国际法之庇护制度研究

国际法之庇护制度研究 庇护的概念与对象 庇护的概念  一、庇护的起源和演变  （一）庇护的起源  庇护是一个很古老的词语，来源于希腊词语“asylon”，意思是不受侵犯之地。庇护起源于宗教，是指受到迫害或控诉的人可以在世俗的权力机关无法进入的宗教圣地找到庇护。世俗的权力机关不进入这些圣地逮捕被追捕者，可能是因为将圣地当作神的住所，害怕神会降罪于擅入者。在早期的人类社会，宗教圣地被广泛用于庇护那些不幸的人们，保护其不受残酷的惩罚。 古希腊是一个多神教的国家，每个城市都有一个特定的神庇佑。各城市一般都只承认其保护神所在的寺院的庇护权。由于害怕惹怒神明，权力机关不敢进入寺院。即便是已被审判确认为犯罪的人，只要他一直待在寺院里，他便可逃避处罚。然而，正是由于寺院可以无理由地向犯罪者提供庇护，寺院庇护权被滥用的情况十分严重，这也导致了犯罪者更加肆无忌惮，犯罪现象频繁发生。罗马人来到希腊后，他们对庇护加以限制，寺院庇护权被滥用的情况有所改观，只有少部分寺院还保有提供庇护的权利。罗马人征服希腊建立罗马帝国后，宗教圣地不再拥有提供庇护的权利。逮捕和处罚罪犯时，罗马的司法机关会以公众利益为先，不会向宗教屈服。但罗马人并未完全废除庇护，而是将其限制在一定的范围内。罗马人将庇护所当作暂时躲避暴力的场所，犯罪者仍然要接受法律的制裁。  随着古罗马帝国的衰败及基督教的兴起，基督教教堂的力量日益强大。公元313 年，罗马皇帝君士但丁颁布《米兰敕令》（Edict Milan），又称《宽容敕令》，正式宣布愿意容忍接纳基督教。《米兰敕令》标志着教堂被允许向避难者提供保护的时代的开端。公元347年，撒狄会议确认了教堂向避难者提供庇护的权利。公元392年，罗马皇帝狄奥多西一世颁布命令，废除一切旧有的宗教，关闭一切氏族神庙，禁止一切异教活动，只有基督教才是唯一合法的宗教。于是，基督教正式成为罗马帝国的国教。  在中世纪的欧洲，基督教兴盛，基督教教堂也成为主要的庇护场所。  庇护的对象  一、政治犯  世纪以前，国家之间的人口流动并未受到很大的限制，那时也没有护照、签证以及严格的边境管理。因此，庇护问题通常并不是一个准入国境的问题，而是处于一国境内的人是否应当被该国交给另一国的问题。也就是说，庇护问题主要是伴随着引渡而产生。一国给予庇护的自由与其拒绝引渡的自由在一定程度上存在交集，该等交集主要体现于政治犯不引渡。政治犯不引渡是形成于 世纪末的一项国际法原则。1833 年的比利时引渡法是第一个明文规定禁止引渡政治犯的国内立法。1834 年，法国和比利时缔结了第一个明确承认政治犯不引渡原则的双边条约。此后，大多数引渡条约和有关引渡的国内立法都规定了政治犯不引渡原则。政治犯不引渡原则受到了广泛的认可而逐渐被认为是“文明国家所承认的一般法律原则”。  政治犯，即指政治犯罪。虽然政治犯不引渡原则受到广泛认可，但对于什么是“政治犯”，国际上没有统一明确的定义。世界上存在着不同政治制度和意识形态的国家，它们对于“政治犯”的理解当然各有不同，很难让这些国家在“政治犯”的概念上达成共识。正如《奥本海国际法》中指出的那样：“政治犯罪在国际范围内成了一个永久不可能对之下定义的概念。” 有学者提出，可以从犯罪的目的和客体方面来判断是否属于“政治犯”，以政治为目的、以国家安全和国家利益为客体的犯罪应属“政治犯”。也就是说，政治犯罪侵犯的是国家利益而非私人利益。但是，有些犯罪既涉及政治目的又涉及普通犯罪。例如，出于政治动机而杀人放火。因此，有些国家对政治犯作了区分，将政治犯分为纯粹的政治犯和相对的政治犯。  纯粹的政治犯很容易适用政治犯不引渡原则。但对于相对的政治犯是否适用政治犯不引渡原则的问题，常常成为争议的焦点。许多国家都认为，一些相对的政治犯罪行为造成了十分严重的后果，不能因为其所谓的政治动机而将其合法化。从《美洲国家间引渡条约》和《欧洲国家间引渡条约》的规定可以看出，欧美国家反对政治犯不引渡原则适用于相对的政治犯。  尽管国际社会未对政治犯的概念达成共识，但这并不影响政治犯不引渡原则的执行。由于犯罪者在被请求引渡时处于避难国的境内，依据领土主权原则，避难国应对政治犯的认定享有单方面的决定权。因此，政治犯的认定取决于各国的政策和实践。  由于政治犯不引渡原则的形成和广泛适用，政治犯常常成为被庇护的对象。但政治犯不引渡原则并不必然导致政治犯被给予庇护。避难国通常将引渡和庇护作为两个独立的问题区别对待。避难国根据两国之间的条约或互惠关系决定是否引渡。在拒绝引渡的情况下，避难国则根据其国内法律规定来决定是否给予政治犯庇护。  