德国及欧盟政府采购与招标投标管理制

中国招标 一 国际视野 欧洲是政府采购和招标投标制度的发源地 , 一百 多年来在此领域建立 了很多 行之有效的 。 欧盟的统一也进一步推动 了政府采购与招标投标制度的新 发展 。 为进一步开阔视野 , 学习和借 鉴发达国家在政府采购领域的管理持施和先进 作法 , 以及招标投标在这一领域发挥的作用 , 努 力提高中国机 电设备招 标中心 系 统内各招标机构的政策适应能 力和服务水平 , 真正 发挥招标投标在政府采购工作 中的积极作用 , 经 国家发展和改革委批准 、 中国机电设备招标 中心 月组 团赴德 国和瑞典进行 了为期 天的政府采购与招标投标管理考察 。 考察团成 员分别来 自 中国机电设备招标中心 、 浙江省机械设备成套局 、 天津国际招标有限公司 、 云 南 招标股份有限公司 、 安徽省机械设备成套局 、 江西省机械设备成套局 、 福建省机 械设备成套局 、 青海省机电设备招标 中心 、 甘肃省机械设备成套局 、 湖北省机械 设备成套局 、 北京国际招标有限公司 、 上海机电设备招标公司等单位 。 考察期间 , 聘请了德国有关政府采购管理部门的官员以及为欧盟 国家企业提供政府采购信息 和招标咨询服务的中介机构 负责人等与考察团成 员进行座谈 、 研讨 , 同时安排 了 对一些 欧洲知名 的跨 国企业 , 如西 门子公司等进行参观 , 全面 了解欧洲发达国家 在政府采购管理以 及招标投标管理方 面 的历 史及最新发展趋势 。 此次考察 , 使大家开阔了眼界 , 对德国等发达国家有关政府采购方面 的管理 措施 、 政府采购项 目的招标操作 、 监察等都有了直观的 了解和接触 。 特别是欧盟 内部一些从事政府采购和招标投标信 息咨询的 中介企业 , 他们的运行模式 、 服务 方法引起了大家的关注 。 考察活动取得 了预期的效果 , 并形成考察报告 。 现予以 刊登 , 希望能对各招标机构今后 的业 务工作发展起到参考和借 鉴作用 ‘ 德国是高度发达的工业国家 经济实力位居欧洲首位 , 在国际上仅次于 美国和日本为第三大经济强国 , 也是仅次于美国的第二大贸易国 , 这主要得 益于德国经济在二战后的强劲复苏 。 最近十年来 , 德国经济随着欧洲经济发 展速度整体的放缓 增长速度也大大降低 , 失业率居高不下 。 由于历史的原 因 , 德国东西部经济的发展很不平衡 『 东部经济重陷困境 产业结构调整对 象相对滞后 。 但是 作为欧洲和欧盟经济中最重要的成员 , 洲 最早的成员 国 德国在经济 、 法律及行政管理制度建设方面有很多值得我们借鉴的地方 在德国 政府采购是指所有的国家机关和公共部门的集中购买 。 采购对 招标投标管理制度的现状及发展趋势 德国及欧盟政府采购与 文梁婷婷 中国招标 龙 , 象包括物品 、 服务和两者之间的结合物 例如 道路和房 屋建筑 。 联邦德国政府采购管理体制比较集中 发展水平 很高 , 政府采购范围很广 。 在政府采购监督管理方面 机 构设置比较完善 职能比较健全 。 德国注重发挥政府采购 在经济管理中的作用 注重政府采购项目的预算管理 , 注 重采购人员的管理 其发展方向是现代集中采购 , 即电子 化政府采购 一 德国政府采购活动的运作机制 德国政府采购法律体系也是在发展中逐步完善的 德 国政府采购原来由 预算法 》调整 但缺陷是投标人的投 诉权得不到保障 同时遭到欧盟和美国的反对 。 基于这两 方面的压力 德国内阁通过了 政府采购更新法 》 于 年 月 日 生效 。 《更新法 》规定 , 在 《反对限制竞 争法 》中增加关于政府采购的内容 , 共 条 。 