中菲礼乐滩油气资源共同开发的前景探析

中菲礼乐滩油气资源“共同开发”的前景探析 礼乐滩( Reed Bank) 位于中国南沙群岛的东北，在南海断续线的范围之内，属中国的固有领土。它距离菲律宾西部的巴拉望岛约85海里，目前在菲律宾的控制之下。由于盛传其蕴藏有丰富的油气资源，故礼乐滩成为中菲领土争议的焦点。中国在这方面向来奉行搁置争议，共同开发的主张，提倡实行共同开发，但菲方却认为礼乐滩在其200 海里专属经济区之内，不属于争议区，不同意共同开发。菲律宾早在20 世纪70 年代就引进外国石油公司在礼乐滩进行单边勘探，近年来又将之划成几个油气开发区，公然进行招标。因此，中菲对礼乐滩油气资源实行共同开发的可能性甚为渺茫，本文拟对其前景作一客观的。 一、早期菲律宾在礼乐滩的单边勘探 1969 年，联合国下属的联合勘探协调委员会首次在亚洲近海地区进行矿产资源调查，建议南海周边国家在该地区开发可能获益的近海石油。在此利诱之下，1970 年菲律宾东方石油矿产公司在南沙群岛危险地带申请到970 280英亩的海域。1974 年，所有持有在礼乐滩勘探石油合同的菲律宾公司，一致同意在该地区进行联合勘探和开发，由滨海( Seafront) 国际财团出面与瑞典的塞伦集团( Salen Group) 签订一份协议，在一块596 平方公里的地区进行地震调查。调查的结果大有希望，促使塞伦集团在1975 年签订了一份协议，涵盖了礼乐滩、忠孝滩、棕滩和海马滩。1976 年，在忠孝滩钻了一口井，证实有石油资源，但这口井后来报废了。 接着，美国阿莫科( Amaco) 公司受雇执行后续的勘探，并于1976 和1977 年进行了一次地震调查，且继续在礼乐滩钻井，无视美国国务院因这些活动会激起中国和越南的反对而不准其介入的忠告。1978 年，阿莫科放弃了这项工作，而塞伦则恢复钻井试验，并对今后的勘探做了一番评估。1979 年，一家英国集团伦敦与苏格兰矿业石油有限公司( Londonand Scottish Marine Oil，Ltd. ) 和一家与瑞典集团联合的菲律宾股份公司，获准于1981 年在另一个特许区开始钻井，驻扎在该地区的菲律宾部队受命保护钻井队。在20 世纪80 年代初，菲律宾政府也授权给本国公司，但这些公司均因财政问题而无力承受。至80 年代末，美国柯克兰石油公司( Kirkland and Oil) 和菲律宾政府签订了一份地球物理调查与勘探合同，其勘探区约6 000 平方公里，包括了礼乐滩。 1995 年，菲律宾发现中国在南沙群岛的美济礁建造保护渔民的安全设施后，认为中国有可能在菲律宾声索的区域内进行勘探和钻井，于是极力鼓励国际公司进入其声索区，以此来对抗中国对其声索区的侵占。1998 年8 月，荷兰皇家壳牌集团( Royal Dutch Shell Group of Campanies) 被授予在马兰帕亚( Malampaya) 天然气田进行近海钻探的合同。菲律宾能源部长佩雷斯( VicentePerez) 在2003 年10 月宣称，有46 个勘探区将被公开招标，不仅在马兰帕亚气田，而且在巴拉望的西北、东南和东部。美国能源部长亚伯拉罕( Spencer Abraham) 被邀请到菲律宾探讨美国介入菲律宾声索区油气勘探的前景。 马兰帕亚天然气田位于菲律宾巴拉望省以西约80 公里处，在礼乐滩附近，于2001 年开始投产，是菲律宾有史以来最大的工业项目。该天然气田从南海海平面3 000 多米以下开采天然气，经由500 多公里长的管线输送到吕宋岛西南岸的港口城市八打雁，供3 家大型发电厂作燃料之用。