2008 中国税制改革三十年

经济与社会发展研究院 发展研究参考 2008 年第 15 期(总第 91 期) 2008 年 10 月 21 日 ““““纪念改革开放三十周年纪念改革开放三十周年纪念改革开放三十周年纪念改革开放三十周年””””研究专题研究专题研究专题研究专题 ● 庞明川 中国特色宏观调控的实践模式与理论创新中国特色宏观调控的实践模式与理论创新中国特色宏观调控的实践模式与理论创新中国特色宏观调控的实践模式与理论创新 ——宏观调控三十年的回顾宏观调控三十年的回顾宏观调控三十年的回顾宏观调控三十年的回顾、、、、与展望总结与展望总结与展望总结与展望 在改革开放走过的三十年里，中国的经济与社会体制发生了巨 大变化，宏观调控不断进行优化调整，经历了六次大规模的实践 过程，形成了有别于成熟市场经济国家和转轨国家政府干预的宏 观调控理论。本文以中国特色宏观调控模式为切入点对此进行了 回顾、总结与展望。 ● 李 晶 中国税制改革三十年中国税制改革三十年中国税制改革三十年中国税制改革三十年：：：：回顾与展望回顾与展望回顾与展望回顾与展望 本文对我国税收发展与完善的道路进行了回顾和展望。 作者认为，改革开放三十年来，中国的税收制度先后进行了三次 重大改革，经历了一段波浪式前进、阶梯式上升的发展道路，为 中国经济的持续快速增长提供了有力的保证。 Research Academy of Economic & Social Development 发展研究参考 2008 年第 15 期（总第 91 期） 2008 年 10 月 21 日发稿 主 编：宋旭光 副 主 编：曹志来 责任编辑：刁秀华 排版校对：杨丽梅 扈晓倩 主办：东北财经大学经济与社会发展研究院 地址：大连市 东北财经大学 问源阁 邮编：116025 电话：0411-84713161 传真：0411-84713165 E-mailililil：：：：DRR@dufe.edu.cn http: //academy.dufe.edu.cn/ 1 “纪念改革开放三十周年” 研究专题之三 中国特色宏观调控的实践模式与理论创新中国特色宏观调控的实践模式与理论创新中国特色宏观调控的实践模式与理论创新中国特色宏观调控的实践模式与理论创新 ——宏观调控三十年的回顾宏观调控三十年的回顾宏观调控三十年的回顾宏观调控三十年的回顾、、、、总结与展望总结与展望总结与展望总结与展望 庞明川 一一一一、、、、引引引引 论论论论 正如一些学者所言，宏观调控一词是一个中国独有的经济学专业术语， “是对中国社会主义市场经济管理实践的经验总结与概念创造”（刘瑞， 2006；黄伯平，2008），其概念的形成经历了从“宏观调节”、“宏观控制” 到“宏观调控”的过程。①自 1988 年正式提出“宏观调控”以后，这一专 业术语无论是在学界、政界还是民间逐渐成为人们耳熟能详的概念，成为 出现频率最高的词汇之一，也当然地成为理论界研究的重大热点问题之一。 在西方经济理论与西方国家的经济实践中，没有与我国经济中常用的 宏观调控一词直接对应的术语。在 20 世纪 30 年代之前，自由竞争、反对 国家干预的主张一直占据主流地位并成为政府制定政策的重要依据。世界 经济大危机的爆发，使得凯恩斯国家干预主义的主张正式走向前台并占据 主流，为宏观调控奠定了理论基础。自此以后，西方国家普遍运用“政府 干预”来弥补经济运行中的市场失灵。自大危机之后，20 世纪 90 年代日本 和北欧四国的金融调控、目前美国乃至世界范围内对金融危机的强势干预 作者简介：庞明川（1963—），男，经济学博士，东北财经大学经济与社会发展研究院副院长，研究 员。主要从事宏观经济理论、政府行为与公共政策问题研究。 ① 据查证，1984 年《中共中央关于经济体制改革的决定》中首次提出“越是搞活经济，越要重视宏 观调节，……”；1985 年 8 月 13 日，《人民日报》在题为《瞻前顾后、统筹安排》的社论中首次用 到了“宏观控制”一词；1988 年 9 月 26 日，《在中国共产党第十三届中央委员会第三次全体会议上 的报告》指出：“这次治理经济环境、整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转换时期的宏观调 控结合起来。”