浙江省“三小一摊”管理规定浅析

浙江省“三小一摊”管理规定浅析在我国，小作坊、小餐饮、小食杂店、食品摊贩呈现多、小、散、低等显著特点。资料显示，国家质检总局曾经对全国小作坊作过一个初步统计，有四十余万户。大多数小作坊都是10人以下，小摊贩和小餐饮绝大多数都是“夫妻店”，人数较少。这些食品生产经营者，分散在农村街巷、城乡接合部和城市街区，产业基础薄弱，经营环境较差，设施设备简陋，生产工艺落后，管理体系不健全，从业人员文化水平普遍较低，很多不具备基本的食品安全操作技能，不了解相应的法律知识，不熟悉食品生产经营者应当承担的义务，这给食品安全带来较大的风险和隐患。新《食品安全法》第三十六条第三款规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”，相较于2009年实施的《食品安全法》，新法增加了一个“等”字，这主要是考虑除了食品生产加工小作坊、食品摊贩外，实践中还有小餐饮店、小食杂店等小微食品生产经营者。据不完全统计，我省经营面积在50平方米以下的小餐饮店和小食店总数量约40万家，《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》（以下简称“三小一摊”管理规定）的出台，将尽可能多的小微食品生产经营主体纳入管理范畴，对基层指导和加强“三小一摊”具有重要作用。同时，我省相继颁布《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩具体认定条件及精致生产经营食品目录（试行）》和《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩登记管理办法》，作为对“三小一摊”管理办法的补充。“三小一摊”管理规定从政府职能、主体责任、社会监督、行政处罚等方面对如何加强监管进行立体化呈现。一、充分发挥政府部门的引导和监督“三小一摊”管理规定中明确了地方人民政府、食品药品监督管理部门、卫生、城市管理行政执法、质量监督、工商行政管理、环境保护、公安、民族事务等部门在“三小一摊”监督管理的工作职责的规定，要求乡（镇）人民政府、街道办事处依照法律、法规和上级人民政府的规定做好“三小一摊”食品安全工作，同时明确村（居）民委员会的协助监管责任。食品药品监管部门作为“三小一摊”最主要的监管部门，其职能大致分为以下三类：一是开展宣传培训。食品安全事关广大人民群众的身体健康和生命安全，“三小一摊”生产经营规模小，不少“三小一摊”食品生产经营者文化程度不高，对食品安全法律、法规和食品安全标准、知识掌握较少。“三小一摊”管理规定第六条第一款中明确指出食品药品监督管理部门要加强对“三小一摊”的食品安全法律、法规和食品安全标准、知识的宣传和培训，并免费提供食品安全宣传资料，通过加强宣传培训，提升“三小一摊”食品生产经营者的法律意识和食品安全知识，做到守法经营保证安全。二是做好登记管理。自该规定施行后，“三小一摊”食品生产经营不实施行政许可，而是实施非许可性质的登记管理，且无需现场审查，由食品药品监督管理部门对“三小一摊”进行登记，对“三小”发放登记证，对食品摊贩发放登记卡，其作用是采集信息将其纳入监管视野。登记证不设有效期，但“三小”的营业执照被吊销或者注销后，其登记证自行失效。根据规定，我省食品药品监督管理局制定并下发了《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩具体认定条件及禁止生产经营食品目录（试行）》，明确规定了禁止生产经营的食品种类，对不符合认定条件和生产经营禁止目录上食品的一律不予发放登记证（卡）。三是完善监管模式。由于“三小一摊”实行登记制，登记时不对食品生产经营场所进行现场核查，必须通过加强事中事后监管来保证食品安全。但“三小一摊”面广量大，基层监管执法力量有限，一是要采取“双随机一公开”的方式进行监管，保证执法公正公平；二是自“三小一摊”登记之日起一个月内必须确保检查一次，此后根据食品安全风险等级和举报投诉等情形，可以进行有重点的监督检查；三是对“三小一摊”从事网络经营的，应当增加监督抽查频次。食品摊贩经营场所、区域或者指定经营地点可以由县级人民政府和（镇）人民政府、街道办事处划定，并确定经营时段供食品摊贩从事经营，这与《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条中“市、县、镇人民政府在制定城市、镇时，应当确定相应的经营场所，供农产品、日用小商品等经营者从事经营”的规定相一致。规定中特别指出应当划定中小学校、幼儿园周边禁止食品摊贩经营的范围，如果尚未划定的中小学校、幼儿园周边一百米范围内禁止食品摊贩经营，以保护未成年人身体健康和生命安全。二、强调经营者主体责任“三小一摊”食品生产经营者是食品安全第一责任人，在从事生产经营活动时，要符合食品安全、环境保护、消防、等要求，对其生产经营的食品的安全负责，承担食品安全主体责任。