theAsiaPacif ic , Massachusetts: Edward Elgar Publ ishing, Inc. , 2003, Pp. 121- 139; A. Aneesh, Between Fantasy and Despair, The Transnational Condit ion andHigh- Tech Immigrat ion, cited in Donna R. Gabaccia and Colin Wayne Leach, Immigrant Lif e In the U. S . , London and New York: Routledge, 2004, pp. 51- 64. � � � 发达国家技术移民政策及其影响 # # # 以美国和加拿大为例 李其 荣 (华中师范大学 历史文化学院, 湖北 武汉 430079) � � 摘 � 要:在经济全球化背景下, 国际人口迁移呈现出明显的特点。其特点之一就是技术移民剧增成为全 球化的一个突出现象。技术移民之所以在全球备受青睐, 与发达国家制定技术移民政策有密切的关系,美国 和加拿大是成功吸引技术移民的国家,两国之所以制定技术移民政策,是为了应对信息革命带来的全球性人 才争夺战。同时美、加技术移民政策产生了双重影响。为了遏制人才外流,亚洲国家应采取积极的措施, 制定 人才强国战略,吸引有用人才尤其是技术人才, 在国际人才竞争中取得主动, 赢得未来。 关键词:发达国家; 技术移民政策;美国; 加拿大 中图分类号: K712�54; K711�52 � � � 文献标识码: A � � � 文章编号: � 0559- 8095( 2007) 02- 0065- 10 在经济全球化的背景下,国际人口迁移呈现出明显的特点。其特点之一是,技术移民剧增成为全球化的一个突出的 现象,并呈膨胀之势。∃ 哥伦比亚的知识分子前往美国、西班牙和澳大利亚 ;古巴医生到南非; 南非护士去英国和新西兰; 新西兰博士后赴加拿大;加拿大科研人员到美国; 法国金融交易员去英国, 年轻科学家去美国;香港工程师赴澳大利亚、 美国和英国;印度信息技术专家前往德国和美国; 阿根廷心理家奔向墨西哥、西班牙或美国,等等。% [1] ( P133)技术移 民的增长,反映了国际移民的新趋势; 同时,我们看到, 技术移民之所以在全球备受青睐, 与发达国家制定的技术移民政 策有密切关系。 然而, ∃ 传统上,移民研究的重点是, 对美国经济起了毋庸置疑的重要作用的低技术劳工。% [ 2] ( P52)与此同时, ∃ 无技 术移民在文献著作中得到人们的高度关注, 探讨的主要问包括合同劳工移民的类型、问题、特征以及女性移民的 高比例和招募代理人的重要性。另一方面,技术移民的迁徙却很少被人们注意。% 然而, 研究技术移民,对于理解全球化 及其对国际人口迁移的影响,对于制定人才强国战略、吸引技术人才具有重要的理论和现实意义。本文运用民族政治学 的有关理论,以美国和加拿大为例, 探讨发达国家技术移民政策及其影响, 探讨信息革命带来的全球性人才争夺战,以及 亚洲人才开发与回流问题。 一、延揽技术移民开发人才资源 技术移民或技术工人移民( skilled worker) ∃是指没有亲属关系而完全依靠个人的专业技能申请移民的外国人 ,一般 65 包括企业家、医生、工程师、商人、投资者以及退休人员等。技术移民由于没有经济担保人, 因而必须对其学历、年龄、工 作年限及职业进行计分考核,达到规定的分数才能被批准。% [ 3] ( P16) 1� 美国和加拿大技术移民政策 在美国称技术移民为职业移民或工作移民。根据 1996 年的移民法案, 美国每年提供 14 万个移民签证给职业移民、 特殊移民和投资移民。目前职业移民的分类及配额均按 1996 年移民法案而定。∃ 由于 IT 劳工短缺,美国政府放松了 IT 移民工人的限额,提高 H1- B签证限额, 即从 1999 年的 65, 000 人提高到 2000 年的 115, 000 人。当 2000年 115, 000人的 H1- B签证配额签证用完时, 又迫使国会每年将 H1- B签证提高到 195, 000人。1998- 1999 年几乎 70%的 H1- B签证 是关于计算机及其工程职业的。来自印度的移民在H1- B 签证中占有最高的比例。% [ 2] ( P52)除印度移民外,菲律宾移民 中的技术移民比例较高。这两个族群从事技术性工作的比例高达 20% - 43% , 这大大高于美国出生者和移民总体中的 比例( 12. 0% )。如下表: 美国各族群新移民从事专业技术工作的比例( 1980) 族群 % 族群 % 族群 % 美国出生者 12. 0 德国移民 13. 0 意大利移民 6. 0 朝鲜移民 15. 0 英国移民 17. 0 墨西哥移民 2. 5 菲律宾移民 20. 0 爱尔兰移民 14. 5 葡萄牙移民 2. 0 印度移民 43. 0 希腊移民 8. 0 移民总体 12. 0 � � 资料来源:转引自马戎:!民族社会学 # # # 社会学的族群关系研究∀ ,北京大学出版社 2004年,第 245页。 加拿大也是成功吸引技术移民的国家。据官方统计,加拿大每年大约吸收 20万移民, 其中技术移民占 60%以上。[4] ( P263)∃ 准许入境的技术工人分为两类: 一类是企业家、投资者和经过考核的技术工人。