从菲律宾能源部的资料获悉，这3家发电厂总装机容量高达2 700 万兆瓦，可满足菲律宾经济最发达的吕宋岛40% ～ 45% 的电力供应需求。据参与营运马兰帕亚天然气田的壳牌石油菲律宾勘探公司总经理基尼奥内斯说，该天然气田项目让菲律宾持续受益，不仅为政府提供了大笔收入，也为数百万菲律宾人提供了清洁能源和电力。他还透露，马兰帕亚天然气田联合体计划再打两口新油井，装一个新平台，进一步推动马兰帕亚天然气田的开发。从资料上看，马兰帕亚天然气田名义上是由菲律宾能源部牵头，但壳牌石油菲律宾勘探公司控股45%，雪佛龙马兰帕亚公司控股45%，余下10%由菲律宾国家石油公司控股。截至2013年，菲律宾政府已从马兰帕亚天然气田分得60多亿美元利润; 在2011 年和2012 年，菲律宾政府均分得11 亿美元的特许开采权费。 礼乐滩在中国的领土范围之内，菲律宾的单边勘探是非法的。当1976 年，菲律宾总统马科斯( Ferdinand Marcos) 要与瑞典一家财团联合开发礼乐滩的油气资源时，中国方面就提出了警告。马科斯担心如继续勘探将会受到中方的制裁，于是他请求美国履行《美菲共同防御条约》，如菲律宾受到中方袭击时予以援助。但美方的答复很简单: 礼乐滩和卡拉延群岛( 即自由群岛) 不属于《美菲共同防御条约》第五条所规定的本土地区，卡拉延群岛也不在1898 年《巴黎条约》规定的范围之内。 由此可见，当时美国政府也认为，礼乐滩和卡拉延群岛不属于菲律宾领土范围，故菲律宾无权擅自开发其资源。然而，近年来，阿基诺三世( Aquino Ⅲ) 却以《联合国海洋法公约》规定的200 海里专属经济区为由，认为礼乐滩在其200 海里专属经济区之内，是无争议的，菲律宾有权勘探和开发礼乐滩地区的油气资源。这种看法同样是错误的，也是违反《联合国海洋法公约》的规定。 新加坡国立大学法学院国际法中心主任罗伯特比克曼( Robert Beckman) 认为，如果中国声称礼乐滩附近的一些岛屿有权划专属经济区和大陆架，那么，它可以坚持，按联合国海洋法公约规定，对这些区域石油资源的勘探与开发拥有主权和管辖权。因为从争议岛屿量起的专属经济区和大陆架将与菲律宾从其群岛量起的专属经济区重叠，故这些争议岛屿就成为争议区，它们的12 海里领海、专属经济区和大陆架都将与菲律宾的专属经济区重叠。如果礼乐滩附近海域是一个争议区，那么，其活动只能由中菲双方依法执行。最近国际仲裁的决定显示，在争议区单边勘探和开发都是违反联合国海洋法公约的规定，钻井更是如此。目前完全可以说，中国是以海洋法和国际法为依据，声称对南沙群岛及其附近海域油气资源的勘探与开发拥有主权和管辖权。因此，中国反对菲律宾的做法可以被视为是以法律行动来维护自身的权利。 二、菲律宾将礼乐滩划区块进行招标 菲律宾早在1896 年就开始钻探石油，但至今石油产量仍然不高，其海上石油生产多数来自于巴拉望西北海域。该国的石油勘探近年来已逐渐深入到南沙群岛海域，主要在礼乐滩和巴拉望西北盆地一带。截止2006 年1 月，菲律宾已探明的天然气储量为3. 9 万亿立方英尺，几乎都在礼乐滩附近的马兰帕亚气田。根据2009 年的统计，在菲律宾的能源结构中，石油和天然气所占的比重分别为32%和8%，其能源自给为58. 89%。因此，油气资源的开发对菲律宾而言极其重要。菲律宾的油气开采主要由菲律宾国家石油公司( PNOC) 主导，其触角已伸向中国的礼乐滩。虽然菲律宾在巴拉望西北海域和礼乐滩一带的勘探尚无新的突破，但他们已将该地区作为勘探热点对外进行招标。 