2016年城镇化建设资金（地下综合管廊建设）绩效评价报告（山东）

2016年城镇化建设资金（地下综合管廊建设）绩效评价报告一、项目概述（一）政策背景城市地下综合管廊，是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。国务院高度重视城市地下综合管廊建设，相继出台了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）等文件，推进城市地下综合管廊建设工作。为进一步提高山东省城市地下综合管廊规划、建设、管理水平，山东省人民政府办公厅发布《关于贯彻国办发〔2015〕61号文件推进城市地下综合管廊建设的实施意见》（鲁政办发〔2015〕56号），明确了全省2020年的城市地下综合管廊建设目标、工作要求和保障措施。随后，为了切实推进和落实山东省城市地下综合管廊建设工作，山东省住房和城乡建设厅和山东省财政厅发布《关于做好城市地下综合管廊建设规划编制和2016年重点项目提报工作的通知》（鲁建综函〔2015〕39号），要求各市有关部门做好地下综合管廊建设规划编制和综合管廊项目储备工作。（二）项目内容与资金投入为充分发挥财政资金的引导作用，2016年省财政厅和省住建1厅在省级城镇化建设资金中安排30000万元作为2016年省级地下综合管廊建设试点资金。根据专家组对各地申报项目的评审意见，按照管廊计划完工长度为分配因素进行省级资金安排，最终确定对14个市县，36个项目，共计93.469公里的管廊建设补助30000万元，平均每公里补贴321万元。在项目实施过程中，省住建厅和省财政厅结合调度情况以及各市县主管部门的意见，根据项目实施的具体进度，对省级资金支持的项目进行了个别调整。二、项目绩效目标山东省地下综合管廊建设的“十三五”时期总体目标是：到2020年年底，全省建成地下综合管廊长度力争达到800公里以上。按照各市综合经济实力和城市规模，各市在“十三五”期间，逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例，有效解决反复开挖路面的“马路拉链”问题，切实提高管线安全水平和防灾抗灾能力，基本消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。2016年省级地下综合建设试点工作的年度目标为：产出目标：按照形象进度计算，管廊建设完工公里数达到93.469公里；廊体建设符合国家和省工程规范、技术规程、行业标准；廊体按照工程计划时间完成。效果目标：实现城市节地、省钱发展，管廊长期成本测算低于传统模式；有效解决城市“马路拉链”问题，配建管廊路段市政管线破土改造现象基本消除；建设项目可实现“百年工程”目标；项目建设实现管线集约化、科学化管理目标。2三、评价基本情况（一）评价依据此次绩效评价的依据主要包括《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《山东省省级财政支出绩效评价管理暂行办法》（鲁财预〔2011〕67号）、《山东省城市地下综合管廊和海绵城市建设资金绩效评价（暂行）》、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）、山东省城市地下综合管廊和海绵城市建设资金绩效评价管理办法（暂行）》等文件以及预算部门（单位）的职能职责、中长期发展规划及年度工作计划、相关行业政策、行业标准及专业技术规范、预算批复、绩效目标、财务会计资料、专项转移支付、年度决算报和报告及相关资料等。（二）评价方法和思路总体而言，评价组采用综合评分法对2016年省级地下综合管廊建设试点资金进行评价。此外，根据山东绩效评价有关文件要求，结合省级主管部门省住建厅的意见，评价组在评价过程中也通过各市县自评的方式。本次评价过程中还运用文献法、社会调查法、专家咨询法等方法。社会调查法主要通过访谈、实地考察等形式实现。文献法通过文献资料搜索、多因素分析来支撑评价的逻辑紧密性与客观性；同时，通过采用专家意见和建议增加评分过程的权威性。在评价过程中，通过访谈、实地考察、基础数据表填写等形式采集基础数据，其中现场评价中项目资料现场复核覆盖率为100%，实地勘察区域覆盖全部11个市、项目数量抽3查率54.29%、实地勘察对应省级资金覆盖率58.65%，以具有代表性与广泛性的数据，支撑指标体系的评分，进而实现客观科学的评价。