后者强调教育成就和语言能力 (英语和法语)。准许入境的技术移民一般看其教育和技术水平,最近的新分数制度强调一般技术。这类国家和地区主 要包括中国大陆、香港、法国和印度。% [5] ( P125)布朗大学雷切尔 M.弗雷伯格( Rachel M. Friedberg)教授和耶鲁大学珍妮 佛 亨特( Jennifer Hunt)教授指出: ∃ 加拿大和澳大利亚的移民政策很大程度上是建立在技术限制基础之上的。% [ 6] ( P90) 技术移民的比重在逐步调整。移民总数中的类别比例逐年有所变化, 中经济类(指技术移民及商业移民,由于 其对加拿大经济发展有影响,统称经济类)比例逐年上升, 其他类别相对下降。如: 1994及 1995 年经济类计划移民约占 计划移民总数的 43% , 逐年上升超过半数,直至 1998 年的 65%。1999 年,经济类移民则达 66% 以上。这说明, 加拿大政 府在移民政策上更多地考虑了经济发展因素, 而对于移民申请人来讲,经济类移民占有相对更多的名额。 从经济类包括的技术移民和商业移民细目来看,技术移民数额有更明显的上升趋势。这表明加拿大政府对技术移 民抱有很大希望。对于商业移民类别, 加政府采取现实主义的态度, 其数额有所降低。这可从 1998、1999 年度计划与 2000年度计划中比较出来: 年 � 份 技术移民计划数额 商业移民计划数额 1998年 96, 600- 106, 600 19, 300- 21, 300 1999年 100, 200- 111, 200 17, 700- 19, 700 2000年 100, 500- 113, 300 15, 000- 16, 000 � � � � � � � � � � 资料来源:出国指南丛书编委会: !最新出国移民指南∀ ,湖北辞书出版社 2002年,第 26页。 加拿大的技术移民政策随技术市场的需要调整, 现行政策自 1993 年 8 月实行, 取消了有加方单位雇佣的要求。自 1998年起, 中国大陆的移民总量及技术移民数量一直稳居首位, 2001年移民总量达到 38, 848 人, 占加拿大总移民人数的 18% ,其中多数为技术移民。[ 3] ( P13) 2� 技术移民的特点 美国和加拿大移民政策有诸多优越性,吸引着全世界向往美国和加拿大的人们。 美国最近几年移民政策的主要趋势是, ∃ 法令复杂化, 对移民也加以选择和限制。% [ 7] ( P143)属于美国紧缺技术和才 能的任何专业人员以及在艺术和科学方面具有特殊才能者, 可以优先考虑。职业优先有三类: 第一类包括:一是具有特别能力者, 指在科学、艺术、教育、商业和体育领域中具有超出普通人能力的人。此人应具 有公认的杰出成就并享有全国或世界声誉;二是杰出教授或研究人员,指在某一学术研究领域中取得杰出成就的教授或 研究人员,其成就也必须为国际所公认并获得重大学术奖;三是跨国公司行政主管和经理。 第二类包括:首先是具有高等学位的专业人员。专业人员, 即从事那些至少需要经过高等专业教育或具有同等专业 66 知识水平才能够从事之专业性工作的人。从事典型的专业性工作一般包括律师、会计师、医生、工程师、化学家等;二是 具有杰出才能的外国人,这一分类仅指在科学、艺术和商业领域中具有杰出才能的人。 第三类优先职业类共分为三个小类,即没有高等学位的专业人员、技术工人和非技术工人。在这里重点谈谈技术工 人。技术工人指所从事的工作既不是专业性工作,也无须取得学位即能从事之工作。但该工作至少需要 2年的培训或 工作经验方能从事。当然,这里只是泛指。如果某项特定的工作,比如印刷机械修理, 需要 3 年的培训或工作经验才能 算技术工人,那么申请时也须符合这一要求。[ 8] ( P78- 79) 加拿大技术移民具有以下的特点:不要求申请人在加拿大有亲属或经济担保; 不必在加拿大找到雇主才能申请; 一 人成功,即可实现家庭移民; 申请者移民获准有利亲属移民; 可申请的职业、专业领域宽广; 不需托福等英语成绩。[ 3] ( P16 - 17) 3� 技术移民的优势 关于技术移民获得的权利或利益,从以下几方面进行分析。 在美国,申请人可以在美国各地为任何公司干任何工作,也可以根本就不工作。虽然申请人可以以某一具体工作为 依据申请绿卡,但一旦获得绿卡之后, 无须始终从事那份工作。申请人可以在美国任何地方居住, 愿住多久就住多久。 申请人可随意进出美国国境。持有绿卡一段特定的时间之后, 申请人可以申请加入美国国籍。如果申请人有资格通过 受雇获得绿卡,配偶及未满 21 周岁的未婚子女将作为随行亲属自动获得绿卡。[ 8] ( P77) 在加拿大,技术移民优势有 5 点:移民入境后可享受永久居民社会福利方面的利益;技术移民投资的收益较显著; 移 民加拿大后再读书可节省巨额学费支出;技术移民后在加拿大与美国易找到薪水较高的工作;免签证的优惠为在国外创 业发展提供了良好的经商条件。[ 3] ( P17) 为吸引海外人才,最近加拿大放宽了移民政策。加拿大鼓励外国留学生毕业后在加拿大就业,并宣布外国移民的父 母将更容易来加与其子女团聚。美国自∃ 9 11%恐怖袭击事件以来就试图限制难民和移民的数量, 而加拿大则力求吸引 更多的移民来补充其人口。该国迫切需要更多的熟练工人以及在校大学生。为此加拿大当局还将放松对大多数外国留 学生在校期间只能在校内打工的限制,今后他们将能在校外打工, 并且毕业后可在除多伦多、蒙特利尔和温哥华三大城 市之外的地区工作两年而非原来的一年。