2011 年11 月13 日，菲律宾总统阿基诺三世在檀香山经合峰会上透露，美国公司将于2012 年开始勘探菲北部的一处天然气油田。他说道: 这是菲北部的一个新油田，其蕴藏的油气资源，已证实将超过现有的马兰帕亚气田。另据菲律宾《马尼拉时报》报道，菲政府于13 日称，菲律宾目前在礼乐滩开采的天然气田位于马兰帕亚天然气田与南海之间，在菲领土范围之内，具体操作将于明年开始。2011 年11 月11日，在APEC 领导人峰会的一个商品安全会议上，阿基诺三世宣称: 我们相信在这块成熟区域含有足以使马兰帕亚气田相形见绌的丰富的天然气资源。其中有一部分位于一直存在主权争议的区域之内。他说道，菲政府正展开具体步骤，根据《联合国海洋法公约》决定谁事实上拥有这些天然气田。 菲律宾自2011 年6 月开始启动第四轮能源承包项目，即准许外国勘探油气资源公司参与其15 个油气区的合作开发[根据德勤华永( Deloitte Touche) 会计师事务所网站提供的图表，15 个区块的总面积约10 万平方公里]，其中第三区块和第四区块属于南海断续线范围，中国曾就此向菲方提出严正抗议。但菲方无视中国的反对，于2012 年7 月31 日宣布对位于南海中菲争议海域的3 个区块进行招标。据此前的媒体报道，开放招标的3 个区块都位于巴拉望西北外海的中国南沙海域，总面积达16 万公顷。这是中菲争议海域，也被认为是最有可能成功开采石油和天然气的海域。 在招标会开始之前，菲律宾能源部就对外放风，宣称包括澳大利亚尼多石油公司( NidoPetroleum) 、西班牙石油企业雷普素尔公司( Repsol) 、法国天然气苏伊士集团( GDF Suez)和意大利石油公司埃尼( Eni) 在内的众多跨国公司都已通过预审，可能参加招标会。英国路透社31 日也报道称，符合此次菲律宾招标申请要求的公司还包括美国埃克森美孚石油集团( Exxon Mobil Corporation) 、法国能源巨头道达尔( Total) 公司和荷兰皇家壳牌集团。然而，在7月31 日的招标会上，这些外国公司都没有出现，菲能源部仅接到国内6 家企业的4 份投标申请。菲能源部副部长拉约格( Jose Layug) 对此惨淡结果辩解道: 我们不认为南海的紧张影响了竞标，至于大企业为何没有提交申请，我不知道。外国企业可能要根据自己对数据的评估，来决定何时提出投标。但美国彭博社31 日却引述香港能源分析师戈登 关( GordonGuan) 的话称，没有一家跨国公司担得起惹恼中国，被中国市场边缘化的代价，只有那些在中国没有机会的公司才会参与投标。 2014 年5 月9 日，菲律宾能源部宣布启动第五轮能源合同招标，在推出的11 个油气勘探区块中，第7 区块位于南沙群岛的礼乐滩。据菲能源部称，该区块总面积约46. 8 万公顷，估计石油储量可达1. 65 亿桶，天然气储量可达34 860 亿立方英尺。为了减少投标者对该区块位于争议区的忧虑，菲能源部副部长奥加告诉路透社说: 我们推出的这个油气勘探区位于西菲律宾海，非常接近巴拉望省。第7 区块也非常接近现在由荷兰皇家壳牌石油公司与本国一家分公司合作经营的马兰帕亚气田。他说道:从菲律宾的立场来说，第7 油气区块并不是一个有争议的地区，因为它是在菲律宾的专属经济区内。 此次中标的据说是纳卯市巴那干社的末申地刘建筑公司，获得两项保护马兰帕亚气田和礼乐滩工程的承建合同。按照工程方案，他们将在仙牙仙牙、沓威沓威及巴拉望的公主港，各建一个用作研究和救援的基地和飞机棚。