墨诉美金枪鱼案

1.墨诉美金枪鱼案：环境贸易措施不应针对生产方法　　在国际环境与贸易纠纷中，墨西哥诉美国的金枪鱼/海豚纠纷案（TunaDolphinCase），几乎涉及了环境与贸易争议中所有的关键问题，包括产品和生产方法问题、单边贸易主义与国际问题、国内环境法规的域外适用问题、环境标识问题，以及GATT中的环境例外措施的适用等，堪称经典案例。　　　　美国国内环境法规引发贸易争端　　　　该案起源于美国1972年《海洋哺乳动物保护法》。该法的规定指出：如果某种商业性捕鱼技术对海洋哺乳动物造成意外死亡或者伤害，而且死伤比率超过美国国内法律允许的死伤标准，对使用该捕鱼方法捕获的海鱼或者海鱼产品，根据该法的规定，将被禁止进口。　　海豚属于该法禁止捕捞和进口的海洋哺乳动物。该法特别适用于在东太平洋热带海域捕捞金枪鱼群上方水体。观察海面的海豚即可识别水下的金枪鱼群，通过围捕海豚即可捕获其下的金枪鱼群。在捕捞金枪鱼的过程中，往往会危及海豚。　　在东太平洋海域捕获金枪鱼的过程中，拖网围捕是一种广泛采用的方法，巨大的拖网具有一网打尽的效果，往往造成海豚的大量死伤。根据该法规定，使用拖网围捕方法捕获的金枪鱼，被美国严格禁止进口。对使用该捕捞方法的国家而实行的进口禁令被称为“初级禁运”。　　如果第三国从“初级禁运国”进口金枪鱼，经过加工后再向美国出口，美国法律同样禁止这种金枪鱼产品的进口。这类进口禁令则被称为“第三方禁运”。　　该法设定了允许进口的两种例外情形：（1）捕捞国政府制定或者实施了一种与美国同类的海豚保护计划；（2）捕捞国渔船意外捕杀海豚的平均比率，与美国渔船意外捕杀的平均比率相当。具体而言，同一时期内，外国渔船每次拖网围捕误伤海豚的比率最高不得超过美国关于海豚的国内保护标准的倍。否则，美国禁止该国所捕金枪鱼的进口。　　另据《保护海豚的消费者知情法》的规定，美国渔船在遵守海豚保护法规前提下捕获的金枪鱼，应当提供原产地证书，经核实后可以在市场上使用“海豚安全”的标签。但外国渔船在公海使用拖网围捕方法或者使用其他大型漂网方法捕获的进口金枪鱼，不得使用“海豚安全”的标签。　　正是美国为保护海洋哺乳动物而禁止外国金枪鱼进口的国内法规定，引发了一场关于环境与贸易的重大国际纠纷。　　　　争端涉及22国利益　　　　作为美国最密切的贸易伙伴，墨西哥活动在东太平洋海域的船队首当其冲，并因使用拖网围捕方法导致金枪鱼对美出口深受其害。1990年8月28日和10月10日，美国政府先后两次对墨西哥捕获的金枪鱼实施进口禁令。双方为此紧锣密鼓地做着各种努力。1990年11月5日，墨西哥要求与美国磋商；12月19日开始举行的双边磋商未能解决争端。1991年1月25日，墨西哥请求GATT缔约国大会成立专家组；2月6日，缔约国大会同意成立专家组。　　同时，由于美国的禁令影响众多的第三国，澳大利亚、加拿大等22个国家和国家集团声明保留作为第三方参与的权利。其中9个国家和国家集团针对美国的措施提交了书面意见。　　　　两大争议焦点　　　　作为原告的墨西哥认为：美国海豚保护法律法规规定的金枪鱼和金枪鱼加工产品的进口禁令，违反了GATT第11条关于取消进口数量限制的规定；该禁令为特定的地理区域设置了特定的歧视性条件，违反了GATT第3条关于国民待遇的规定。墨西哥因此请求专家组裁定美国的禁止进口措施是不正当的。　　作为被告的美国，其观点则针锋相对：美国所采取的进口禁令属于GATT第3条所指影响产品国内销售和购买的国内法规；即使不符合GATT第3条，该进口禁令也属于GATT第20条第b项（为保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的措施）和第g项（与保护可用尽的自然资源有关的措施）规定的环境例外措施。关于金枪鱼的原产地规定，美国法律区分的只是捕获金枪鱼的水域，而不是金枪鱼本身的产地，并不违背国民待遇。美国因此请求专家组驳回墨西哥的诉求。　　