在以上三大城市就业的外国留学生将只能工作一年。就业和移民部长沃尔普 说: ∃选择毕业后留在加拿大的外国留学生为我们的劳务市场做出了很大贡献。无论外国留学生选择留在加拿大还是回 国,在加拿大的经历都将令其生活更加多姿多彩。%他说, 新举措将鼓励外国留学生毕业后在大城市以外的地区寻找工 作,并帮助大学吸引更多的学生。平均而言, 每名大学生每年为其就读的学校带来了大约 2. 5 万加元(约合 2万美元)的 收入。[ 9] 加拿大技术移民评定的分数线也发生了变化。从 2003 年 9 月 18 日起由 75 分降低至 67 分, 且新政策即时生效, 技 术移民的大门再度敞开。 由上可见,美国和加拿大是吸引技术移民很成功的国家,两国对待技术移民的政策是比较宽松的, 目的是为了开发 自己的人才资源。 二、世界性人才争夺战 为什么美国和加拿大要制定技术移民政策、欢迎知识型移民呢? 民族政治学的理论告诉我们: ∃每个多民族国家的 民族政策都是根据自己所处的具体情况制定出来的, 因而都是具体的、特殊的, 都有自己特定的适应范围。% [ 10] ( P75) 美国和加拿大之所以要制定技术移民政策、欢迎知识型移民, 与全球化、信息技术革命及其伴随而来的世界性人才 争夺战有密切的关系。正如有学者指出: ∃ 全球化和机会的自由主义化( the liberalization of opportunities)从各方面推动了临 时或永久的技术运动。% [5] ( P121)也有学者认为: ∃ 超越国界的全球经济、政治、社会和文化的力量,包括移民本身,使民族 边界变弱。&&经济互赖和经济全球化基本上限制了国家在管理移民中的作用, 并产生了更自由的政策。% [ 11] ( P7) 具体到美国和加拿大来说,这其中包括国际、国内以及政策方面的原因。 1.应对信息技术革命和经济全球化带来的国际人才竞争。 当今世界,信息化潮流汹涌澎湃, 正在不可阻挡地渗透到人类社会的各个方面, 成为世界经济和社会发展的大趋势。 信息化的发端可追溯到 20世纪中叶。微电子、计算机的发明, 随后出现的各种信息技术以及信息技术为主导的新产业 群,导致了 20 世纪 70年代末至90年代初以信息技术为特征的第三次技术革命。它集新材料、计算机、网络、自动控制、 激光、通信、光电子、人工智能等技术之大成, 成为世界经济社会发展新的巨大的增长动力,推动了人类社会向信息化时 代迈进。[ 12] 信息化对世界经济的作用和影响是深远的。主要表现是: 首先, 催生了一大批高新技术产业, 并推动了全球经济和 67 产业格局的大调整;第二, 推动了经济全球化的迅猛发展; 第三,加剧了国际竞争,信息化以世界为舞台, 导致了信息、技 术、资金、人才等要素更为激烈的国际竞争。信息化使整个世界进入了一个新的发展时期, 这个时期的主要特征是: 首先,世界经济一体化的趋势, 使国际间的商品、资本、技术和人才的流动加速。人才国际化的趋势日益明显,发达 国家凭借其强大的经济实力和先进的科技优势获得了人才竞争的优势。 第二,世界范围内普遍出现了经济大发展、大开放、大调整、大竞争、大融合、大协调。世界经济自 90 年代下半期起, 除个别国家外,进入了长波增长期。各国对外投资或对外开放的日益扩大和经济结构的不断调整,跨国企业的迅猛发展 和国际交流的不断加强,都迫切需要大批国际型的人才,需要吸纳引入国外专家。 第三,当前国际竞争的主要表现形式是经济实力的竞争、综合国力的竞争, 而这种竞争所依托的力量主要是科技优 势和人才的争夺。因此,争夺国际上的高层次人才就成为国际竞争的重要表现形式。 第四,新一轮的科技革命带动了一批高新技术的发展。以信息技术为中心,包括生物工程技术、新材料技术、新能源 技术、空间技术以及海洋开发技术等一系列现代技术获得了迅速的发展和广泛的应用。在新的技术群基础上, 形成新的 产业群、新的学科群和新的经济生长点。这就需要大批掌握新技术、新产业和新学科的高级人才。而这些人才的培养和 成长需要一定的周期。由于人才的培养往往滞后于技术和学科发展的速度, 这就使新技术领域高级人才的供需矛盾十 分尖锐,人才争夺十分激烈。 第五,在新一轮世界经济发展的总趋势中, 某些发展中国家利用机遇, 获得了较快的发展速度,改变了经济落后的面 貌。特别是亚太地区的发展中国家,出现了经济高速增长的势头。经济的发展不仅抑制了人才的外流,而且造成了出国 人才的大量回归。这就使世界性的人才流动出现了新的流向: 从发达国家回流到发展中国家。 面对人才竞争的新态势和人才流向新趋向,发达国家和发展中国家推出了开发、吸引国际人才的新举措, 主要有: 把 吸引国外人才的措施法制化;建立完善的市场化的人才流动机制;加大科技投入, 改善人才的工作环境和研究条件;为高 级专家提供高额报酬;增加教育投入, 改善教育条件, 等等。[ 13]有的专家还列举了全球人才大战的 10 种形式: 吸引留学 人员,收割人才; 兼并购买企业,连锅端才; 雇佣猎头行动, 专猎高才; 国外设立机构, 就地取才;寻机∃ 趁火打劫%, ∃ 掠夺% 人才;修改移民法规, 开门迎才;启动特别计划, 超前号才;利用网络管道,聚集人才; 出国访问,顺手牵才; 合作办学设奖, 养育人才。[ 14]可见, ∃ 人才由全球培养、在全球流动、被全球争夺%。[ 15] 2.美、加面临人才短缺的难题。 