“必须综合运用经济的、行政的、法律的、纪律的和思想政治工作的手段，五管齐下， 进行宏观调控。”参见刘瑞：《宏观调控的定位、依据、主客体关系及法理基础》，《经济理论与经济 管理》2006 年第 5 期。 2 等，使得凯恩斯主义被一次又一次地请上台来，成为调控市场经济运行这 个大舞台上的一个重要角色。当然，在西方经济理论中，并未将政府干预 与宏观调控区别开来，甚至往往用国家干预的提法来取代宏观调控。但是， 宏观调控仅仅是国家干预经济的一个重要方面，不能完全包含国家干预的 所有内容（汤在新，2000）。 在传统体制下，国家对经济的控制通过计划来实现。改革开放以来， 市场体制的建立和完善使得宏观调控日益成为弥补市场缺失、市场不完善 与市场失灵的重要手段。改革开放以来，市场体制的建立和完善使得宏观 调控日益成为弥补市场缺失、市场局限与市场失灵的重要手段。也正因为 如此，党和国家领导人高度重视加强和改善宏观调控问题。邓小平指出： “宏观管理要体现在中央说话能够算数。”“过去我们是穷管，现在不同 了，是走向小康社会的宏观管理。不能再搬用过去困难时期那些方法了。”① 建立健全宏观调控机制，更是 1992 年以来我国建立社会主义市场经济体制 的一个重要内容。江泽民指出：“我们要建立的社会主义市场经济体制， 就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”②在 2004 年 7 月 23 日中共中央召开的党外人士座谈会上，胡锦涛强调：“加快 和改善宏观调控，实质就是要树立和落实科学发展观，优化经济结构，加 快转变经济增长方式，逐步消除可能导致经济大起大落的体制性、机制性 障碍，以充分利用好重要战略机遇期，实现又快又好的发展。”③在 2006 年 12 月中共中央召开的党外人士座谈会上，胡锦涛指出：“要继续加强和 改善宏观调控，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，加强财政政策、货 币政策和产业政策、土地政策、社会政策的协调配合，切实把经济发展的 着力点转到提高质量和效益上来。”④在 2007 年 10 月 15 日召开的中国共 ①《邓小平文选》第 3 卷，人民出版社 1993 年版，第 278 页。 ②《江泽民论有中国特色社会主义》（专题摘编），中央文献出版社 2002 年版，第 71 页。 ③ 中广网 2004 年 7 月 24 日。 ④《第一财经日报》2006 年 12 月 5 日。 3 产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛指出：“要深化对社会主义市场经 济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成 有利于科学发展的宏观调控体系。”“深化财税、金融等体制改革，完善 宏观调控体系。”“发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的 导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。”①今年以来， 在 1 月 29 日中共中央政治局第三次和 4 月 28 日第五次集体学习时，胡锦 涛分别指出“要正确把握世界经济走势及其对我国的影响，充分认识外部 经济环境的复杂性和多变性，科学把握宏观调控的节奏和力度，尽可能长 地保持经济平稳较快增长”、“要切实加强和改善宏观调控，准确把握全 球经济增速放缓趋势及其对我国的影响。按照控总量、稳物价、调结构、 促平衡的要求，提高宏观调控的科学性、预见性、有效性。”