据菲国防部发布的公告称: 这个方案的目的是强化海上安全与保护马兰帕亚天然气田、礼乐滩以及将来在苏禄海上竖立的一个钻井平台。国防部相信，该方案将提高空军的力量及其支援救援的工作。另一项是菲律宾政府准许弗洛姆能源公司( Forum Energy) ，将其在礼乐滩勘探天然气的项目延长一年，至2016 年8 月15 日。 弗洛姆能源公司总部设在英国，在伦敦证券交易所上市，由菲律宾菲莱克斯石油公司( Philex Petroleum) 直接或间接持股64. 45%。2011 年，弗洛姆公司根据72 号合同开始在礼乐滩进行勘探活动。由菲莱克斯公司提供8 000 万美元资金，承诺在2013 年8 月之前在72 号合同区内的桑帕吉塔( Sampaguita) 油田打两口井。根据该公司2011 年进行的地震勘探结果，桑帕吉塔油田蕴藏有2. 6 万亿桶石油和5. 5 万亿立方英尺天然气。但是，所有在礼乐滩的钻井活动于2011 年3 月停止，因当时中方的船只靠近弗洛姆公司的船只，要求他们停止一切活动并离开该海域。此事件导致菲军方向该海域派出舰机，并迫使弗洛姆公司于7 个月后取消原定对海床的地质勘探活动。后来，菲政府将弗洛姆公司完成第一阶段工作计划的最终期限推迟至2015 年8 月，原因是政府未能颁发给公司开始钻井所需的许可证。然而，现在菲政府似乎认为，开发该天然气田对之非常紧迫，因菲律宾目前仅有马兰帕亚一个具备商业开采规模的天然气田，且该气田的储量只有2. 7 万亿立方英尺，仅够开采25 年。而桑帕吉塔天然气田的储量预计为11 万亿立方英尺，可以满足菲律宾长达100 年的天然气需求。故决定让弗洛姆公司在礼乐滩勘探天然气的项目再延期一年。 三、中菲公司谈判礼乐滩共同开发未见成效 中菲石油公司谈判在礼乐滩实行共同开发始于2012 年。时任菲律宾菲莱克斯石油公司董事长兼首席执行官的万雷邦义礼南( ManuelPangilinan) 提出，由于礼乐滩油气资源的开发需要庞大的经费和科技力量，因此他计划引进一个或两个外国伙伴来参与。他认为，菲莱克斯石油公司多年来开设在香港的母公司菲莱克斯矿业公司，及其控股公司第一太平洋有限公司与中国的关系良好，于是他决定到北京与中国官员和中国海洋石油公司的行政首长举行会谈。他说道:中国人非常清楚地告诉我们，如果我们能搁置主权问题，他们将准备以商业利益处理受争议地区。邦义礼南表示，该公司作为石油公司，没有资格也没有获得授权谈论主权问题，相信与中方在争议区可以制定出一个合适的开发模式中菲石油公司共同开发的谈判引起国际上的关注，美国华盛顿智库亨利史汀生( Henry Stimson) 中心的助理研究员扎克迪贝尔( Zack Diebel) 撰文称，这一项合作工程将成为南海其他海域进行类似合作开采的先例。他写道: 尽管邦义礼南称中海油仅是可能合作的伙伴，菲莱克斯并不排除与其他外国公司合作的可能，但是中海油至少有一只脚已迈进这个工程的大门。深海钻探方面的技术专家对工程的开发有所帮助，同时这将为南海其他海域的共同开发开一个先例。 2013 年1 月17 日，邦义礼南应邀出席菲律宾外国记者会举办的论坛，在谈到礼乐滩共同开发时说，继续与中海油商谈合作是最佳的选择，菲莱克斯公司渴望与中海油合作开发礼乐滩的油气资源。在记者的追问下，他证实有一些美国公司曾对礼乐滩油气资源表示兴趣，但他强调正集中与中海油商谈。目前也仅在与中海油商讨合作，如果中海油同意，才会引入第三方参与。他表示，在南海争议未解决的情况下，菲中两国可先达成商业合作。 