公共政策问题的构建分析(2)

案例：重拳封杀奥数班成都：重拳封杀奥数班消息一出，《人民日报》发时评、新华社发长文讨论此事。网上赞声一片：“奥数班取消那天，就是孩子解放的那天”，“斩断奥数，让基础教育的咽喉顺畅呼吸，成都万岁！可在一位奥数金牌教练眼里，奥数还有13年都下不了课。他坦承，不相信成都能真正“打掉”奥数，“就算取得暂时性胜利，奥数也会卷土重来”。他甚至认为，“那4条禁令根本是纸糊的”。成都：重拳封杀奥数班这注定了是一场持久战。2009年8月3日，成都当地一家报社和一家网站联合发起了“成都奥数白皮书调查”，5天时间内参与投票者超过7000人。调查结果触目惊心——这边是市教育局要让奥数彻底和小升初脱钩，那边则有70%的受调查者力挺小升初要看奥数成绩。成都市这次重拳出击，能否彻底催毁当地的奥数经济链？奥数是不是封杀就可以解决？广东:高考加分项目猛砍千呼万唤始出来——广东省招生委员会于2012年03月02日正式公布广东2014年高考加分项目调整。根据《通知》规定，2014年起，广东高考加分项目从现在的23个锐减至6个，大减17个！而加分分值则由原来的20分，统一规范为本科加5分，专科加10分。此次广东高考加分调整可谓“下手极狠”：2014年，取消的17项主要有：中学生各学科奥林匹克竞赛、各类科技竞赛及职业院校技能大赛项目和省级优秀学生等。广东:高考加分项目猛砍这意味着，原本可以加20分的数学、物理、化学、生物学、信息学奥林匹克竞赛国家级和省级获奖者，这次被“一刀切”统统砍掉；全国青少年科技创新大赛、“明天小小科学家”等获奖者原本也可加20分投档，现在砍掉。而此前最受质疑的省级优秀学生（包括省级三好学生、优秀学生干部、优秀学生）加20分投档的规定，这一次也被连根砍掉。这些措施到底是治标还是治本？要想成功地解决问，就必须对真正的问题找出正确的答案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为真正的问题找到了错误的答案。——第三类错误第四章公共政策问题的构建分析主要内容什么是公共政策问题？如何去构建公共政策问题？公共政策问题是如何引起政府注意的？一、什么是公共政策问题？首先要弄清楚什么是…问题（problem）---问题：实际状态与期望之间的差距。正因为这种差距才导致了许多紧张状态。---个人问题，团体问题，社会问题个人问题：一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问题）团体问题：涉及某个团体的期望与实际状态之间的差距的问题属于团体问题社会问题：而当相当一部分人感觉到期望与实际状态出现差距，并进而认为社会规范问题出现偏差时，就超出了个人的界限而具有社会性了。例如，当一个人失业，无论失业处于何种原因都是私人问题。但是一旦在某一时期社会上有很多人失业时，那么，这一问题就转化成了一个社会问题。公共政策要解决的是社会问题社会问题：指一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变的问题。当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会现象是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。社会问题的类型1、过失性社会问题这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。他们与大多数人的正常生活格格不入，所以这类社会问题很容易被人们所识别。但过失和偏差往往是相对而言的，并没有绝对的标准，需要放在特定的社会环境中去考察。2、结构性社会问题所谓结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。它的产生并非任何形式的行为偏差或行为过失，而在于社会结构偏差。例如：人们按照传宗接代、生儿育女的传统习惯行事，社会才能延续，这是再正常不过的行为；正是因为这种正常的行为，才导致了现在这种严重的后果。世界人口急剧增长，这么多人能都有吃有穿吗?能受良好的教育吗?能过上高质量的生活吗?现在最根本的问题是世界能否容纳这么多人和怎样避免世界范围的饥荒。两类主要结构性社会问题（1）各种各样不平等现象引起的结构性社会问题。如由经济不平等所带来的贫富两极分化问题。（2）价值观变化引发的结构性社会问题。如家庭问题是由“核心家庭”的出现以及随之而来的种种麻烦，如家庭亲情的淡化、老人晚年的凄凉、社会资源的浪费、儿童家庭教育的淡化等等。是不是所有的社会问题政府都会管呢？