从国际环境与贸易角度分析，该案的核心问题有两个：第一，一个国家能否要求另一国家实行什么样的环境法规第二，能否允许针对某种产品的生产方法采取贸易限制　　专家组裁定美国部分禁令违反GATT条款并要求其修改　　1991年5月14日和6月17日，专家组几次召开当事方会议，进一步听取意见。1991年8月16日，专家组向当事各方提交了结论；9月3日，专家组将裁决向GATT全体成员散发。　　专家组认为：GATT对成员方实施国内环境政策的方式极少限制，只要不对进口产品实施歧视或者不对国产产品实行保护，对于进口产品和同类产品，成员方有权自主征税或者立法管理。同时，如果某种产品出自某个具有不同环境政策或法规的国家，成员方不得仅仅因为产品出自该国而限制该产品的进口。　　专家组还认为：基于产品生产国环境政策或法规的差异而实行的进口限制对策，并不具有GATT第20条第b项（为保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的措施）和第g项（与保护可用尽的自然资源有关的措施）规定的环境例外的正当性。该条既未规定保护生命或健康政策的幅度标准，也未规定资源保护政策的幅度标准。如果某个成员方准备以其他国家的环境政策与其存在差异为由实行进口限制对策，就需要对政策差异的幅度规定具体的限度，以使其限制对策具有正当性，并制定相应的判定标准，以防止滥用。　　专家组还认为：本报告既不影响各个成员方实施国内环境政策以及互相合作以求此类政策协调的权力，也不影响成员方全体共同行动以对付国际环境问题，包括那些只能通过超越现行GATT规则的措施才能解决的国际环境问题。　　专家组报告的结论如下：（1）美国针对墨西哥的金枪鱼实施的进口禁令，以及作为该禁令依据的《海洋哺乳动物保护法》的规定，违背了GATT第11条关于取消进口数量限制的规定。（2）美国的进口禁令也不具有GATT第20条第b项规定的环境例外措施的正当性。（3）美国针对第三国的金枪鱼实施的进口禁令，同样违背了GATT的有关规定，也不具有环境例外措施的正当性。（4）专家组建议缔约国大会要求美国修改其进口管理措施，并使其符合美国在GATT下的国际义务。美国关于金枪鱼“海豚安全”标签的规定，与GATT第1条关于最惠国待遇的规定并不矛盾。　　　　五点经验值得中国学习　　　　从国际环境法角度看，该案有五点经验值得中国学习。　　1、一个国家不能以某种产品的生产方法和过程不利于环境为由，对他国产品实行进口限制　　本案的结论之一是，美国可以针对金枪鱼产品的质量或者内容实施进口限制，但不能仅以墨西哥关于金枪鱼生产方法的法规未能满足美国环境法规的要求为由，禁止墨西哥金枪鱼产品的进口。这个区别已经成为国际环境与贸易辩论中广泛讨论的“产品与工艺”问题（ProductversusProcess），通称产品的“生产和工艺方法”问题（ProductionMethod,PPM）。专家组在此问题上的意见是十分明确的，我们应当善于引用，以抵制可能遇到的贸易限制。　　2、一个国家基于环境采取的贸易限制措施，不能域外适用　　本案中，由于墨西哥的捕鱼行为发生在美国管辖水域之外的公海，因此专家组裁定，美国的进口禁令实际上是将其国内环境法规和其价值观念强加于其他国家，故予反对。　　GATT规则并不允许一个国家为了企图要求其他国家也遵守其国内法规而采取贸易限制行动，即便是为了保护动物健康或者可用尽的自然资源也不允许。换言之，国际贸易规则禁止国内环境法规的“域外适用”（Extra-territoriality）。该项裁定对此予以否定，因而在很多国家尤其是在发展中国家得到了广泛响应。　　3、国际贸易和环境保护中的单边主义，应让位于多边合作机制　　保护自然资源的目的无疑是正当的，但美国为此采取的单边贸易限制仍然被专家组的报告所否定。这是值得庆幸的，因为它在一定程度上遏制了以环境保护为由的单边贸易限制措施的滥用。