② 6 月 13 日， 在中共中央和国务院召开的省区市和中央部门主要负责同志会议上，胡锦 涛同志强调要“加强和改善宏观调控，增强宏观调控的预见性、针对性、 灵活性，把握好宏观调控的重点、节奏、力度”。③在 8 月 1 日接受二十五 家外国媒体集体采访，回答记者关于奥运会后中国将面临哪些内外挑战， 以及将优先采取哪些政策保持经济发展势头的问题时，胡锦涛指出：当前 国际环境中不确定不稳定因素增多，国内经济发展面临的挑战和困难增大。 “针对这些情况，我们明确提出，要深入贯彻落实科学发展观，把保持经 济平稳较快发展、控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务。”④特别是 在 9 月 19 日召开的全党深入学习实践科学发展观活动动员大会上，胡锦涛 发表了重要讲话，强调全党深入学习实践科学发展观，又对宏观调控提出 了新的要求。 在党的历届全国代表大会的报告中，既可以看出对宏观调控的高度重 ① 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，中国网 2007 年 10 月 15 日。 ② 新华网 2008 年 1 月 31 日、中广网 2008 年 4 月 30 日。 ③ 新华网 2008 年 06 月 13 日。 ④ 中国新闻网 2008 年 8 月 1 日。 4 视，还可以看到对宏观调控重要性的认识有一个逐步深化的过程。在 1984 年 10 月 12 日中国共产党十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制 改革的决定》中，首次提出了“宏观调节”一词，基本涵义与现在讲的宏 观调控基本一致。在 1987 年召开的十三大报告中，提出“逐步健全以间接 管理为主的宏观经济调节体系”，并认为“宏观调节与搞活企业、搞活市 场三者是统一的，缺一不可。离开了宏观调节，市场会乱，企业也会乱。” 在 1988 年 9 月召开的十三届三中全会的报告中，不仅首次提出了“宏观调 控”这一概念，而且对宏观调控的作用和手段等进行了阐述。报告指出： “这次治理经济环境、整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转换时 期的宏观调控结合起来。”“必须综合运用经济的、行政的、法律的、纪 律的和思想政治工作的手段，五管齐下，进行宏观调控。在新旧体制转换 时期，尤其不能过早地轻率地放弃行政手段，以免出现经济生活的混乱。 加强行政手段的目的，是为了更好地推进改革，而不是走老路，对这一点 必须有明确的认识。我们要在实践中努力学习，积累经验，逐步掌握和提 高宏观调控的本领。”五年后召开的十四大的报告中，指出“我们要建立 的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资 源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的 变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中 去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰；运用市场对各种经济信号反 应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。同时也要看到市场有其 自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。”在 1997 年召开的十五大报告在总结过去五年的工作时，指出：“按照建立社会主 义市场经济体制的要求，大步推进了财政、税收、金融、外贸、外汇、计 划、投资、价格、流通、住房和社会保障等体制改革，市场在资源配置中 的基础性作用明显增强，宏观调控体系的框架初步建立。”并进一步指出： “坚持和完善社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配 5 置起基础性作用。”