2013年10 月23 日，菲能源部长贝蒂诺证实，菲律宾和英国合资的弗洛姆能源公司正和中国海洋石油总公司，就南沙群岛礼乐滩共同勘探石油和天然气问题谈判。双方在外地已举行多次例行会议，最近一次在香港，目前谈判仍处于初级阶段。他表示，中菲在礼乐滩有主权争议，但这是政府之间的事，他期望两个石油公司最终能签订商业协议。他强调说: 如果不能达成一项商业伙伴协议，那就不要进行钻油，也就是可能永远不要进行钻油。因此，他呼吁邦义礼南领导的集团，尽快与中国石油公司达成商业协议，从而为勘探有争议的礼乐滩海域铺平道路。 2012 年5 月7 日，邦义礼南在提交给阿基诺总统的一份中，介绍了他与中海油董事、总经理杨华等人会谈的情况。列举了他提出的11 点建议，其中包括菲莱克斯石油公司与中海油的一个关于将被72 号合同定义为共同利益区的框架协议。由于72 号合同规定了7 年的勘探期( 可延期3 年) 和25 年的生产期( 可延期15 年) ，故邦义礼南称: 框架协议的有效期应从执行之日开始，直至双方确定共同利益区内的油气资源是否具有商业开发价值为止。他写道: 框架协议将只是涉及商业和技术问题，双方在主权问题上均不得采取立场，双方同意主权问题是政府间的问题。邦义礼南在备忘录中还写道: 中海油与菲莱克斯石油公司之间在共同利益区进行油气开采的任何后续协议( 包括盈利分配协议) ，必须视菲中两国政府就领土争端解决的情况而定。他澄清道，双方将就各自的责权达成协议，包括中海油将以何种角色参与勘探工作计划，是技术顾问还是投资方，或是二者兼有。两家公司选择成立一个工作组，负责谈判并制定框架协议，以送交各自的政府审批。至于法律方面，邦义礼南表示，他稍后将把框架协议置于一部中立但享有国际认可的法律之下，即英国的法律，只要这种做法不与菲律宾法律和菲莱克斯石油公司与政府签订的72 号合同内容相抵触。 邦义礼南在这份提交给总统的报告中还提到，中海油董事、总经理杨华认为，邦义礼南对72 号合同所涵盖地区提出的有关经济、技术活动的建议是积极的。杨华明确表示: 中国政府已经赋予中海油对这一片地区的勘探权，这片地区包括了72 号合同涵盖的海域。同时，杨华对他们的会谈还作了如下三点总结:主权问题仍是根本问题，而中海油和菲莱克斯石油公司均没有处理该问题的权力。但是，中海油认为两家公司之间的经济和技术合作不存在任何障碍，因为菲中两国政府均同意两公司在潜在共同利益地区进行联合勘探，并同意将主权问题作为政府与政府之间的问题加以区分处理。两家公司均同意研究所有创新性的提议，以便继续推动合作。两家公司均同意，中海油的及早参与将有助于确定潜在的共同利益地区中蕴藏有何种资源( 包括让中海油参与菲莱克斯石油公司和弗洛姆公司的工作方案) 。然而，据说邦义礼南提交总统的这份报告此前从未被公开过，现在是由菲律宾资深调查记者组织VERA Files获取到该报告的内容。他们于2014 年3 月9 日披露说，报告中称，中海油在2012 年5 月2 日与邦义礼南担任董事长兼首席执行官的菲莱克斯石油公司举行的一次会谈中，即回绝了签署共同开发礼乐滩油气合同的建议，原因是涉及领土问题，在SC - 72( 即72 号合同) 中增加联合开垦协议的建议不被接受。所谓开垦协议指的是一种由农场的所有者和开发伙伴签署的合同。签署此类协议可以被解读为，中海油接受菲律宾是礼乐滩的拥有者。 类似这种涉及主权问题的共同开发谈判，中海油当然是不能接受，予以回绝毫无疑义。其实，邦义礼南之所以主动提出与中海油联合开发72 号合同区，据说与2011 年3 月中国两艘巡逻舰在该海域和菲律宾一艘石油勘探船对峙有关。