根据前期调研，绝大多数2016年省级地下综合管廊建设项目还未竣工投入使用，未有管线入廊，其项目实际效果无法考察，因此，此次绩效评价重点有两个方面：一是对2016年地下综合管廊建设完成数量、质量和时效性进行考察；二是对专项资金使用的规范性、效率性以及项目管理规范性进行考察。项目效益不做实质性评价，仅对预期效益进行分析阐述。（三）指标体系此次绩效评价工作采用《山东省城市地下综合管廊和海绵城市建设资金绩效评价管理办法（暂行）》中的“省级城市地下综合管廊建设绩效评价指标体系”，对“投入-过程-产出-效果”的逻辑路径进行了细微调整，从项目决策、项目管理和项目绩效三个维度进行考察。其中，项目决策和项目管理类指标按照一般绩效评价指标体系中的共性指标进行设置，项目绩效则根据项目的具体情况进行了个性化设置。项目决策主要从项目目标、决策过程和资金分配三个方面考察；项目管理则从资金到位、资金管理和组织实施三个方面评价；项目绩效分别从项目产出和项目效果两个维度考察。项目产出主要考察地下综合管廊建设长度完成情况、建设质量和工程完工及时性；项目效果则从社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度方面进行考察。4四、评价结论情况（一）综合评价得分评价组对照省级绩效评价指标体系，在收集分析各市及省级资料的基础上，结合现场调研情况及分市评价得分情况，对省级地下综合管廊建设试点资金进行评价，2016年山东省省级地下综合管廊建设试点资金最终得分为90.83分，绩效评级为“优”。各指标得分情况如下表1所示。表1综合评分表一级指标二级指标三级指标权重分值得分得分率及权重及权重项目目标（5）目标内容55100.00%决策依据55100.00%项目决策决策过程（10）决策程序5480.00%（25）分配办法3266.67%资金分配（10）分配结果7685.71%到位率55100.00%资金到位（10）到位时效55100.00%资金使用77100.00%项目管理资金管理（10）财务管理33100.00%（35）组织机构44100.00%组织实施（15）#管理#4250.00%资金保障77100.00%产出数量87.4393.06%项目绩效项目产出（21）产出质量8787.50%（40）产出时效54.1483.00%总分8173.5790.83%1.项目决策方面目标内容明确。山东省人民政府明确了“到2020年年底，全省建成标准地下综合管廊长度力争达到800公里以上”的总目标，并将任务目标分解到各市。决策依据充分。省级地下综合管廊建设符合国家、山东省政府相关文件要求，符合山东省社会经济以5及专项“十三五”规划。决策程序规范。2016年山东省住建厅和省财政厅联合印发了《关于做好城市地下综合管廊建设规划编制和2016年重点项目提报工作的通知》（鲁建综函〔2015〕39号），并由省住建厅组织专家对各市专项规划及项目进行评审，但资金分配合理性和实施过程中项目调整程序规范性有待进一步提升。2.项目管理方面省级补助资金足额到位。省级财政资金以及各市县补助资金足额及时到位。资金管理规范。一方面，专项资金管理、费用支出等制度健全；另一方面，结合现场调研情况来看，未发现虚列项目支出，超标准开支，截留、挤占和挪用资金的情况，资金使用规范。组织实施有效。一是，专项总体组织管理机构健全，各部门分工明确，大部分市县建立了领导小组；二是，建立了入廊收费制度，明确要求各市县分别在2016年底前和2017年底前制定具体实施办法，建立健全本地区地下综合管廊有偿使用制度。三是，大力推广PPP模式，2016年度36个省级项目和2017年新增项目中均有项目采用了PPP模式，一定程度上调动了社会资本投入积极性。3.项目绩效方面产出情况良好。2016年省级地下综合管廊建设试点资金预计完成管廊本体长度93.469公里。截至2016年12月31日，实际完成长度为76.102公里，完成率为81.42%；截至2017年6月30日，实际完成长度为85.425公里，完成率为91.39%。绩效尚不能显现。由于部分市县地下综合管廊建设任务尚未全部完成，所6以现阶段专项资金产出效果无法凸显。长期来看，地下综合管廊建设能够更好地实现城市节地、省钱发展，也能够有效解决“马路拉链”问题，为实现“百年工程”目标奠定基础。