现实情况：只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入政府的政策议程，这部分社会问题由此转化为…政策问题公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。公共政策问题的基本内涵：1.社会客观现象或问题情境2.对上述问题的察觉与认同3.价值、利益与规范冲突4.团体的活动与力量5.政府的必要行动客观事实已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉；个别社会问题可能由少数能直接影响政府决策的有识之士或权威统治者所察觉政策问题来源于一些可以观察到，能够表述出来的客观事实。但客观事实不能简单等同于政策问题的客观性。政策问题应视为观念的产物。公共政策问题的特征：1.政策问题的关联性2.政策问题的公共性3.政策问题的主观性4.政策问题的历史性5.政策问题的动态性任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，与其他政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。如治理河流的排污问题就涉及环境问题、经济问题和技术问题。政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存。这就涉及了经济问题。如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题。政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域，一般都影响到大多数人并且它必须通过公共权力机构来加以解决。解决公共政策问题的公共政策，对其所针对的所有人员都具有权威性和普遍的效力。社会问题基于人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究和其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而必然更具有主观性和人为性同一状况，不同的人群因不同的标准、价值、利益和规范，就有不同的认识。不同国家对问题的认识不同。如，在讨论核能政策问题时，美国政治家商讨价格控制、市场机制以及核电厂的所有权问题；而法国政治家则关心私人收益、工人的健康以及国家能力的执行；瑞典的政治领袖则讨论应该建设12个还是13个反应堆的问题。瑞典人很少提出所有权和国家能力的问题，美国人几乎不考虑国家能力或反应堆的精确数量问题，法国人从不置疑市场中的政府干涉问题。所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度。尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所致。二、公共政策问题构建的程序（一）政策问题构建的程序：第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题”怎样搞好乘车秩序?我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交秩序就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西，单是那份拥挤就让人不能忍受。汽车一进站，人们一窝蜂地拥上前去；为抢一个座位，好像什么都不顾了；经常会有上上不去、下下不来的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残的专座死不动窝。是什么原因造成目前这样一种局面呢?是老百姓的问题，还是管理者的问题?是实体性基础设施不足，还是#管理制度#不健全?如果发现不了真正的原因，那么治理良策又从何谈起?怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐变化成为一个社会问题。据1987年的统计，因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的有251人，到初五，增加到1027人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接经济损失上百万元。仅初一零点至1点，在燃放鞭炮最集中的这段时间，发生火警104起，平均每35秒就发生1起。看来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大，已经渐渐发展到非常严重的地步，因此引起北京市政府决策层的高度重视。