随着信息革命、高科技发展以及经济全球化进程的加速,全球性产业结构快速调整,就业结构发生深刻的变化。经 济发展急需大批的专业技术和经营管理人才。各国人才资源在数量、知识和能力等方面都难以适应快速发展的需要。 越是发达国家和发展较快的国家和地区, 人才短缺的问题越为突出和明显。据估计, 2001 年美国缺少 IT 人才 85 万 人。[ 5] ( P133)据∃美国科学基金会%预测: 21 世纪初, 美国的化学、生物、物理等学科的科学家和工程师将短缺 45- 47 万 人,到 2006 年,将短缺 67 万人。[ 16] 加拿大也面临人才短缺的难题。目前人才短缺最严重的行业包括: 电脑工程、软件编写、网址开拓、各种设计、各门 治疗、化验、护士与牙医助理、初级产业管理、批发管理,以至各种专业行业如会计、精算、土木工程、机械工程与工业工程 等。∃ 其中 IT 人才缺少 35, 000人。% [ 5] ( P133)据加拿大独立商业联盟的估计, 加拿大目前至少缺少 25 万名各类技术工 人,其中∃高科技领域人才短缺的情况最为严重。%这个联盟警告说, ∃ 人才短缺的问题如不能及时解决, 可能会引起加拿 大经济的严重衰退。% [17]所以, 加拿大政府为吸引高科技人才, 打算放宽有关移民政策, 优厚待遇, 鼓励包括中国人在内 的高科技人才到加拿大定居。加拿大移民部和人事部最近联合进行了一项研究, 以了解加拿大对亚洲高科技人才的吸 引力。这项研究以对渥太华地区的 55位亚裔高科技人才的调查为依据。得出的结论是, ∃ 加拿大必须大幅度放宽对亚 裔高科技人才移民条件的限制,允许他们容易地移居加拿大, 为这些高科技人才每年提供一到两次的探亲假期及旅游 等,这样, 才能吸引人才,留住人才。% 加拿大放宽技术移民政策,也是为了与美国争夺人才。二战后, 大批加拿大专业技术人才外流到美国。1953- 1963 年的10年间, 共有 41263 专业工人和 38363 的熟练工人从加拿大外流向美国。[18] ( P111)为了与美国争夺人才, 加拿大政 府采取积极措施,吸引技术移民。加拿大移民部长卡普兰女士说, ∃ 近年来, 加拿大移民部已经陆续制定一系列临时措 施,吸引高科技人才, 特别是吸引作为加拿大最大的来源地的亚洲高科技人才。%她说: ∃我认为, 我们在这方面取得了缓 慢的进展,但愿我们能取得更大进展。%加拿大移民部和人事部的研究显示,绝大部分被调查者都表示希望能够到美 国去定居,因为那里的工资待遇比加拿大要好 ,而且美国的高科技比加拿大先进, 因而更有吸引力。因此, 加拿大吸引人 才的努力实际上是美国和加拿大之间的一场人才争夺战。移民部的官员明确表示, 加拿大吸引高科技人才主要是针对 亚洲的两个人口大国中国和印度的。% [ 17] 3.美、加两国的多元文化政策有利于对技术移民的吸引和利用。 按照民族政治学原理, ∃ 多元文化政策,是一种承认国内各民族文化的价值, 尊重各民族保持自己民族文化的愿望, 68 支持和鼓励各民族文化的存在和发展的政策。这种政策以各民族的利益作为基本的价值取向, 给予各个民族的语言、传 统文化、风俗习惯和生活方式以平等的地位, 因而容易得到各个民族的认同和支持。% [ 10] ( P79) 美国和加拿大都是多民族国家,民族的多源带来了文化政策的多元,而多元文化政策有利于对技术移民的吸引和利 用。因为多元文化政策的核心是: ∃ 承认其他族裔文化的存在;承认其他族裔的贡献; 反对种族歧视; 民族平等。% [ 19] ( P66 - 67) 二战以后,美国移民政策的改变与民主潮流的发展促进了美国社会对移民和少数族裔群体的宽容, 多元文化主义思 潮兴起。从肯尼迪时期起历届政府对少数族裔等弱势群体的平等权利予以较多关注, 通过行政、立法与司法手段,尤其 是实施肯定性行动计划,帮助所有文化群体的成员克服充分参与美国社会的文化障碍, 促进不同文化之间的接触与沟 通,消除美国社会各个族裔群体之间的隔阂。 美国多元文化政策涉及教育、经济等领域。多元文化政策首先体现在教育政策上。从法律上取消教育中存在的种 族隔离制度,致力于实现各种族之间的教育平等权利,对种族主义坚决予以抵制; 帮助少数族裔等弱势群体的学生接受 中、高等教育; 实行双语教学法。除了在教育领域内实行多元文化政策外, 美国政府在经济领域内还通过各种措施,主要 是肯定性行动计划,切实改善少数族裔与妇女等弱势群体的经济状况。 美国联邦政府的多元文化政策具有重要意义。多元文化政策的实施大大促进了少数族裔等弱势群体的政治、经济 与社会地位的改善;教育领域中少数族裔与妇女等弱势群体状况得到显著改善, 多元化日益显著; 少数族裔与妇女在经 济中的地位也有所提高;促使美国社会的种族观念发生了潜移默化的变化。[ 20] ( P62- 65) 加拿大同美国一样,也采取多元文化政策。长期以来, 加拿大政府对有色民族实行同化政策, 即非白人民族必须在 一切方面以白人的文化传统、习俗及语言等为标准,服从主流社会,并逐渐同化于白人社会。这是一种典型的民族沙文 主义政策,也是白人种族优秀论的体现。这种政策遭到许多亚洲移民的抵制和批评。实践证明, 它不仅行不通, 而且容 易引起种族矛盾和冲突,不利于社会的稳定和发展。第二次世界大战后,越来越多的白人认识到同化政策实际上就是种 族歧视政策,应该加以抛弃。1971 年,特鲁多总理在下议院发表讲话指出,现在应该改弦更张了。