（二）分市评价得分评价组对照各方确认后的市级绩效评价指标体系，在收集分析项目资料的基础上，结合现场调研情况，对各市地下综合管廊建设试点项目进行评价，各市省级地下综合管廊建设项目评分情况见表2。表2各市得分情况序号城市得分1济南95.242淄博92.413枣庄92.964烟台85.325潍坊94.376济宁83.947威海97.978日照96.239临沂92.2510泰安87.7611德州97.481.项目决策方面项目立项依据充分，目标内容明确。截至2016年底，17个地市均已完成地下综合管廊专项规划（2016-2030）。但截至评价截止期，尚有部分规划未通过人民政府审批正式发布。决策依据充分。根据现场调研情况来看，各地市地下综合管廊建设项目均符合山东省和市级社会经济以及专项“十三五”规划。2.项目管理方面7组织管理机构健全。大部分地市成立了管廊建设领导小组，明确了责任部门，推进管廊建设。资金管理规范。根据现场调研情况来看，省级专项资金到位后，市级财政按照工作实施计划进行拨款，未发现虚列项目支出，超标准开支，截留、挤占和挪用资金的情况。同时，大部分地市建立了内部财务控制制度，账务处理较规范，审批文件齐全。政策措施逐步完善。大部分地市根据省实施意见出台了适宜本地的具体实施意见，明确要求强制入廊，同时济南、威海、日照等已经出台有偿使用的相关文件。此外，各地市积极推广以政府和社会资本合作方式（PPP模式），出台了相关政策吸引社会资本建设、运营地下综合管廊。监管机制健全。根据鲁政办发〔2015〕56号文件，明确从2016年起将各市地下综合管廊建设纳入山东省新型城镇化工作考核，对各市综合管廊建设任务量进行考核。前期手续完整性不足。3.项目绩效方面建设进度较计划略有滞后。截至2017年6月30日，省级项目管廊廊体实际完工长度为85.225公里，完工比例为91.18%，剔除省级资金收回对应的项目，实际完工比例为92.84%。滞后原因主要是中心城区拆迁建设成本增加，老城区道路改造和旧城改建困难、管廊地质情况复杂、多部门沟通审批时间长等问题。建设质量较高。从现场调研情况来看，已建成的综合管廊项目工程质量基本符合国家及山东省相关行业的工程规范、技术规程和行业标准，勘察、设计、施工、监理、竣工验收等环节的监督管理资料较齐全。8（三）项目主要绩效山东省把城市地下综合管廊建设作为提升城市承载力的重要突破口，不断加大工作力度、落实工作责任、完善工作机制，地下综合管廊建设初见成效。1.超额完成下达任务。截至2016年12月，全省综合管廊入库项目总计111个，项目总长度330.73公里，其中项目在建缆线管廊104.04公里、非缆线管廊209.38公里，项目前期立项1公里、初设7.4公里，项目未启动8.91公里；形成廊体缆线管廊64公里、非缆线管廊73.44公里。2.大力撬动社会资本。2016年山东省深入贯彻国家要求，创新投融资模式，大力推广运用PPP模式，通过多种形式鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理中，，依法依规为管廊建设运营项目配置土地、物业等经营资源，统筹运用多种方式引导社会资本合作方形成合理回报预期，调动社会资本投入积极性，财政资金起到了良好的杠杆作用。3.有效解决马路拉链。作为保障城市运行的“生命线”，通过开展地下综合管廊建设，逐步将电力、通信、燃气、给水、热力等管线集中敷设在管廊内，能够有效避免反复开挖路面、重复投资和因道路开挖给人民群众带来的诸多不便等问题，提高城市安全保障水平和运转效率。4.促进土地集约利用。虽然建设地下管廊前期投入较大，但是综合管廊结构设计要求年限不低于100年，长期成本测算低于传统模式。另一方面，通过各类管线集中设置，既减少了各类管9线初期建设投入，又减少了各专业工程在同一工作面的协调及衔接。同时避免了因增设扩容、维修各类管线而引起的道路二次开挖费用，增加了道路的完整性及耐用性。此外，增强了城市的防灾抗灾能力，避免了由于电杆折断、倾倒而造成的二次灾害。5.创造良好生活环境。综合管廊的建设有效消除了城市道路电杆林立、架空管线密布的视觉污染，减少了架空管线与绿化景观的矛盾，有助于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，腾出了大量宝贵的城市地面空间，为城市环境的可持续发展提供了保障，并对改善城市空间，优化功能环境提供保障。（四）项目存在的主要问题山东省城市地下综合管廊建设虽然已初具规模，但仍在流程审批、资金分配、建设运维等方面存在问题。