庇护的法律依据 与庇护有关的国际文件  一、国际人权法  《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》合称为“国际人权法案”。《世界人权宣言》第 14条第1款规定：“人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害。”然而，《世界人权宣言》只是一份宣言、一份崇高理想和原则的声明、一份有关人类不可剥夺之权利的陈述，它并没有法律约束力。《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》是具有法律约束力的人权公约。虽然二者都没有明确提及个人寻求庇护的权利，但是对于人权的保护都隐含在两个公约之中。有学者认为，这两个公约是将《世界人权宣言》的条款转变为具有约束力的、更加细化的法律规定。《世界人权宣言》提出保护个人寻求庇护的权利，这项权利可以通过上述两个公约所规定的一系列公民、政治、经济和文化权利得以保护。  《公民权利和政治权利国际公约》对其所保护的公民权利和政治权利作了详细规定，如：“不可克减的权利”，“人人在任何地方有权被承认在法律前的人格”，“禁止酷刑”，“禁止任意剥夺任何人的生命”。另外，该公约还建立了一个监管机构——人权事务委员会，监督公约的执行情况。  《经济、社会及文化权利国际公约》要求缔约国确保人人享有平等的社会和文化权 利，包括相当的生活水准、身体健康标准、给予家庭的保护、个性和尊严的充分发展等。《经济、社会及文化权利国际公约》并不强制缔约国立即遵行公约的要求，缔约国家可以尽最大能力，逐渐达到公约所确认之权利的充分实现。 二、《领土庇护宣言》  《世界人权宣言》之后，庇护问题仍然是被热烈讨论的主题。联合国大会于1967 日通过了《领土庇护宣言》。《宣言》规定了庇护授予的一般原则、个人寻求庇护的权利以及庇护国的责任。  《领土庇护宣言》被视为是各国妥协之后的产物，即各国不同观点之间的妥协，以及各方（如，寻求庇护者，寻求庇护者母国，避难国，国际社会）利益和要求之间的妥协。联合国大会第六委员会第22届会议的报告指出，虽然《宣言》不具有法律约束力，但如果《宣言》达到成为各国实践指南之目的，最终可能会通过统一做法而建立新的国际惯例法，并规定新的国家义务。报告同时指出，应将宣言视为“过渡步骤”，以期未来在一项国际公约中采纳具有约束力的规则。 《领土庇护宣言》虽不具有法律约束力，但却有很大的法律影响力。《宣言》被联合国大会一致通过，这一事实说明了《宣言》受到普遍认可。许多国家在其宪法或法律中规定了有关授予庇护的条款；一些区域性机构，如欧洲理事会、美洲国家组织、非洲统一组织、亚非法律协商委员会，采纳了与《宣言》相似的条款。上述事实进一步证明了《宣言》所包含的原则被广泛接受。  区域性条约  一、美洲  美国和加拿大没有参加任何有关庇护的条约。一直以来，拉美国家对于庇护问题有着良好积极的态度。由于拉美国家政局的不稳定，庇护问题是拉美国家的重要议题，因而拉美国家通过各种条约的形式将其固定成法律。拉美国家已缔结了以下有关庇护的多边条约：  （1）1889年1月23日于乌拉圭首都蒙得维的亚签署的《国际刑法条约》，其第二章规定了庇护。而后，该公约被1940年《国际法条约》修改。  （2）1928年2月20日于哈瓦那签署的《庇护公约》，该公约既规定了领土庇护，也规定了外交庇护。  （3）1933年12月26日于蒙得维的亚签署的《政治庇护公约》。  （4）1939年8月4日于蒙得维的亚签署的《政治庇护和避难条约》。  （5）1954 日于委内瑞拉首都加拉加斯签署的《领土庇护公约》和《外交庇护公约》。  年《卡塔赫娜宣言》第 条提出扩大拉丁美洲区域内所使用的难民概念，建议除1951年《难民公约》和1967年《难民议定书》所包含的难民之外，难民概念还包括那些由于普遍暴力、外来侵略、内乱、大规模侵犯人权或其他严重扰乱公共秩序的情况导致生命、安全或自由受到威胁而逃离其本国的人。虽然《卡塔赫娜宣言》只是宣言性质的文件，不具法律约束力，但是宣言中的难民定义一经出现，就被一些拉美国家纳入立法并应用于庇护实践。由此可知，拉丁国家对于难民的理解比《难民公约》和《难民议定书》定义的难民范围更大。  欧洲的庇护政策最早体现于各国家政府之间，在很长一段时间内，没有普遍的公约也没有欧盟法律来解决庇护问题。1990 年，欧共体成员国签订了《确定国家对庇护申请负有审查义务的条约》（以下简称“《都柏林公约》”），之后，欧盟之外的欧洲国家也加入了《都柏林公约》，如挪威、冰岛。《都柏林公约》是一部欧盟法律，也是国际条约。