问题构建过程中应注意的问题：第一、问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。第二、尽量缩短报告链条，减少报告层次。案例1：徘徊在边缘的“尊严”2007年4月11日上午9点时许，38名农民工带着36件行李在长春火车站前乘上了一辆225路公交车，这引起了已经先上车的乘客长春市民刘某的不满。据225路车司机冯金回忆，刘某先从车的后门自行下了车，后又走到前门再次上车，要求司机退还车票钱，在遭到拒绝后，刘某想阻止冯金继续行车，便抓住了变速挡杆不放，并声称要向车队投诉。冯金向刘某解释说，这是公司的规定，由于该车是自动售票，司机不能收钱，因此无法当时退票，刘某只得作罢，并在半路下了车。   案例1：徘徊在边缘的“尊严”下车后刘某立即向冯金所在的长春公交集团东盛汽车公司五车队进行了投诉。据车队长庞成春介绍，刘某的投诉理由是他觉得“这趟车拉了太多农民工，又带着行李，太脏、身上有味，要求退票却没得到司机同意”。刘某认为，当时司机应该把钱退回或者让他改乘下一辆225路车。此后刘先生还向当地一家媒体打了热线电话投诉，他的投诉理由是：“这么一车农民工，带着大包小裹的，把整个公交车塞得满满的，让乘客上下都难……”案例2：城市，想说爱你不容易安徽省太和县农民工冯俊岩一家到天津打工10年，究竟能带来多少收入，能存下养老钱吗？他说，2005年，我们月收入也就3000元出头，一年４万多块钱。 再看看我的支出，每月房费750块，一年就是9000块，上级主管部门收取的摊位管理费，一个月固定是600块，加上执法部门的罚款，又要添上些，这样一年也是近8000块。我儿子费用最高，加上补习费、托管费、矿泉水费等，他平均每天在20元左右。他没有天津户口，每学年还要交500元借读费。我们三口子一个月大概要花上1300元左右，还不算每个月120元的存车费和不时收个假票子，估计这一年下来也就落个两三千元。案例3：农民工讨薪悲剧何时休？一组数据触目惊心：至2006年，全国拖欠农民工工资已高达10亿元，建筑企业拖欠工资的比例高达72.2%，仅有6%的民工能按时领取工资。讨薪悲剧天天在发生、月月在发生、年年在发生。2008年01月02上午，硚口区宝丰二路一居民楼下，5名农民工身披“字书衣”讨薪，引来众多路人围观。记者近距离观察，发现该“字书衣”由两片长1.5米左右、宽0.5米左右的硬塑料布组成，记述了13名农民工讨薪三年以及被人持枪打伤的经过，塑料布上还留有农民工代表及包工头的联系方式。案例4：犯罪的不归路2005年7月8日，来自广西的打工青年阿星，因被广东潮阳一工厂辞退，薪水欠发，一气之下杀了主管。而在此之前，这个15岁开始在深圳的“广西砍手党”团伙里做饭炒菜的小伙子，却从没参与过“砍手党”的任何一件作案，他始终不愿意加入“砍手党”。18岁开始，他便离开“砍手党”团伙，为此离开老乡，到深圳、东莞、汕头等地做工。一个有意识远离犯罪的青年，却最终杀人，一时间成为人们热议的话题。阿星说，他15岁出来打工，从来都需要忍耐老板傲慢的眼光和苛刻的条件，他永远都不属于这个城市。思考：1.农民工处于城市边缘的原因是什么？2.政府将在农民工问题上做怎样的政策选择？3.如何理解公共政策的基本理念？三、政府是如何关注政策问题的？在所有社会问题中，只有一部分问题能够被公共决策者所关注。由社会问题上升到政策问题，必须经过政策议程（policyagenda）。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。---安德森（一）政策议程的类型1.系统议程2.正式议程3.两种议程的联系与区别1.系统议程(公众议程)系统议程：某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。实质：讨论议程三个基本条件：第一、广泛流传并受到公众注意；第二、有采取行动的必要；第三、政府权限范围内例：免费午餐“免费午餐”是由邓飞等500多名记者和国内数十家媒体联合中国社会福利教育基金会发起的公益项目。该项目倡议每天捐赠3元为贫困地区学童提供免费午餐。2011年4月2日正式启动。2011年10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善。“免费午餐”的价值不仅在于利用网络为动员和行动的工具，开启社会公益新模式；更重要的价值在于，在公共议程长期由政府全面主导的历史传统下，公共议程首次由民间引导，社会发酵而得到政府的良性互动实属罕见。免费午餐发起人邓飞2.正式议程（政府议程）正式议程：某些社会问题已经引起了决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。