“宏观调控的主要任务，是保持经济总量平衡，抑制 通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。宏观调控主要运 用经济手段和法律手段。要深化金融、财政、计划体制改革，完善宏观调 控手段和协调机制。实施适度从紧的财政政策和货币政策，注意掌握调控 力度。”在 2002 年召开的十六大报告中，分别提到了“坚持社会主义市场 经济的改革方向，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”、 “健全现代市场体系，加强和完善宏观调控”、“要把促进经济增长，增 加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标”以及“完 善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济 杠杆的调节作用”等有关宏观调控的内容。十七大报告则更进一步提出“要 深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置 中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”“深化财税、 金融等体制改革，完善宏观调控体系。”以及“发挥国家发展规划、计划、 产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观 调控水平。” 从上述党和国家领导人的讲话与历届党代会的报告中可以看出，一方 面，伴随着改革开放的进程，我们对宏观调控的重要地位和作用的认识有 一个逐步深化的过程；另一方面，随着经济体制改革的逐步深入，我国宏 观经济运行和发展过程中还不可避免地存在一些突出的问题和矛盾需要发 挥宏观调控的重要作用来解决。 当然，在理论界，围绕需不需要进行宏观调控以及如何进行宏观调控 等问题，一直存在激烈的争鸣和交锋。改革开放以来，规模较大的争论一 共发生了三次。①而事实上，在中国三十年的经济体制改革的进程中，具有 ① 第一次出现在 1997 年，受国内有效需求不足和亚洲金融危机的影响，中国经济自 1992 年开始连 续六年出现下滑和通货紧缩。理论界对应该采取何种政策措施进行应对展开了一场激烈的讨论；第 二次出现在 2004～2005 年，针对中国经济是全面过热还是局部过热、中国经济是否出现下行“拐点” 等宏观形势以及如何进行宏观调控等问题展开了争论；2003 年以来的争论属于第三次，主要围绕宏 观调控的绩效以及下一阶段宏观调控面临的形势与挑战等进行争论。 6 中国特色的宏观调控功不可没。三十年来，中国经济实现了持续快速稳定 的增长，年均 GDP 增长率超过 9.8%，取得了举世瞩目的增长业绩。对于 经济增长过程中出现的经济异常波动，政府采取了六次大规模的宏观调控， 并取得了积极的成效，在一定程度上避免了经济的“大起大落”。应该说， 中国经济之所以能取得如此巨大的成就，之所以能够保持长期的持续快速 增长，与政府的宏观调控是密不可分的。 二二二二、、、、三三三三十年来中国宏观调控的实践路径十年来中国宏观调控的实践路径十年来中国宏观调控的实践路径十年来中国宏观调控的实践路径 在改革开放以来中国业已进行的六次大规模宏观调控中，有四次发生 在转轨前期，包括 1979—1981 年、1982—1986 年、1987—1991 年以及 1993—1997 年的宏观调控。这四次宏观调控主要在应对经济过热、通货膨 胀的过程中，紧缩性政策总体呈现出较为显著的调控效果。其特点是：（1） 1986 年以前的宏观调控主要以行政手段为主，但经济手段的力度逐渐增强， 并开始发挥作用。从 1986 年的宏观调控开始，政策当局注重运用相应的扩 张性与紧缩性的政策工具对经济的冷热状况进行调节。（2）1991 年宏观调 控形成经济的“硬着陆”，其原因在于政策调整的力度过大。