根据该公约，依据 年《难民公约》及 1967年《难民议定书》有合法难民身份的外国人可以提出寻求公约签约国保护的请求。可见，《都伯林公约》保护对象是《难民公约》和《难民议定书》所定义的难民。《都柏林公约》提出了以《难民公约》为基础的欧盟成员国庇护政策一体化的目标，其制定的目的在于统一欧盟的庇护政策，通过多种方式确保庇护申请的有效性，并确保至少有一个成员国处理申请，防止重复申请。  庇护的主要内容···············19  寻求庇护者的待遇·······················19 一、不推回原则············20  二、寻求庇护者的经济权利和社会权利···············23  庇护申请的审查·················27 一、实质审查···········27  二、程序规则················30  给予庇护后的待遇·············32 一、不受驱逐的权利···············32  二、工作权···············33  三、社会福利················34  四、其他权利·············35  中国与庇护制度及其难民保护···················36  中国难民问题及其立法···············36 一、中国的难民问题················36  二、中国针对难民庇护的立法············37  中国有关难民庇护制度的完善···········38 一、明确难民认定标准··················38  二、制定庇护审查程序·············39  三、完善难民待遇标准············ ···40  中国与庇护制度及其难民保护 中国难民问题及其立法  一、中国的难民问题  虽然难民接收数量不多，但我国境内还是存在一定数量的难民。我国的难民主要还是20世纪70年代末越南排华潮、中越战争期间接收的印支难民，据统计，截止至1978年，我国共接纳印支难民26.5万人。其后三十多年间，我国还接纳了来自朝鲜、缅甸、老挝等国的难民，但总数比较少。  在数十万印支难民涌入我国的时候，我国紧急建立了接受机制，热情接待了印支难民，将他们分别安排到各安置点。中国对印支难民采用了更为人道的社会融入方式，不但为其提供基本生活保障，如粮食、水源、医疗卫生条件，还引导难民自给自足，帮助难民充分融入到当地的社会发展当中。此举一度被国际社会称为“人道主义典范”。但是，30年过去后，这些难民的身份问题却一直没有解决。被人道接收的难民，依旧没有取得中国国籍，也拿不到户籍，更不可能有身份证。2009 年《南方周末》记者对云南的难民管理区进行了调查，这些已经融入当地的难民无法信贷、无法出门打工、升学、就业，甚至在整个村落中都没有一户办过存折。 我国难民的人口基数不大，对国内造成的影响也较小。但我国周边政治局势动荡，随时面临大量难民涌入的压力。在所有周边国家中，对我国造成压力最大的是朝鲜。朝鲜与我国隔江而望，生活方式和语言与我国东北地区相似，且中国的经济条件比朝鲜高很多，因此符合公约条件的朝鲜难民比较愿意向中国申请庇护。特别是目前朝鲜与韩国、美国的关系紧张，一旦战争爆发，极有可能造成大量的朝鲜人涌入中国并申请庇护。  难民问题是我国面临的一道难题，做好难民庇护工作、保障难民权利是我国的重要任务。这不仅影响着难民自身的权利和利益，也影响了我国作为大国的人权保障水平和国际形象。  庇护作为国际习惯法的一项制度，有着国际性和人道性的双重特征。庇护的实施主要还是依赖于各国的实践，体现在各国给予寻求庇护者和难民的待遇以及国内庇护申请审查实质标准和程序规则等一系列制度中。在寻求庇护者待遇方面，未有国际公约作出明确规定，因此各国实践不一，但各国至少应保障寻求庇护者享有的国际人权赋予个人的基本权利和自由。在难民待遇方面，《难民公约》已有明确规定，各国为难民提供的待遇应不低于《难民公约》的要求。在庇护申请实质审查方面，《难民公约》中的五项畏惧理由在实践中还需要加以细化。在庇护申请审查程序规则方面，《难民公约》未规定统一的程序规则，各国的程序保障可参考难民高专执行委员会“关于难民身份的甄别”的第8号所列的基本要求。  我国《出境入境管理法》第 条为外国难民在我国寻求庇护提供了法律基础。但是，除了该条款之外，没有任何法律对难民权利的保护作了规定，也没有任何法律对该 条的庇护申请审查程序进行细化。笔者建议，我国难民庇护制度需在以下三个方面加以完善：1、明确难民认定标准；2、制定庇护审查程序；3、完善难民待遇标准。  参考文献（略）