实质：行动议程政府议程的项目包括：新项目与旧项目案例分析：《北京市严格限制养犬规定》出台始末由于“狗祸”危害日益严重，1994年北京人大会上59.4％的代表提出了限养或禁养议案。北京市人民政府十分重视群众意见，推出了《北京市关于严格限制养犬的规定（草案）》，但常委们对若干细节问题争执不下，决定广泛征求市民意见再作决定。市民纷纷来电来信，表示狗患虽然确实存在，但很多市民养狗有很强的情感需求，而且管理费过高不符合工薪阶层的实际，应该低收费强管理。1994年11月，北京市人大会议再次展开辩论，但大多数原来支持禁养的代表转而支持限养，认为应该降低费用加强管理。最后，会议通过了修改后的限养规定，并决定从1995年5月1日起开始实行。请指出该项公共政策问题建构中的公众议程和政府议程。3.两种议程的联系与区别（1）一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。（2）很多的社会问题虽然处于公众议程之内，但决策系统并没有把它们列入政府议程。（3）许多问题可能不经过公众议程，而直接进入政府议程。例：就业歧视问题的议程创立过程我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、促进平等就业的法律。这样，用人单位常常会以“凡是法律没有禁止的，都是允许的”为借口，任意设定招聘规则，极大地伤害了劳动者的平等就业权。社会公众对于目前存在的各种就业歧视已经有充分认识。最新调查结果显示，有85.5%的人认为在找工作当中存在就业歧视，其中认为严重和比较严重的占到58%。这个数字表明，社会公众对就业歧视的敏感度和意识力已经达到相当高度。同时就业歧视问题也引起了公众的广泛讨论，称为一个热门话题，就业歧视问题逐渐进入公众议程。政府日益认识到反就业歧视问题的必要性并通过一系列的立法和行政手段反对就业歧视，以2004年批准《消除就业和职业歧视公约》为起点，以2007年《就业促进法》的颁布为标志，这意味着反就业歧视政策被提上了正式议程；可以说，反就业歧视问题政策议程正是在政府和公众二者共同的推动下建立的。（二）影响社会问题进入政策议程的因素1.公民个人的作用2.利益团体的作用3.政治领袖的作用4.政府体制的作用5.大众传媒的作用6.专家学者的作用7.问题自身的作用“下面两周是游说良机！”布鲁说着突然从座椅上扑出半个身子，64岁的他激动难掩。布鲁的公开头衔是美国国际顾问集团总裁，实际身份是一名注册的院外活动家，俗称“说客”。他的游说目标正是要求美国政府敦促中国将人民币汇率升值。他的团队名叫“公平货币联盟”，是由46家美国产业工会、农业行会和工业行会为促使人民币升值而结成的同盟。这些特殊利益集团“创造性地”将美国工人失业归咎于人民币兑美元汇率偏低，游说美议员立法、影响舆论，终将人民币汇率问题政治化。在2010年召开的全国两会上，中国女富豪张茵建议：国家应逐步放开二胎政策。她的这一提案，无疑拨动了国人的神经，专家的讨论又一次聚焦在“要不要放开二胎”等人口政策的调整问题上。如今，计生政策实行已逾30年，中国也已站在社会老龄化的门口。人口政策的转折性时期是否已经来到？学界已有诸多呼吁，甚至连“独生子女政策”的主要者之一田雪原也表态支持逐步放开二胎。而国家计生委仍然是最为明确的反对者。青藏铁路应开行垃圾专列？“我们呼吁用青藏铁路把沿途不可降解的垃圾运出来。”时隔3年，熊杨再次提出完善“生态环保铁路”的建议。在这位环保NGO“绿色江河”深圳召集人眼里，“垃圾袭藏”已是刻不容缓的环境问题。自修筑青藏铁路开始，现代生活方式逐渐进入青海、西藏高原地区，抛扔野外、等待自然降解的传统垃圾处理方式已无法对付日益增多的塑料袋、玻璃瓶、一次性餐具。如何处理高原地区的垃圾，“绿色江河”志愿者们已奔波了9个年头。（四）社会问题进入政策议程的触发机制1.政治领导。2.危机事件。3.抗议活动。4.传媒曝光。1.政治领导政治领袖在政策议程建立过程中所发挥的特殊政治作用是无可替代的。他们常常扮演政策议程主要决定者的角色。例：2009年1月20日就职演说中，奥巴马宣布优先施政议程时提到，“我们将回归科学，运用科技的奇迹提高医疗质量，降低医疗费用。”2010年3月23日，奥巴马总统签署了医疗改革法案，取得其上任以来改革最大阶段性成就。其实施将在未来十年间减少1380亿美元的赤字，同时将美国医疗保险的覆盖率扩大至95%（不包括非法移民），基本实现全民医疗。奥巴马凭借其坚忍不拔的努力、法律专业的背景以及个人声望，终于兑现了其“将成为最后一位进行医疗改革的美国总统”的诺言。2.