也就在这一年,加拿大 政府宣布实行多元文化和多元民族的政策。[ 21] ( P240) 加拿大政府为实施多元文化政策采取了一系列具体措施, 联邦政府建立了相应的机构来执行和促进多元文化主义 政策。1972年, 联邦政府任命了一位部长负责多元文化; 1973 年,政府设立加拿大多元文化协商委员会,并在国务秘书部 设立多元文化专员,组织和协调多元文化事务。在多元文化政策下, 加拿大公共机构中的少数民族代表日益增加;国家 活动中少数民族文化开始处于显著位置。联邦政府采取了许多措施提高土著居民的社会和文化地位。国家资助族裔文 化组织,通过各种媒介宣传文化多样性。联邦政府每年设立专门款项,用来支持多元文化建设。加拿大广播公司每年制 作反映文化多样性的广播电视节目,加拿大全国电影委员会摄制体现族裔群体经历的作品。加拿大文明博物馆存放支 持多元文化的艺术,进行遗产保护和研究。各省政府也有各项财政投入,用于建造族裔社区中心, 扩大用不同族裔语言 提供公共服务的范围。[ 22] ( P34- 35) 从实质上来讲, ∃ 多元文化政策不仅是加拿大的一项文化政策, 更主要的是政府实施的一项民族政策。% [ 19] ( P65)这 项民族政策的实施,使加拿大成为了一个∃ 各种花朵盛开的花园。% [ 23] ( P90) 多元文化主义政策的影响之一是, ∃ 推动了人权保护向更广泛的社会领域发展。%承认妇女在公民身份事务上的平等 地位,肯定加拿大的多元文化遗产, 重视土著居民的权利, 保障少数民族语言教育的权利。总之, ∃ 多元文化政策在综合 这些法律的基础上,成为保护和促进人权事业的有力工具。%多元文化主义反映了目前加拿大的民族结构更为多样化的 现实。加拿大的不同族裔群体都∃开始更加清楚地认识到加拿大社会的多样性特征,从政治上承认多元文化主义的合理 性和必要性。多元文化主义使所有加拿大人认识到,自己正生活在一个日益相互依存的多样化社会中,加拿大的社会生 活正与世界各国发生更为密切的联系 , 多元文化主义有助于提示这种全球性联系, 启发人们克服狭隘的民族主义偏 见。% [ 22] ( P35, 39- 40) 一句话,信息技术革命带来了信息、技术、人才、资金、市场的国际竞争,而移民兴邦成为美国和加拿大的基本国策。 三、美、加技术移民政策的双重影响 美国和加拿大技术移民政策对所在国和移民输出国产生了什么影响? 这是国际移民研究中一个很值得探讨的问 题。我认为这种影响是双重的。从积极方面来说: 首先,美、加技术移民政策促进了美国和加拿大经济和科技的进步。在评价 20 世纪最伟大的成就时, 人们认为美国 民权运动和社会保障制度的创立是当之无愧的,而取得二战的胜利也属于最伟大的成就。但是,据华盛顿的尤皮研究中 心公布的一次大规模民意测验显示, ∃ 美国人对本世纪在技术上的进步感到最自豪。% [24]美国科学技术的进步, 与外来移 69 民尤其是技术移民和科学家的作用分不开。∃ 20 世纪上半叶,欧洲战乱不断,大量躲避战乱的欧洲科学家来到美国; 二战 后,大约 20 万科学家、工程师和教授从世界各地来到美国, 推动了美国第三次科技革命的发展。近 20 年内大量的高技 术移民更是推动和支撑了美国新经济的发端和兴盛。% [ 25]美国!商业周刊∀的一篇文章指出: ∃ 20世纪开始时, 移民劳动力 和革新使美国成为一个强大的制造业国家。今天,外国出生的工程师挤满了硅谷的走廊,支持了美国信息技术的蓬勃发 展。% [ 26]梁茂信教授认为: ∃外来移民不只是带来了自己的劳动力和资本,更重要的是带来了他们的技术和智慧。这种跨 越国界的智慧大融合极大地推动了美国高科技的发展。在 19 世纪末 20 世纪初, 美国工业和科技界的巨擘中不乏外来 移民。一些目光敏锐的美国人注意到,如果美国的高科技工业要保持较强的竞争力,它就必须吸引大量外来人才。依据 目前的现状与未来趋势,有人断言: 下一代美国高科技科学家和工程师将成为外来移民的天下。% [ 27] ( P33) 移民对加拿大的贡献也是令人瞩目的。1999年 11月 1 日,加拿大新上任的移民部长埃利诺 卡普兰表示, ∃ 在世纪 之交的时刻,移民对本世纪加拿大的发展起了积极的促进作用,相信 100 年以后,加拿大的子孙仍旧坚信此话的正确性。 她还明确指出移民对保持加拿大在 21 世纪的经济领导地位是至关重要的。% [ 28] ( P57) 第二,美国和加拿大仰仗科技人才, 建立起了实力雄厚的国家科研体系。我们知道, 科技的发展水平在某种程度上 可以通过获得诺贝尔物理学、化学和医学奖这三个自然科学奖的次数来衡量。从 1901 年诺贝尔奖首次颁奖到 1940 年, 有 36名德国科学家、22名英国科学家、16名法国科学家和 14名美国科学家获得了诺贝尔自然科学奖。而从 1941 年到 现在,美国逐渐成为世界第一强国, 也是获得诺贝尔自然科学奖最多的国家, 共获奖 198 次。其次是英国( 56 次)、德国 ( 31次)、法国( 10次)。从 1901年到今天,美国的获奖次数比英、德、法三国的总和还要多。二战爆发后, 美国人获得诺贝 尔自然科学奖次数增多,一个重要的原因是纳粹德国的占领导致许多欧洲科学家纷纷外逃。而这些科学家中的大部分 最终都移居到了美国。除了科学家外,还有许多杰出的科研人员离开欧洲前往美国。美国正是仰仗这些科技人才,建立 起了实力雄厚的国家科研体系。 