将 ‘政府 采购法 》归入 反对限制竞争法 》 , 基础在于两法维护正 当竞争的目的和作用相同 同时 , 改变了 预算法 对政 府采购法律关系调整不当的局面 。 政府采购法 》制订了 详细的采购法规 作为政府采购活动的具体依据和规则 充分保障市场竞争的公平性 , 确保守法企业不受歧视地参 与政府采购活动 。 德国政府编制动态 、 滚动的 年财政 以便协调 年度间乃至上下届政府间的财政安排 。 年财政计划的内 容也随情况变化 不断调整 、 更新 。 更重要的是 , 年财 政计划要向社会公布 。 在 年财政计划的指导下 编制年 度财政预算 。 每年 月份 , 在向议会提交下一年度财政预 算草案的同时 , 就已开始着手下下年度财政预算的编制工 作了 如 年 月开始编制 年度财政预算 年 月提交议会通过 。 提早编制细致的财政预算 为德国 政府采购活动的计划性提供了前提和依据 。 二 联邦德国的政府采购目标及原则 、 联邦德国 《采购法 》规定了政府采购的目标 ① 从经济性角度 要利用预算资金完成特定的任务 ② 当市场出现混乱的竞争局面时 作为一种调控经 济的保护性手段从预算中列支 。 《采购法 》还规定了政府采购在国民经济发展中需达 到的三个目标 公开性和透明度目标 促进和利用世界竞 争的目标 使私人公司处于平等竞争水平的目标 。 联邦德国政府采购的基本原则 ① 私法原则 。 国家需要采购时 , 不能以国家身份出 现 , 而要以私人身份出现 与私人公司打交道 要着眼于 经济性角度与其签订采购 。 ② 竞争原则 。 即国家要创造竞争环境和条件并采取 招标方式 , 不能不通过招标而将合同送出 。 ③ 长期效益原则 。 要从长远的角度考虑 , 以最经济 的方式采购设备 。 并不是说买最便宜的 而是着眼长远 多 家比较 , 寻找最经济的产品 。 ④ 分散采购原则 。 每个有权采购的部门 , 都应自己 招标 将合同进行分配 。 ⑤ 保守原则 。 政府应本着自身的经济能力 按照稳 健的原则进行采购 。 ⑥ 预算法原则 。 采购项 目和金额应严格按照批准的 预算法进行 。 三 对政府采购的监督和管理措施 、 法律监督体系 德国政府采购法律体系比较健全 , 并在进一步的完 善 。 年 月联邦德国政府通过了 政府采购更新法 将此法律归入 反对限制竞争法 , 两法维护正当竞争的目 的和作用相同 。 《政府采购法 》制订了详细的采购法规 , 作 为政府采购活动的具体依据和规则 充分保障市场竞争的 公平性 。 、 财政预算计划 滚动编制不断动态调整的 年财政计划 是政府采购活 动的计划制定依据 同时也是重要的监督 、 审查 财政 计划内容向全社会公开 , 更有利于民众对政府行为的监督 。 专门的政府采购监督机构 德国政府设立审计署 作为政府采购的专门监管机 构 。 审计署不隶属政府 只对议会直接负责 可直接签署 逮捕令 。 审计署对所有的官方账目都有审查权 , 惯用突击 审查或抽查的工作方式 也根据需要对要害环节进行完整 审计 并随时接受其核查 。 、 其它监督措施 为了防止政府采购活动出现问题 德国出台了一些规 中国招标 一 定 如对确定容易产生问题的敏感领域进行风险分析 , 制 订防范措施 采取 “ 多只眼 ‘ ’ 原则 , 增加透明度 实行人 员轮换制 将计划 ‘ 发标 结算 “ 三权分立 ’‘ 将每一细节 记入档案 制订特殊表格填写采购情况归档 。 德国对政府采购违规的处罚相当重 。 政府采购官员一 旦违规 舆论监督 、 媒体曝光 将迫使其引咎辞职 , 不菲 的工资收入和相当高的社会保障也将随之失去 。 招标制度是联邦德国政府采购制度的最重要的组成部 分 。 欧盟的 欧洲投资项 目管理法 》规定 交通项 目超过 万欧元的 建筑项目超过 万欧元的 服务性项目超 过 万欧元的 区域性项 目 , 如水力 电力项 目超过 万欧元的都必须以招标方式采购 。 