1.前期建设手续不完整，工程建设进度略滞后城市地下综合管廊建设涉及责任部门较多，按照国家要求必须取得土地、规划、开工等许可证明。2016年省级地下综合管廊建设预计完成管廊本体长度93.469公里，截至2016年6月30日，实际完成管廊本体长度为76.102公里，完工率为81.42%；截至2017年6月30日，实际完成管廊本体长度85.425公里，计划完工比为91.39%。2.资金分配因素待完善，建设技术标准不明确2016年地下综合管廊建设省级补助资金主要以计划完工管廊长度因素进行测算。但通过实际调研，发现各市管廊建设标准不统一，单位成本也有较大的差异，仅以管廊长度作为资金分配10因子缺乏合理性不足。总体来看，专门针对综合管廊的划设计与工程技术标准、施工技术规范相对匮乏，整个技术标准体系还没有建立。虽然山东省部分市县出台了综合管廊建设标准，但各市县实际情况不同。3.入廊运维模式不成熟，费用分摊比例不清晰目前省级地下综合管廊建设主要面临3方面问题：一是管线入廊难；二是入廊以后收费难；三是管廊投资量大。省级层面已经出台了相关文件，对于强制入廊要求及入廊收费方式予以明确，但是对于具体实施步骤、收费标准均未提出指导性意见。目前，由于管理体制等一系列原因，管廊管理单位与管线权属单位尚未就建设成本分摊、维护运营等问题达成一致意见，这将在很大程度上影响综合管廊的后期运营，进而影响综合管廊后期的建设。五、意见建议1.加快落实建设规划，加强项目前期管理完善专项规划体系。建议根据地下综合管廊建设规划，提前推进县级规划编制工作。加强项目前期论证。建议项目单位充分调查掌握城市管线现状，合理确定主要经济技术指标，科学预测规划需求量，提高可研报告科学合理性；同时主管部门应加强项目前期论证评审，择优确定申报项目。规范建设审批流程。针对管廊建设过程中出现的“先建后批”“先建未批”等情况，项目单位应提高认识，严格按照法律、法规和有关政策执行，认真履行工程项目审批程序。明确管廊建设标准。建议主管部门在国家出11台的《城市综合管廊工程技术规范》基础上，加快制定地下综合管廊建设标准和技术导则，对地下综合管廊工程结构设计、管廊断面、管廊配套建设等方面的标准进行进一步明确。2.提升资金执行效率，创新资金使用方式提高财政支出效率。针对未完工项目，进一步加快工程建设进度、工程价款结算和资金支付进度。改进资金分配办法。建议主管部门积极探索资金分配机制，采用因素法增加资金分配因子，合理确定权重，设计科学规范的分配方式，必要时征求有关部门的意见，确保资金分配公平公正、科学高效。其他分配因子包括管廊仓数、建设成本等。同时，扩大竞争性资金分配范围，并逐步从事前申请转变为事中、事后奖励。创新资金使用方式。进一步创新投融资模式，持续推广运用PPP模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息、以奖代补等形式，积极鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，放大财政资金的乘法效应。3.推进管廊有偿使用，建立合理运维机制完善有偿使用制度。进一步完善切实可行的管廊有偿使用制度，形成科学合理的收费机制，管廊建设运营单位要与入廊管线权属单位的沟通协商，明确管廊使用费标准、付费方式、计费周期和定期调整机制等有关事项。管廊的费用收取可考虑遵循浮动定价原则，随着市场规律的变化而变化，以适应社会主义市场经济。明确入廊单位职责。管廊运营单位应与入廊管线单位签订协议，明确入廊管线种类、时间、费用和责权利等内容，确保地下12综合管廊正常运行。加强管廊运营维护。地下综合管廊是百年工程，必须把加强质量安全监管贯穿于管廊建设运营全过程。4.强化项目管理监督，保障项目持续发展建立专项资金管理办法。省级地下综合管廊建设资金规模大，涉及市县、参与部门较多，在宏观层面上建议建立更具有针对性专项资金管理办法，从项目申报、项目资金管理、项目实施、监督各环节入手予以规范。认真履行信息周报制度。省市县各级相关部门应及时调整，全面、及时、准确上报城市地下综合管廊建设工作进展情况。加大建设监督考核力度。切实落实地下综合管廊专家委员会职责，加强对全省地下综合管廊建设管理工作的监督检查。建立健全沟通协调机制。加强部门间和区域间的协商与沟通；各市、县应建立必要的协调机制，协商解决跨市域的重大问题，共同推进事关区域发展的重大项目。13