这一次的宏 观调控还有一个突出的特点是企业、财政、税收、金融、价格、外贸等体 制改革的配套进行，基本确立了宏观调控体系的初步框架。（3）1992 年以 来的宏观调控并没有简单运用直接调控手段给经济降温，而是综合运用各 项调控措施，有步骤、分阶段地逐步推进。这样，既有效地遏制了通货膨 胀，又使经济保持在合理的稳定增长区间。从总体上看，在 1997 年以前中 国近 20 年的改革历程中，在经历了从计划体制到明确市场体制的发展过程 中，无论是应对投资与需求双膨胀和财政信贷扩张还是经济过热、物价上 涨，也无论是投资与需求膨胀所引发的通货膨胀、经济过热还是经济全面 过热、通货膨胀，紧缩性宏观调控政策都取得了明显的效果，1996 年还实 现了经济“软着落”。多次的紧缩性调控还为政府积累了较为丰富的宏观 7 调控经验和调控艺术。 转轨中后期的宏观调控具体表现为 1998—2002 年和 2003—2007 年的 宏观调控。这两次调控在应对有效需求不足、通货紧缩与局部经济过热、 投资膨胀的过程中，扩张性和“有保有压”的政策调控体现出密度大、组 合性强、力度大等特点，但调控的效果却低于预期。其特点是：（1）1998 年以来的宏观调控第一次使用扩张性政策来扩大内需、启动经济增长。这 是运用凯恩斯主义的需求管理政策来刺激经济的一次成功尝试，表明决策 部门已经开始沿用市场经济国家的成熟经验来调控中国的经济运行。（2） 2003 年以来新一轮宏观调控针对的是部分行业投资过度扩张带来的局部经 济过热，不同于以往的经济全面过热。在这种情况下，决策部门采取了“有 保有压、区别对待”的方针，采取点刹车的方式来调控经济运行。地方政 府和部分行业基于利益驱动存在与中央政府进行博弈的行为，在这一轮宏 观调控中表现得尤为明显。与紧缩性政策的调控效果相比较，近两轮扩张 性与“有保有压”政策未能有效体现出政府的政策意图，其绩效也与预期 存在一定的差距。当然，2003 年下半年开始的新一轮宏观调控，为控制可 能出现的经济过热趋势，起到了积极的效果。据此，有学者认为：“正是 我们多年来通过宏观调控，有效地抑制了过剩生产力的产生，成功避免了 经济过热，实现了经济平稳快速的增长”（樊纲，2007）。确实，转轨以来 特别是1998年以来我国的宏观调控确实起到了有效抑制经济发展中不稳定 不健康的因素、避免经济出现大的波动，促进经济持续快速增长的积极作 用。从总体上说，我国的宏观调控巩固了经济体制改革的成果，保障了改 革的顺利进行并将改革持续推向深入（庞明川，2006）。但是，一些学者认 为 1996 年以来的宏观调控确实存在与预期的脱节问题。如吴超林（2001） 认为：“1997 年以后，面对在市场机制作用不断扩大基础上形成的总需求 小于总供给的宏观总量非均衡情形，尽管政府实施了更为市场经济意义上 的一系列积极的财政政策与货币政策，但三年来的宏观调控政策效应与预 8 期的结果仍相距甚远”；王洛林也认为“尽管我们的宏观调控政策取得重 要成效，但效果还不够理想”①。 表表表表 1 我国转轨以来历次宏观调控的经济背我国转轨以来历次宏观调控的经济背我国转轨以来历次宏观调控的经济背我国转轨以来历次宏观调控的经济背景与政策特点景与政策特点景与政策特点景与政策特点 时间 经济背景 调控重点 政策特征 调控手段 调控方式 政策工具 1971 － 1981 投资与需求 双膨胀，财政 信贷扩张 控制投资 与消费 紧缩性 以行政手段 为主，经济手 段为辅 以直接管理 为主，间接 管理为辅 财政政策 为主，货币 政策为辅 1982 － 1986 经济过热 物价上涨 通货膨胀 紧缩性 以行政手段为 主，但经济手 段力度增强 强化间接 调控方式 货币政策 工具开始 得到运用 1987 － 1991 投资与需求 膨胀引发通 货膨胀，经济 过热 通货膨胀 紧缩性 强调行政干 预，但经济手 段力度加强 加大间接 调控力度 财政、货 币、价格、 外贸等综 合配套 1993 － 1997 经济全面过 热，通货膨胀 通货膨胀 紧缩性 