“三小一摊”管理规定中明确阐释了食品小作坊、小餐饮、小食杂店以及食品摊贩在从事食品生产经营活动中应当遵守的要求，“三小一摊”食品生产经营与人民群众的身体健康和生命安全密切相关，落实生产经营者的主体责任，对于推进食品行业诚信体系建设，建立完善食品，保证食品安全具有重要意义。规定第六条第三款中指出，食品药品监督管理部门应当建立健全食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩信用管理制度。党的十八届四中全会决定提出，要加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使遵法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。建立健全“三小一摊”信用管理制度，对于打击“三小一摊”食品生产经营者的失信行为，强化“三小一摊”食品生产经营者的责任意识，引导“三小一摊”食品生产经营者诚信守法，促进食品行业的稳定和发展，维护正常的社会经济秩序，保护食品消费者的合法权益，具有重要的现实意义。三、引导社会各界进行舆论监督一是调动媒体参与。新闻媒体作为社会舆论的重要引领者、传播者和推动者，已经成为食品安全社会共治中的重要力量。新闻媒体开展食品安全社会监督，揭露和曝光“三小一摊”食品安全违法行为，保证公众的知情权和监督权，监督“三小一摊”食品生产经营者守法经营。二是鼓励公众参与。第十九条第一款任何组织或者个人有权投诉、举报食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩的违法行为。食品药品监督管理、城市管理行政执法等部门接到投诉、举报后，应当及时登记、受理，按照各自职责调查处理，并将处理结果及时反馈投诉、举报人。这要求相关部门按照职责调查处理，并将结果及时反馈投诉、举报人。同时，明确了对查证属实的举报，给予举报人奖励，提高公众参与的积极性。三是提高经营者自觉。为了保障消费者的知情权、监督权，第十六条第二款食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩应当在生产经营场所明显位置张挂登记证、登记卡和从业人员有效的健康证明，接受社会监督。四、进一步细化行政处罚内容相较于《食品安全法》，“三小一摊”管理规定更具有可操作性，对无健康证、未亮证经营、未按规定取得登记证、未载明网络经营等常见的轻微违法行为做出了明确的处罚规定，罚款在五十元到伍佰元不等。《行政处罚法》第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处罚五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告，可以当场作出行政处罚决定。为了便于提升执法效率，“三小一摊”管理规定对这些情节较轻的违法行为，罚则设定的其罚款金额在一千元以下的，对登记为法人或者其他组织的“三小”，可以当场作出一千元以下罚款处罚。如果对登记为个体工商户的“三小”和食品摊贩，只能当场作出五十元以下罚款处罚。“三小一摊”管理规定明确食品小作坊、小餐饮、小食杂店若违反规定中应当遵守的生产经营过程的要求，处以处五百元以上二千元以下罚款；情节严重的，处二千元以上二万元以下罚款，并可以责令停产停业；食品摊贩处五十元以上五百元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，并处五百元以上二千元以下罚款。对于尚不构成犯罪的行为，除了没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，同时处以处三千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，并处一万元以上十万元以下罚款，这相较于《食品安全法》中相同行为下处以五万以上十万以下，甚至十万以上十五万以下的罚款额度来说，有很大幅度的降低，更有利于实际执法过程中进行处罚。但是，“三小一摊”管理规定并没有一味的降低处罚力度。其中第二十一条第四款中“三小一摊”从业人员未按规定取得健康证明的，责令停止从事相关食品生产经营活动，处三百元以上五百元以下罚款。而《食品安全法》第一百二十六条第一款第六项规定对食品经营者安排未取得健康证明人人员从事接触直接入口食品的工作的，是责令改正，警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。两者对比可以看出，对于首次检查发现从业人员未按规定取得健康证明的，“三小一摊”管理规定的处罚比《食品安全法》还要严厉，从这个角度看，“三小一摊”管理规定也是体现了“宽严相济”的管理思路，“三小一摊”在经营条件等方面切合实际地降低了要求，但在对从业人员健康证明方面要求上却更加严格，从而更好地保障食品安全。因为从业人员健康证明对于“三小一摊”来说完全有必要做到也能够做到。