城市建设进入精细化运营时代上海步入有机更新新阶段

城市建设进入“精细化运营”时代，上海步入“有机更新”新阶段上海的城市更新，经历了1980年代的旧区改造，1990年代地产导向的再开发与历史建筑保护，2000年初至世博会期间的城市无序有序更新，以及2010同年以来城市的有机更新四个年来周期。在面临城市转型压力和土地资源紧缺的双重挑战背景下，新的经济形态逐渐代替以规模扩张为增长点的旧有城市经济模式。北京城市更新旧区方式有所转向，由“拆改留”转向“留改拆”，由外延扩张进入内涵式、渐进式的有机更新。2014年，上海市颁布《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》、《关于本市变现存量变现工业用地的实施办法(试行)》，首次明确提出全市规划建设用地总量“零增长”目标，确立了从增量扩张转向存量优化的总体注册资本金思路。2015年，上海市颁布《上海市城市更新实施细则》(沪府发[2015]20号)，对城市更新的长远目标、、规划土地政策引导等方面做出规定，为城市更新项目的开展提供了重要政策支持。《城市更新实施细则》施行后，上海开展了大约50个城市更新全面实施项目，以试点带动城市更新健康发展。2016年，上海市政府颁布《关于石市推进供给侧大力推进结构性改革的意见》(沪府发[2016]55号)，就推进供给侧结构性改革提出意见，明确要提升土地细化资源配置和利用效率，加快推进土地节约科学管理利用，严格控制建设用地总规模。积极推进城市有机导入，通过统筹规划、优化城市设计、创新土地利用机制等方式，持续提升土地利用水平。依据“保护和合理利用土地资源并重”的原则，2017年，上海市政府颁布《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》(沪府发[2017]24号)。提出，创新“四个一”的城市更新推进机制。研究城市更新工作中市级部门、区级部门、市场主体、技术支持团体“四位一体”相互协作的工作机制。由市、区两级共同推进共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划和休闲网络计划等城市更新“四大行动计划”实施。同年，《无锡市发展规划城市更新规划土地实施细则》出炉，提出城市更新评估结果和构想实施计划，加强并强调城市更新需加强分类指导，即针对私人活动中心区、历史风貌地区、轨道交通站点郊区、老旧住区、产业社区服务等各类城市功能区域，应根据不同的仍须发展要求与更新最终目标，因地制宜，分类施策。2018年发布《本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》、《上海市旧住房重建项目实施管理办法》、2020年印发《上海市旧住房改造综合管理相关措施具体措施》，进一步推进城市更新政策完善。有业内人士指出，上海城市更新政策法规方面存在缺乏诸多方面整合性的问题。等等涉及城市更新板块的新政，呈现出分多条线两线各自运行的特征，针对旧住房、存量工业用地等不同对象的政策文件目标、实施路径、组织政府机构各不相同，并且与《实施办法》和《实施细则》之间有交叉重合的地方，缺乏系统整合。与其他城市相比，上海对既有建筑、社区以及公共区域的城市更新，是以现有权利人的改造意愿为基础，发挥街道办事处和镇乡政府的积极作用，统筹各方意见，合理应用政策，形成依法尽职的城市更新实施计划。这种“小步慢跑”的方式形成了上海特有的路径。此外，旧城改造也与城市更新纳氏林并行推动，上海采取的是以美国联邦政府主导，多方参与的开发模式，黄浦、虹口、静安等区面临着繁重的旧改压力。由于市场动力不足而导致资金短缺。除去纳入市一级的重点改造项目外，绝大部分资金需要在区一级实现绝大多数平衡，对于区级财政是重大的负担。