为了提高科研实力,加拿大政府增加了对科研和人才培养的投入。联邦政府在 2001 年预算案中, 提出三年拨款 110 亿加元,用于人才培养和研究开发。[ 29]这反映出加拿大政府发展创新经济的决心。加拿大大力鼓励技术移民和投资移 民。∃ 大量的投资用于实验室、研究机构和科研网络。工业、大学和政府结成联盟, 使最新科研成果转化为生产力。% [ 30] 高质量的、外来的劳动力资源, 对于提高科研实力、完善国家科研体系起了重要作用。 第三,移居美国、加拿大的科研人员还为所在国培养了大批高水平的科技人才。自第二次世界大战以来, 美国已变 成吸收世界其他地区人才的∃泵%。美国 30%的诺贝尔自然科学奖获得者并非出生在美国。在美国的研究实验室里工作 的大都是在美国攻读物理学、数学、化学和工程学博士学位的学生, 而其中 2/ 3 是外国人。在生命科学领域中, 外国研究 人员所占的比例为 1/ 4。从 1966年到 2000 年, 在美国攻读博士学位的人数增长了一倍多。[ 31]目前在美国计算机领域工 作的博士 50%以上是外国人, 在美国硅谷工作的高级工程师和科研人员中 33%以上是外国人。[ 12]美国华人中有许多科 技人才。据统计,分布在西方发达国家的海外华人科技人才约60 万,仅在美国就有45 万,其中世界一流的高级人才3 万 左右,占美国 13 万一流科学家和科技专家的 1/ 4。尤其是在高科技领域, 海外华人科学家更是精英荟萃。[ 32] 加拿大是亚洲移民的首选地。∃ 1991 至 1996 年抵加的 103. 9 万移民中, 约有 57%出生在亚洲, 其中来自香港和中国 大陆分别为 10%以上和接近 10% ,即每年香港移民及大陆移民分别为 9870人, 及接近 9870 人。1998 年前 2 个月到达加 拿大的大陆移民为 2816 人,至 1997 年为止大陆移民总数已超过 18 万人。% [33] ( P57) 1999 年,迁往加拿大的中国大陆移民 数量继续增加并在各移民国家和地区中继续保持首位。该年加拿大移民总额 189, 650 人,其中来自中国大陆的移民 29, 078 人,占 15. 33%。到加拿大留学的中国大陆留学生近年内也有较大增长。1999 年, 共有 6, 000 多人提出赴加留学申 请,其中 3, 800多人获准签证, 成行人数比 1998 年上升 1倍以上, 据权威部门预计, 中国年轻人到加拿大留学的潮流还会 继续下去。近年从中国大陆迁往加拿大的移民,有较高的知识结构, 且多以从事专业技术工作, 他们在各自的领域作出 了不俗的成绩,可以预计, 他们在不久的未来其中一部分人会成为世界著名的科技工作者和杰出人才。[ 28] ( P56- 57) 从香港去加拿大的多为技术移民, 1986 至 1990 年香港技术移民占加拿大移民总数的 25%。[ 33] ( P55) 2001 年申请移 民去加拿大的中国人约有 4万人, 其中 60%是技术移民。[ 4] ( P263) 第四,高科技人才的流入为流入国节省大量的教育和培训费用。据估计, 美国大学生取得学士学位约需花费 10 万 美元,大学毕业以后再取得硕士学位约需花费 5 万美元, 进而再取得博士学位至少还需要花费 5 万美元以上。换言之, 一个学生取得硕士学位共需花费 15万美元 ,取得博士学位共需花费 20 万美元以上。这只是高级科技人才个人用于教 育的费用,还未计入政府和社会团体对于大学教育的拨款和资助。[ 34] ( P3)外来技术移民为移民输入国带来了智慧、资本 和技术。据统计, 1985- 1991 年,每年入境的具有美国急需技术的移民为 2. 65 万。按 1989 年价格计算,每年入境的这类 移民可为美国节省约 20亿美元的教育经费。[ 35] ( P59) 由上可见,技术移民政策带来了人口的流动, 而人口的国际流动促进了科技的发展。正如法国学者让- 巴蒂斯特 梅耶和南非开普敦大学教授大卫 卡普兰所说 : ∃正是流动迁徙哺育了科技,%∃ 人员和技术的这种国际循环有积极效果。 70 它就像是彼此浇灌,其结果最终将是全球知识的最优化。% [1] ( P136)借用民族政治学的精英理论, 我们看到,由于这些技 术移民具有∃ 更强的能力和更大的影响力% ,他们∃ 在民族社会或多民族社会中发挥了十分突出的作用。% [ 10] ( P224) 从负面影响来说:美国吸引技术人才的战略, 已经对世界各国形成人才安全威胁。以下的统计数据是一个有力的说 明。据统计,每年全世界 150 万留学生中有48. 1万人在美国学习,从 1998年到 2000 年,每年都有十几万外国人进入美国 高科技领域工作。全世界优秀的人才都向美国集中,甚至发达国家也不例外。英国仅 1958 年到1963年间获得博士学位 的物理学家中,就有 37%在国外,而主要是在美国工作。基于这种情况, 有英国学者把人才的流失称为英国国际收支中 最大的一项逆差。近两年来,德国和美国之间的人才交流成了德国人才流向美国的单向通道。据统计,在德国获得博士 学位的每 7人中, 就有 1人前往美国从事研究,这种人才严重流失的局面已经引起德国领导层的重视。[ 25] 人才外流对亚洲未来的威胁可能是最大的。有人估计, 美国硅谷创办的公司中有 40%是华人或印度人开的, 这还不 包括受雇于各个企业,为它们提供网上帮助的亚洲人。中国最聪明的毕业生中有 3/ 4 去了美国。