在本案中，如果美国的主张被接受，那么，任何国家都可以仅凭出口国的环境、健康和社会政策与其不同而禁止其他国家产品的进口，这将打开一扇单边贸易限制的大门——仅是为了在其国内实施本国法规，而且可能是为了将本国标准强加其他国家。这必将导致贸易保护措施泛滥成灾。多边贸易体系的主要目的就是通过共同贸易规则实现可预见性，而单边贸易措施的随意性势必严重破坏多边贸易体系的可预见性。　　但遗憾的是，GATT时代的争端解决机制规定，裁决结果必须经过缔约方全体一致同意方能通过，由于存在这种机制的缺陷性，尽管其他众多第三方也曾积极支持该裁决的通过，但美国势必不会同意该裁决报告的通过。而且，当时由于墨、美均急于达成北美自由贸易协定，合力阻扰该裁决通过，所以，墨西哥诉美国的金枪鱼/海豚贸易纠纷案的专家组报告，最终并未正式通过，美国国内相关法规和措施也未修改。　　1992年，欧盟以墨西哥当初同样的理由向GATT起诉美国。该案被称为“金枪鱼/海豚案之子”。1994年6月16日，专家组向缔约方全体散发了裁定报告，并认定：无论是“初级禁运”还是“第三方禁运”，都不属于GATT第3条规定的国内法规措施；两种进口禁令不仅违背了GATT第11条关于取消进口数量限制的要求，而且也不属于GATT第20条第b项和第g项规定的环境例外措施。　　尽管欧盟和其他许多成员推动该报告的通过，但由于1994年乌拉圭回合谈判接近尾声，美国就使用拖延和阻挠战术，导致该裁决也未获通过。　　该案的尾声也颇为曲折。正当美国还在为保护海豚而实施进口限制的时候，许多国家开始通过美洲热带金枪鱼委员会磋商一项关于捕鱼作业时如何保护海豚的协定。1998年5月21日，多边海豚保护协定达成，包括美国和墨西哥在内的8个国家在华盛顿正式签署。根据该协定，为减少捕捞金枪鱼过程中导致海豚的意外伤亡，所有金枪渔船必须安排专门的观察员，用以观察和监督协定的有效实施。作为对这一协定的回报，美国承诺取消对所有参与国的金枪鱼进口禁令。为了执行该承诺，美国修改了有关国内法规的实施方式。　　美国最先通过国内环境法规实施的单边贸易限制措施所引起的争端，无论在GATT时代，还是在WTO时代，都未得到很好解决，但最后还是通过多边协定和国际合作安排得到了解决。这充分说明，在国际环境与贸易领域，多边行动比单边限制更得人心，国际合作比简单对抗更为有效。　　4、国际贸易与环境保护的规则冲突，需要精心协调　　目前，国际环境协定以及许多国家的国内环境法规，越来越多地关注产品的生命周期。“从摇篮到坟墓”已经成为控制产品环境影响的一种重要理念。这个过程不仅包括产品的设计、生产、销售、使用，还包括产品废弃后的处理或处置。要使环境得到保护，改进产品的加工工艺和生产过程无疑是有效措施之一。目前国际环保界和经济界共同倡导的清洁生产和循环经济，也体现了对产品生命周期和产品生产过程的关注。　　本案裁决结果明，世界贸易体系对基于产品生产过程的贸易限制持明显的否定立场。这在一定程度上暴露出世界贸易体系规则与国际环境法律在实践中的不尽一致。从单纯的环境保护角度考虑，关注产品生产过程与产品的国际贸易直接挂钩，不仅会增加发展中国家的经济和社会代价，势必还会严重障碍发展中国家有效参与经济全球化进程。这对发展中国家的发展具有重要影响，因此需要在有关国际贸易与环境谈判中努力做好两个领域的规则协调。　　5、积极争取并善于利用发展中国家特殊和差别待遇　　WTO诸协定都有关于给予发展中国家特殊和差别待遇的规定。如《技术性贸易壁垒协定》第12条第3和第4款明确规定：各成员在制定和实施技术法规时，应考虑各发展中国家成员特殊的发展、财政和贸易需要，以保证此类技术法规不对发展中国家成员的出口造成不必要的障碍；在其特殊的技术和社会经济条件下，发展中国家成员可采用其技术法规，旨在保护与其发展需要相适应的本国技术、生产方法和工艺。因此，各成员认识到，不应期望发展中国家使用不适应其发展、财政和贸易需要的国际标准作为其技术法规的依据。　　因此，我们应当铭记WTO有关规则关于发展中国家成员特殊和差别待遇的规定，用以维护自身的发展权和环境权益。　　（作者单位：国家环保局）