因此 德国的 《发标 法 》也对招标制度进行了详细的法律规定 政府采购合 同金额在 万欧元以上的项目 必须在欧盟范围内招标 登载在欧盟的一本每天都出版的招标杂志上 一天登载约 项招标信息 合同金额在 万欧元以下的项 目在德国 国内招标 德国也出版了一份联邦招标报 登载国内招标 信息 。 但是 , 欧盟作为一个有 个成员的经济共同体 各 国的历史文化 ‘ 法律体系 、 语言不同 以及一部分国家由 于经济原因没有进入欧元区 要想将一个项目公开在各成 员国中进行以公开 、 平等的方式进行招标是件很不容易的 事 。 这也是欧盟统一和经济共同发展的一个主要障碍 是 欧盟一直以来不断完善和调整的核心 。 从考察的情况来看 欧盟以及德国政府对政府采购项 目招标的管理重点主要是放在招标信息的公开和对投标人 平等权利的保护方面 。 一般情况下 政府采购项目都是由 各级采购政府自行组织招标的 法律对招标的操作程序并 没有很严格的规定 。 这一点与我国专门颁布《招标投标法 》 对整个招标投标操作程序进行严格规定不尽相同 。 当然 正如与我们座谈的德国政府审计署官员所说 , 任何一届政 府都不可避免的会存在腐败和贿赂 。 因此 , 德国的审计署 是专门对政府采购活动进行审计和监督的 。 人人平等 ’‘ 是 欧盟法律的宗旨 因此德国政府不得不放弃过去对项 目利 润的关注 。 由于政府采购的经费是来自于纳税人 , 并由议 会通过的财政预算确定 所以现在审计署关注的重点并不 是采购费用的节余 而是采购过程的公平 、 公正性和投标 人权益是否得到保护 。 这与我国当前建立的政府采购及招 标投标体系体现出的 , 仅关注政府出资人 、 业主利益的指 导思想相比 是有很大区别的 』 更能体现招标投标采购方 式的平等 、 公平和科学的宗旨 。 由于对政府采购项目的事后调查是很困难的 因此德 国政府更注重事前预防和所有采购程序 信息的公开 。 据 统计 这样可以有效防止 以上采购过程中贿赂问题 。 根据上一次柏林会议公布的数据显示 仅有 的政府采 购招标项 目中存在信息不透明的情况 。 一 德国政府采购的发展方向 世纪以来 主要国际组织和发达国家都在积极探 索 、 规划和大力推行政府采购电子化 。 虽然发展很不平衡 但是采购电子化是大势所趋 。 重要的是 主要国际组织不 仅注重采购电子化方法的立法 , 而且普遍在其实践中实现 了电子化 。 新兴工业化国家和一些中等发达国家也都在采 取积极措施 推动政府采购及其电子化的发展 。 德国在欧盟各国中在采购电子化发展卓有成效 。 德国 联邦内政部在今年内 , 由 联邦内政部 、 经济 、 交通及建 设部共同研发的网络招标系统 将所有政府采购相关作业 完全统一电子化 并计划陆续扩展到国防 、 各邦及各级地 方政府采购 未来联邦政府部门所需的商品或服务将全部 通过网络招标采购 。 德国联邦政府要求政府采购信息系统 具有统一性 , 要全部实现电子化 联邦州政府通过法律 、 决议保证其操作性 。 并在全面实施前搞了一些实验项 目 第一项是数据收集项目 第二项是由财政部组织 、 在互联 网上完成 项采购计划 第三项是观察社会效应 , 确定 欧元以下项 目 , 通过电子邮件或手机采购 第四项改 变过去单一在报纸上公布政府采购计划 增加在互联网上 发布的比率 看反映情况 。 经过一段时间的试验 最终 德 中国招标 旧 国联邦内政部宣布 未来联邦政府部门所需的商品或服务 将全部以电子招标方式采购 。 这套由 联邦内政部 、 经济 、 交通及建设部共同研发的网络招标系统 将所有政府采购 相关作业完全统一电子化 , 并计划陆续扩展到国防 、 各邦 及各级地方政府采购 。 