此前就有菲律宾媒体报道称，邦义礼南把中海油带入礼乐滩项目是为了解决中国造成的安全问题。另有报道说，开发南海天然气是菲律宾不可或缺的能源政策，但仅依靠菲律宾民营企业很难筹资，上述共同开发谈判未见成效，对菲律宾政府是个打击。由此说明，邦义礼南主动提议与中海油联合开发为的是解决安全问题和资金问题，菲政府不可能因此而搁置对礼乐滩海域的主权索求。这一点菲法律界专家就警告道，邦义礼南对中海油的献议可能违反了菲律宾宪法，宪法规定对自然资源的勘探、开发和使用，必须在国家的全面控制和监督下进行。宪法进一步阐明: 国家可以直接进行上述活动，也可以与菲律宾公民，或者与菲公民控制资本六成以上的企业或组织签署共同生产、合营，或者产量分成协议。2004 年阿罗约政府时期，菲、中、越三方签署的对争议区进行联合地震勘探的协议，就因为涉嫌触犯上述条款而在大理院遭到质疑。 况且阿基诺三世一再强调，与中国签署的任何该种交易都必须符合菲律宾法律。他说道，位于菲律宾西北的巴拉望省显然是处于本国的专属经济区之内。菲律宾政府的种种无视中国主权的情形预示，中菲礼乐滩油气资源共同开发的前景并不乐观。 四、结语 菲律宾早在20 世纪70 年代就已开始利用外国石油公司，对礼乐滩的油气资源进行单边勘探。近年来，又发展到将礼乐滩划成区块进行招标，无视中方一再提出搁置争议，共同开发的建议。2012 年，菲律宾菲莱克斯石油公司总裁邦义礼南曾因资金与安全问题所迫，提议将中国海洋石油公司引进礼乐滩72 号合同区联合进行开发，并提出各种创新性的合作建议。但后来因菲方在合同中增加了联合开垦协议，要求中方承认菲律宾对礼乐滩拥有主权而遭到中方的拒绝，导致双方谈判无果。此次谈判的破裂预示着，中菲在礼乐滩共同开发的前景很不乐观，其可能性微乎其微。 当中海油明确表示，不接受这种涉及主权问题的所谓共同开发时，弗洛姆能源公司仍计划2016 年在礼乐滩钻两个油井，声称只要没有被干扰，在没有合伙者的情况下，我们将自己做。据《华尔街日报》中文网站10 月30 日报道，菲莱克斯石油公司计划于明年初向礼乐滩派遣一艘调查船。该石油公司的董事长称，此任务将于明年3 月至5 月进行，为其2016 年初的天然气钻井计划打下基础。该公司宣称，他们有可能向马尼拉方面寻求一些保护，以防范中方船只的侵扰。 这种种迹象说明，菲律宾在礼乐滩油气资源合作开发的问题上，并非真正要与中方做到搁置争议，共同开发，而是借共同开发之名，让中方承认其对礼乐滩海域拥有的主权。这种做法显然是中方所不能容许的，也是不可能达到目的的。 为什么中菲在礼乐滩油气资源共同开发的谈判会一再破裂呢? 究其原因，皆在于菲律宾对礼乐滩海域的实际控制和对其资源的单边开发，也就是说，他们在共同开发的谈判中占有先机，因此才会以所谓的遵守菲律宾宪法为借口，迫使中方承认其对礼乐滩的主权。反观中方长期以来坚持通过友好协商、谈判等外交手段应对争端，没有采取过单边开发的行动，因此在共同开发的谈判中往往陷于被动。扭转这种局势的做法是，我国要经常派出巡逻船在礼乐滩海域进行巡逻加以震慑，以防止菲方在争议海域继续进行单边开发。同时，亦应派出海洋探测船定期在该海域进行水文、地质等方面的探测，以显示我国对该海域的主权和管辖权。此外，还要在我国当前实际控制的南海海域内实行单边开发，如同最近在西沙群岛中建岛附近设置981 钻井平台那样，以不断扩大我国在南海政治、经济和军事方面的实际影响力，迫使周边其他争议国不得不坐下来与我们谈判共同开发。只有这样，我国向来主张的搁置争议，共同开发才有可能得到贯彻落实。