行政手段减 弱，经济得到 广泛运用 间接调控 为主 “适度从 紧”的财政 货币政策 1998 － 2002 有效需求不 足，通货紧缩 扩大内需启 动经济 扩张性 经济与法律 手段为主 间接调控 为主 积极财政 政策 2003 － 2007 投资增长过 快，局部经济 过热 信贷与土 地 有保有 压 经济、法律手 段为主，行政 手段为辅 直接调控 与间接调 控相结合 各种政策 工具综合 运用 ① 参见 http://www.cdsme.com/html/xxym.asp?ID=5744，2007 年 12 月 4 日。 9 从表 1 中可以看出，在转轨以来的六次宏观调控中，前四次都属于经 济过热的情形，因此政府选择了紧缩性的政策给过热的经济降温，区别仅 在于运用了不同的政策工具和调控方式。对于第五次宏观调控面临的有效 需求不足和通货紧缩问题以及第六次面临的局部经济过热问题，政府分别 采取了扩张性的财政政策和“有保有压、区别对待”的方针。可以看出， 我国改革开放以来的宏观调控伴随着经济体制改革的历程经历了包括治理 经济全面过热、局部过热与内需不足、通货膨胀与通货紧缩的复杂过程， 采取的调控措施包括紧缩性、扩张性与“有保有压”等政策选择，调控手 段从行政计划等直接手段过渡到运用经济、法律等间接手段，应该说，我 国的宏观调控几乎经历了从短缺到过剩、从过热到过冷、从通货膨胀到通 货紧缩的全过程，成功应对了经济可能遇到的各种复杂经济状况。 三三三三、、、、中国特色宏观调控的形成机理中国特色宏观调控的形成机理中国特色宏观调控的形成机理中国特色宏观调控的形成机理 在实行市场化改革的背景下，为什么中国的宏观调控明显区别于西方 成熟市场经济国家和转轨国家的政府干预？要回答这一问题，就必须联系 中国的特殊国情和体制基础来说明。 第一，从转轨经济所面临的体制基础来看，转轨前期，我国经济运行 的体制基础被许多学者称为“双轨制”或“体制外”现象（张军，1997； 吕炜，2006），体现为传统计划体制向市场体制的过渡阶段：一方面，计划 体制逐渐走向衰落，但仍主导着经济运行；另一方面，市场体制虽逐渐增 强，但尚未得到确立，因而其基本特征表现为计划与市场“双轨”。而 1998 年扩张性政策所对应的体制基础是在市场经济体制框架的基本建立：一方 面经济运行的基本特征是市场的，市场机制的主导作用与市场失灵、市场 缺陷会同时存在于经济运行中，与之相适应的政府与市场关系的基本框架 也将逐步形成；但另一方面，由于经济转轨并未完成，市场机制运行的效 率又必将受制于传统体制下各种遗留问题的解决。由于起主导作用的市场 10 体制还比较脆弱，市场失灵、市场缺陷等直接影响了市场功能的有效发挥， 而传统体制的一些微观基础还在发挥作用，还在影响着市场机制的运行效 率。因此，受此体制基础的影响，积极性政策的扩张效应作用于经济运行， 自然也就不能起到带动投资和消费、从而启动经济，恢复经济的自主增长 能力的效果。中国社科院经济所宏观课题组（1999）认为，在市场化过程 中，政策效应的发挥往往离不开体制上的相应变革，因为，体制的不完善 不仅会使任何一个政策操作产生正负两个方面的效应，而且有可能进一步 放大负效应而抑制正效应。而 2003 年以来的体制基础仍是不完善的市场体 制：一方面，市场体制的基础还不稳固，市场体制本身还需进一步完善； 另一方面，经济中的一些深层次矛盾和问题还在深刻地影响着市场功能的 发挥，影响着市场机制的效率。特别是产权约束机制的缺失与地方政府的 政绩冲动导致了局部的经济过热。在这样的体制基础下，政府推出“有保 有压、区别对待”的调控政策，未能从根本上有效遏制部分地区和行业的 投资冲动与利益驱动，以至于不得不进行“多次调控”，甚至不得不动用行 政手段这一“撒手锏”。因此，目前我国的这种由市场机制主导的体制基础 既有市场体制的一般特点，也有完善体制阶段的特殊性。这种体制特点必 然影响到经济政策乃至宏观调控政策作用的发挥，并直接决定着政策的效 果。