[ 36] 但从另一方面来说,我们应该看到, 移民的汇款以及移民带回来的技术对母国的发展大有益处。正如斯蒂芬 卡斯 尔斯所指出: ∃ 许多移民在自己的国家找不到工作。他们的汇款对母国大有益处, 而他们最终携带技术经验归来,也有利 于技术的转移。% [37] ( P284- 285)不过, 在经济发展的情况下, 人才外流对人才供应的破坏是显而易见的。 四、亚洲未来取决于人才 美国和加拿大通过各种办法来留住人才。而在这些人才中, 大多数人来自亚洲。所以,作为面向美国和加拿大的最 大的人才供应地,亚洲面临着人才开发与人才回流( Brain Gain)问题。亚洲各国如韩国、新加坡、印度、中国和某些地区如 台湾都加大了吸引人才回归政策的力度,在∃ 拉力%的作用下, ∃人才回流%逐渐形成。 韩国在 20世纪 50- 70年代是典型的人才外流国, 90%左右的留学生学成不归, 而进入 80 年代,其外流的人才纷纷 回国,特别是 90 年代以来,其人才回归迅速增多,回归率达到 60%。这与他们采取有效的人才回归的战略直接相关。韩 国从 20世纪 60 年代,就开始拟定了∃ 人才回归计划% ,在美国、日本和欧洲相继建立了∃ 韩国科学家工程师协会% ,吸引了 大量人才。∃ 韩国政府为刚回国的科学家建立科研院所 ,并且授予他们受人尊敬的职位和科研自主权。虽然, 以后私营 机构在为回国人员提供资助方面发挥了巨大作用, 但开始时,回国的费用是由国家承担的,而且国家给予了他们高薪待 遇。% [ 38] ( P75) 新加坡采取行之有效的措施,吸引人才回国。新加坡以前约有 1/ 3 人才流向海外。为了吸引海外人才回归,新加坡 政府于1978年设立科技部, 先后资助并组织实施了∃ 长期回国计划%、∃ 临时回国计划%、∃ 外国学者访问计划%。从 80 年代 开始,新加坡就已经有计划、有组织地实施吸引海外科技专业人才的政策和措施。[ 16] 印度政府采取积极有效的措施,吸引∃ 海归%。从上世纪 60 年代开始, 印度政府就投资创建了∃ 科学人才库% ,负责接 纳愿意回国工作的印度人。印度政府在主要发达国家都建有海外专家人才数据库, 尤其重视那些能为印度重点项目解 决难题的人才。为吸引人才回国,印度政府还斥巨资兴建了科学城, 作为国外人员回国工作的永久基地。从上世纪开 始,印度政府对软件产业实行了一系列政策优惠,创造了良好的投资环境, 为海外留学或者工作人员回国开办软件企业 或者从事软件开发大开∃绿灯%。[ 39] 中国也采取了一些措施,吸引人才回国。为了阻止人才外流, 中国政府从两方面着手采取对策。一方面, 中国努力 增加与国外研究机构的合作与交流,以便使本国人士接受此前只有在美国、欧洲和日本才能接受的培训。另一方面, 中 国政府试图通过提供一系列的便利条件,鼓励在国外取得文凭的留学生回国。在一些省市, 实行如下措施:鼓励学有所 成的人才回国创办企业;给予归国人员以高薪水, 减免征税, 提供减息贷款,免征进口器材关税, 享受外币交易的优惠政 策,保护知识产权, 来去自由,甚至还可以享受一些私人优惠政策, 例如获得子女上学补助或获得住房、汽车。中国政府 在吸引人才方面表现出了务实态度,甚至允许留学生不用回国,只要在国外%报效祖国%即可。[40]近 10 年来, 中国由于快 速发展的经济,不断改善投资环境以及日益完善的人才激励机制,对海外人才的吸引力和凝聚力逐渐增强。特别是 1993 年 11月中共中央提出∃ 支持留学、鼓励回国、来去自由%的留学方针后, 1994 年以来 ,归国留学人员以每年 13%的速度递 增。[ 16] 2001年, 1 万多名海外华人回到中国, 创办了 5000 家新兴技术企业。[ 40] 2002年, 共有 18 万中国留学生回到国内, 比 2001年上升了 47%。[ 41]中国台湾地区在吸引科学家和工程技术人员回流方面也进行了积极的努力。台湾为留学回归人 员提供路费,帮助他们解决就业安置的问题, 还为他们的商业投资提供资助。去美国招募人才时, 官员向台湾移民许以 可与美国收入相媲美的工资、改善了的工作和生活条件,以及学校的优惠。[38] ( P75) 亚洲未来取决于人才。新加坡总理吴作栋在一次演讲中说: ∃ 我们必须使亚洲像美国一样对人才有吸引力。我们要 建立一个人才的硅谷。% [36]为了增加对人才尤其是海外人才的吸引力,亚洲国家应该实施人才开发综合战略: 首先,要让亚洲人才在本地区∃ 环流%。虽然亚洲一些国家为了吸引人才回国, 都采取了相应的措施, 但人才使用仍 71 是亚洲国家面临的新课题。很多国家和地区都实行了给予长期居留资格的制度或实施相关改革。但是, 它们还没有从 促使人才∃ 回流%上升到促使人才在亚洲地区∃环流%的高度。因此,现在需要改变相关政策。对待外国员工要从目前实 施的短期驻留原则变为促进发展中国家人才开发、逐渐使必要人才有可能长期居留。具体说来,应该制定%外国人雇佣 法%以明确企业管理责任和保护外国员工。另外, 在产业界、政府和学术界的合作也很重要。在亚洲地区, 要有能接纳外 流人才的大学和教育机构,加强对理工科人才和熟练工人的培养, 以使他们在地区内顺利流动。[ 42]实施上述综合战略, 是对亚洲不可或缺的重要课题。 第二,要提高大学质量, 延揽科技人才。教育成为国家间人才竞争的重要途径。∃ 在高等教育还是精英教育的年代, 西方发达国家对科技人才的争夺主要是对已经成才者的争夺。