二 欧盟国家政府采购电子化现状 欧盟了进行了很多的电子化政府采购 一 的工作 欧盟是一个由 个国家组成的国家组织 。 在其实施 一 尸 的时候也碰到了一些困难 相信这与中国的情况也是相近 的 。 欧盟有一个法律框架 包括建立框架合同 投标过程 的一部分 。 在招标的过程中 实施电子签名非常困难 比 如说丹麦的供应商要在德国投标 就必须要在德国注册 。 在欧盟 年大约有 亿欧元的政府采购规模 欧盟的主要经济市场是德国 、 法国 、 意大利 英国 他们 代表了大概政府采购市场 。 主要的领域就是军事工 程 、 以及办公用品的采购 、 以及一些卫生部门的采购 。 、 欧洲国家的 一 策略 根据 年的调查报告 欧盟 个成员国中的 个 已经制订了 一 尸运行实施策略 , 拉脱维亚和英国有独立 的 一 策略 其他国家的 一 尸应用范围还涉及公共采购 等更广泛的领域 。 个国家建立了全面的电子化公共采购 运行实施目标 但大多数缺乏具体的 、 量化的目标 通常 没有关键的效果评估指标和年度执行 。 欧盟电子化公共采购目标 一 里斯本计划 在 年将欧盟建成世界上最富活力 和竞争力的经济体 一 国际市场策略 一 年 扩大国内市场 , 使 市场扩张收益最大化 增加欧盟竞争力 、 增长和景气 一行动计划将确保 年前采购交易的重要部分是通 过电子化运行 一 年将实现电子采购的普遍应用 从事信息咨询服务的中介机构在欧盟国家政府采购过 程中的作用是我们这次考察的又一个关注重点 。 此次考察 我们与德国几家知名的信息咨询中介机构进行了座谈和交 流 了解到它们都是欧盟内专业从事政府采购和招标信息 发布的权威网络机构 , 一 卜 匕 和 一 一 一 等 。 这些机 构专门为欧盟 内部的投标人提供全面的政府采购信息 包 括限额以上及限额以下的项 目 。 信息披露是否公开透明 是政府采购和项 目招标公 开 、 平等的前提 。 但是在一个有 个成员国的欧盟内部 关于政府采购和招标的法律规定非常之多 既使是欧盟设 立了一个专门的网站 但还是很少有人能够搞明白这么多 的内容 。 那些分散于各成员国中的政府采购及招标信息更 是多之又多 欧盟专门的政府采购网站上也只公布限额以 上的项 目 。 因此一些专门搜集欧盟内部政府采购信息 , 公 布招标公告 , 为分散于各成员国的投标企业提供相关信息 咨询服务的中介机构应运而生 。 它们通过设立于各成员国 的分支机构和众多的合作伙伴 将各国政府发布的无论限 额上下的项 目信息分类传送给有需求的企业 使企业可以 直接得到最有价值的采购信息 及时参与投标 。 当然这些 服务是收费的 , 但成为其会员每年所支付的费用并不高 而由此给 企业带来的便利和利益是可观的 。 由此 我们不 由得想到我国目前招标行业发展的现 状 。 众多的 , 各种类型的专职招标机构不断涌现 以组织 项 目招标作为唯一发展业务 而忽略了项目信息的积累 。 当今社会被誉为 ”信息社会 ” 信息是有价值的资源 。 但作 为信息处理量庞大的专职招标机构 , 除了关注每个招标项 目操作取得的招标服务费之夕卜 很少有机构能意识到身边 堆积的巨大信息所蕴藏的价值 。 我国招标行业的发展是与 国家政策有着紧密联系的 所以现状并不代表整个行业可 以一直繁荣发展下去 。 作为中介服务机构 拓宽自己的服 务领域 提高服务水平和质量才是长久发展之计 。 因此 , 大 家都认为我们可以借鉴欧洲国家同行们在信息资源利用上 的先进经验 也着手开始建立适合我们国情和社会经济发 展需要的综合的信息咨询服务业务 为专职招标机构开拓 一个新的业务发展领域 更好地为政府 、 企业和整个社会 经济建设服务 , 以实现我国招标行业的长久 、 持续和健康 的发展