吴超林（2001）认为：“针对经济总量非均衡的宏观调控如果没有坚实 的微观基础，那么，作为一种外生的制度安排的政策效应释放必然受到极 大的制约。宏观调控政策的传导还需要相应有效的市场传导条件或机制。 在中国，由于市场结构并不完全，特别是资本市场和货币市场在相当大的 程度上仍属管制市场，缺乏有效的市场传导机制使宏观调控成为一种外生 于市场条件的政府安排。因此，宏观调控政策能否发挥作用已不仅仅是政 策本身的问题。” 第二，从我国经济发展不同阶段的不同特点来看，转轨前期，我国的 四次宏观调控又可大致分为两个阶段：1978－1991 年为第一阶段，即对传 11 统计划经济体制的改革阶段。这一阶段中国处于短缺经济状态，宏观经济 管理的主要任务是治理通货膨胀，采取的主要是行政和计划手段，开始引 进财政、货币政策的概念和做法；1992—1997 年为第二阶段，即市场经济 体制初步建立阶段，短缺经济逐渐结束，在有些方面出现了过剩现象，既 有通货膨胀的压力，又存在出现通货紧缩的可能，政府的宏观经济管理由 原来的行政和计划手段为主，发展成为以经济、法律等间接手段为主，辅 助以必要的行政、政府投资等直接手段，财政货币政策的作用越来越大。 而进入转轨中后期，中国经济运行中出现了许多以前从未出现过的新现象： 有效需求不足、通货紧缩、产能过剩、流动性过剩、房价持续高涨、投资 扩张、外贸顺差过大以及新一轮的经济过热、通货膨胀等。解决这些问题， 不可能像单纯地解决短缺和经济过热问题那样简单，再加上我国经济总量 大、地区差距大、经济环境复杂、国际经济一体化以及长期以来的“二元 结构”和经济失衡等，使得像中国这样的一个大国经济体的任何一个经济 问题都会给国内经济调整和宏观调控带来困难。正是在这一意义上，华民 （2007）认为，经过近 30 年经济发展，中国经济实力尽管已大幅提升，但 从人均国民收入与经济结构等角度显示，中国至今仍是一个发展中国家。 存在大量结构性问题是发展中国家的一个典型特征，其中最为重要的就是 刘易斯所讲的“城乡二元结构”问题，由此导致了当今中国任何宏观经济 政策的传递通道是不完整的，从而大大降低了宏观调控的政策效率。这一 特殊国情决定了中国的宏观调控不能盲目照搬和套用西方国家的现成做 法，而应坚持走自己的道路，探索建立适合自己国情的宏观调控体系。中 国三十年来宏观调控实践的成功经验也充分证明了这一点。 第三，从转轨阶段政府经济职能的构成来看，与成熟市场经济国家相 比较，我国政府的经济职能具有形式上的多样性和成因上的复杂性（黄伯 平，2008）。具体地说：（1）我国现阶段的宏观经济管理工作由宏观调控 和一般性宏观经济管理两部分构成，而成熟市场经济国家则只有宏观经济 12 政策；（2）市场缺失的存在使得大量微观手段参与宏观经济管理中，造成 宏观调控在手段上的复杂性；（3）除市场缺失外，市场经济本身带来的市 场失灵以及转轨经济所带来的市场不完善又使得转轨经济中宏观调控比市 场经济条件下的宏观调控更为复杂、更为艰巨。黄伯平（2008）认为，我 国现阶段政府的经济职能包括市场监管与经济调节（宏观经济管理）两大 方面，而宏观调控与一般性宏观经济管理就构成了经济调节的重要内容。 这里的宏观调控的理论依据是弥补市场局限与市场缺失，而目标则是平抑 经济发展过程中出现的异常波动，其手段是以政策性手段为主，具有弹性、 灵活性、应急性和阶段性等特点。当然，我们认为，随着市场经济体制的 确立和完善，我国市场体系中还存在市场经济本身带来的市场失灵以及转 轨经济所带来的市场不完善等，使得宏观调控面临着与成熟市场经济国家 不同的经济背景。因此，我国的宏观调控不仅应包含成熟市场经济国家对 宏观经济进行干预的一般性内容，还应具有适应转轨经济运行特点的宏观 调控的相关内容。 四四四四、、、、中国特色宏观调控的基本经验中国特色宏观调控的基本经验中国特色宏观调控的基本经验中国特色宏观调控的基本经验 改革开放三十年来，我国的宏观调控取得了以下五个方面的基本经验： 第一，充分认识宏观调控在社会主义市场经济中的地位和作用。