如今国家向科技人才的争夺已经延伸演变为国家间高等 教育甚至是中等教育阶段优质生源的争夺。% [ 43]因此,要延揽科技人才, 建立更丰富的学术生态系统是很重要的。亚洲 国家应增加理工大学的数量,加强大学与公共研究机构和企业之间的联系。在谋求成为世界科学技术强国的过程中, 中 国也很重视提高大学的教育质量。如今,中国政府更重视将西方的大学和公共研究机构引入中国,让它们帮助提高本国 的学术水平。西方的数据显示,来自亚洲的学生人数可能在两三年前达到了顶峰。但是,在最主要的留学目的地 # # # 美 国,申请攻读研究生课程的中国和印度学生人数在减少。这说明亚洲本地大学的改善和扩张,可能降低了出国留学的可 能性。[ 44] 第三,要制定与实施吸引人才回来的计划。要建立外流人才信息库, 全面掌握在国外的专业人才的各方面情况, 以 便有的放矢地吸引人才回国。从 1993 年开始,中国教育部国际合作与交流司组织驻外使(领)馆教育处建立了海外优秀 尖子人才信息库,并开发了!留学人员信息管理系统∀, 加强了对优秀尖子留学人员的跟踪和管理。中国教育部还组织中 国留学服务中心开发建成了∃中国留学服务信息网%。到目前为止, 中国国内已有 130 余个部门和单位加入了该∃ 信息 网%。该网已发布了 1. 5万余条留学人才、技术项目供需信息。[ 45] ( P147)要建立吸引外流人才回国服务的专项计划,并建 立相应的专项基金。在本国外流人才比较集中的国家和地区设立人才招聘机构, 与外流人才保持经常的联系, 组织他们 回国参观和进行短期服务。还可以以招标的方式让他们参加科研项目。改善国内人才培育环境, 为科技人才提供称心 如意的工作和生活条件。通过制定法规,对留学人才市场进行规范管理,加强宏观控制, 弱化直接管理职能。 第四,要争取国际性的合作与配合。重要的一点是 ,成立相应的人才开发机构或国际人才竞争组织, 争夺世界人才。 我们积极呼吁有关国际组织建立发展中国家人力资源国际调节机构, 以保护发展中国家的利益, ∃ 亚洲国家之间也应建 立一些国际项目,共同吸引专业技术人才回归。% [ 46] ( P70- 71)一些国家政府已采取措施鼓励高级人才永久或短期回国。 国际移民组织( IOM )启动了一项∃ 高质量人才回归计划% ,鼓励移居海外的高技术人才永久或短期回国。% [37] ( P285)因此, 亚洲国家应参与国际移民组织( IOM)启动的∃ 高质量人才回归计划% ,吸引人才回国。 综上所述,我们通过对美国和加拿大技术移民政策的考察,可以得出以下结论: 1� 技术移民在全球备受青睐。事实上, 美国已不再是唯一吸引全球精英移民的国家, 随着世界范围的人口流动正在 逐渐趋于稳定,而在发达国家, 十多年来技术人才的引进却一直呈上升趋势。∃ 技术移民制度的建立,标志着发达国家吸 引外来科技人才进入制度化阶段。% [ 43] 2� 技术移民比例增长的现象在大多数发达国家普遍出现, 反映出这些国家移民政策的变化。这些国家都采取积极 的举措,包括制定移民限额或者确定哪些是劳动力匮乏、亟待引进人才的行业。为了吸引高学历人才, 一些国家还采取 积极措施,如为这些人才制定了专门的税收政策。还有的国家为了吸引高级人才,采取积极措施吸引留学生留学, 等等。 斯蒂芬 卡斯尔斯指出: ∃移民入境国家美国、澳大利亚、加拿大越来越重视高技能和商业移民,不惜使出各种引诱手段。 目前,一个高技能人才的国际市场正在形成, 亚洲可以说是一个主要的人才产地。% [ 37] ( P284) 3� 美国在∃ 9. 11%事件之后对移民加强了控制,留美学生的数量出现了下降,但这并不影响美国在技术移民领域继续 领先。比较各国引进和输出人才的数量对比关系, 可以发现美国的霸主地位依然无法动摇, 引进的人才远远多于输 出。[ 47]∃ 今天大约世界移民的 25% ( 1500 万∋外国人( )居住在欧洲, 这就迫使欧洲政策制定者面对这个现实。% [ 11] ( P1)美 国是通过移民政策吸引他国科技人才的国家,而∃ 一些非移民国家如德国和日本等也开始重视吸引和引进人才, 而许多 发展中国家在技术移民制度建设方面几乎还是空白。% [ 43] 4� 为了遏制人才外流, 亚洲国家包括中国在内应坚持以人为本和科学的人才观,实施人才强国战略, 采取积极的措 施,充分开发国内国际两种人才, 创新机制,改善环境, 把中国变为人才资源强国, 在人才竞争中取得主动,赢得未来。 为了达到我们的目标,还要把中国的人才资源状况、对策和发展趋势放在国际大环境中进行研究, 以探索人才资源 开发与增强国家竞争力的关系。在经济全球化的大背景下, 如何开发人才资源? 我们应看到∃世界各国都采取了多元化 多层次的措施,比如, 欧美国家把人才作为高价值的资源, 日本学者提出了∋知识价值革命( 的概念。争夺掌握尖端科技 的创新型人才和经营管理的复合型人才,已经成为国际人才争夺战的焦点% [ 15]因此, 我们要加强国际人才竞争战略、优 72 惠政策和有效措施等方面的国别研究,借鉴他们的经验教训,以推进和提高中国人才资源的整体开发水平。 参考文献: [ 1 ] )法∗让- 巴蒂斯特 梅耶等著,祝东力译.技术移民与知识的新地缘政治学[ J] .国际社会科学杂志, 19卷, 2002, ( 2) . 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