危机事件某种危机事件或突发事件会使某些事情尽快提到政策议程，如矿难事故、自然灾害等。突发性的重大事件往往会使形势发生逆转，从而成为社会各界关注的焦点，引起政府的高度重视。例：甘肃校车悲剧2011年11月16日上午，甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇一辆车号为陕D-72231的大翻斗运煤货车与一辆榆林子镇幼儿园校车迎面相撞，事故造成20人死亡。  校车悲剧及引发的讨论，集中体现了对公共安全的公众焦虑。从事故追责、体制问责到公民捐献校车争议的多个方面，公众在此次危机事件中的发言最终影响了公共政策，校车安全条例草案公布。甘肃正宁幼儿园校车事故3.抗议活动抗议活动是使问题引起决策系统关注并进人政策议程的另一种途径，是一种激烈的利益表达形式，往往带有某些反常规的行动特征。抗议活动是建立政策议程的有效，但不是最佳的途径。例：2008年12月10日，交通运输部公路司副司长陈胜营在接受交通部官方网站采访时表示，近期重庆、陕西、甘肃、湖南等多个省份，先后出现出租汽车停运、罢运和上访事件，维稳形势严峻，中央领导高度重视，需要我们开展深入细致的调查研究，确保出租汽车行业管理的平稳过渡。他说，出租车的问题，目前更多的是涉及稳定，但从长期规范管理来看，也要从改革的角度思考问题，积极研究制定制度、政策，出台法规。4.传媒曝光一些问题可能会引起新闻媒介的特别注意。通过新闻媒介的报道，这些问题很可能会成为政策议程里的内容。如果没有新闻媒介的介入，这些问题就很可能长久地存在而不会引起社会公众的注意，政府自然也就不会去考虑这些问题。（五）社会问题进入政策议程的障碍1.政治原则的偏离2.价值体系的排斥3.政府体系的封闭4.承受能力的不足5.表达方式的失当（六）公共政策议程建立的模型1.科布的政策议程建立模型2.约翰·W·金登的多源流模型1.科布的政策议程建立模型（1）外在创始型（2）政治动员型（3）内在创始型2.约翰·W·金登的多源流模型（1）问题流（2）政策流（3）政治流问题流主要关注于问题的界定，包括问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。政策流与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受程度有关，其主要方面在于针对政策问题而提出的各种建议，通常以听证会、论文和会谈等形式获得检验。政治流涉及政治对于问题解决方案的影响，包括三个因素：公众情绪、压力集团间的竞争、行政机构或立法机构的换届等。2.约翰·W·金登的多源流模型例：孙志刚事件2003年4月25日,南方都市报刊登了一篇题为《一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死》的报道,详细介绍了孙志刚事件的整个过程:2003年3月17日,任职于广州某服装公司的湖北青年孙志刚因为没有携带暂住证而被警察由街头带到了广州市天河区黄村派出所。3月18日,孙志刚被送到广州市收容遣送中转站。随后又被收容遣送站送到广州收容人员救治站。3月20日,孙志刚在救治站死亡。例：孙志刚事件后来的法医鉴定书表明孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击,造成背部大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。就是说,孙志刚是在被收容期间被人多次暴打致死的。这一事件在后,引起了社会的广泛关注和强烈反响,先是由新闻媒体对此进行了报道，随后又引起了3位法学博士上书全国人大常委要求对强制收容制度进行违宪审查，并进而引发了人们对强制收容制度是否应该废止的热烈讨论。例：孙志刚事件事实上，此前类似的事件不止一次地发生过，但事态的发展却使孙志刚事件的影响大大超过其他类似事件，最直接的后果就在于促使了我国《城市流浪乞讨人员收容办法》的废止和《城市生活无着人员救助办法》的产生,推动了从强制收容遣送制度向无偿救助制度的转变。推荐阅读：1.约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》（第二版），中国人民大学出版社，2004年版。2.从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析案例：关于安乐死问题的争论1.案例中关于安乐死的争论说明政策问题具有哪些特征？2.结合案例，总结影响政策问题构建的因素有哪些？3.你对安乐死持何种政策主张？请说明理由。作业：案例讨论与分析（广州番禺垃圾焚烧厂选址问题）结合该案例预习《公共政策方案的制定分析》谢谢！！