对经 济实行宏观调控，既是当今市场经济国家的通行做法，也是社会主义市场 经济的内在要求。发展市场经济，一方面要充分发挥市场在资源配置方面 的基础性作用，同时市场本身也还存在自发性、盲目性、滞后性等缺陷， 必须依靠国家对市场活动的宏观指导和调控来加以弥补和克服。对于转轨 经济来说，还存在市场缺失与市场不完善，更需要宏观调控来弥补。因此， 党的十四大报告提出，建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家 宏观调控下对资源配置起基础性作用。十七大报告进一步明确指出：“要 深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置 13 中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”这表明了宏观 调控本身就是社会主义市场经济体制的重要组成部分。 第二，不拘泥于西方的传统，大大拓展了宏观调控的内涵与外延，形 成了具有中国特色的宏观调控体系。一般说来，在市场经济国家，对于经 济的周期性波动，宏观调控有两种基本形态：一种是当需求不足、失业率 上升时，政府通过实行扩张性财政货币政策，以扩大需求，拉动经济增长 和增加就业；另一种是当总需求过于扩张引起通货膨胀率上升时，政府通 过加息、紧缩财政支出等措施来抑制通货膨胀。然而，中国的宏观调控除 了上述两种基本形态外，还出现了为应对当时经济运行状况的其他复杂情 形：从宏观调控的目标上看，既有对经济全面过热的治理，又有对有效需 求不足和局部过热的治理；既有对通货膨胀的治理，又有对通货紧缩的治 理。从政策措施上看，有紧缩性政策，也有扩张性政策，还有“有保有压、 区别对待”的政策。从调控手段上看，有直接的行政手段，也有间接的经 济手段和法律手段。从调控力度上看，既有全面的“一刀切”，也有“有 保有压、区别对待”、“双防”和“一保一控”；既有暴风雨式的全面调 控，又有适时适度的微调。从调控时机上看，既有最初的治理性的被动调 控，也有近年来的主动调控、事前调控和预防性调控。可以说，中国的宏 观调控面临更为特殊的经济背景，成功地应对了各种复杂的经济状况，取 得了丰富而又宝贵的经验教训，初步建立起一个较为完善的宏观调控体系。 第三，按照科学发展观的要求来加强和改善宏观调控。传统的宏观调 控的总目标是调节国民经济的总量均衡与结构均衡，核心是盯住经济增长 率。经济增长是经济发展的基础，而经济发展则具有比经济增长更为丰富 的内涵。近半个多世纪以来，人类社会的发展观经历了从单纯追求 GDP 的 增长到兼顾经济、社会和环境的可持续发展的重大转变。党的十六届三中 全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经 14 济社会和人的全面发展。”①十七大报告把科学发展观的内涵概括为：第一 要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是 统筹兼顾。这就为宏观调控提供了科学的指导思想和新的方法论，客观上 要求我国的宏观调控必须树立以人为本、全面协调可持续的科学发展观。 事实上，2003 年以来的宏观调控就是贯彻落实科学发展观的重大实践。 第四，把加强和改善宏观调控与深化经济体制改革结合起来。前已述 及，在向市场经济体制的转轨进程中，我国的宏观调控重点是要解决在现 阶段的市场体制下所存在的市场缺失、市场失灵以及市场不完善等问题， 这些问题往往体现为经济运行中存在的突出矛盾和问题，体现为对经济平 稳健康发展的障碍和制约，客观上为宏观调控增加了难度，影响了宏观调 控的政策效果。因此，在宏观调控的实践中，中央反复强调，要立足当前， 着眼长远，标本兼治，把加强和改善宏观调控同推进体制改革结合起来， 在加强和改善宏观调控的实践中深化改革，通过深化改革从体制机制上消 除经济健康发展的障碍。 第五，把加强和改善宏观调控与民生问题有机结合起来。重视民生， 改善民生，既体现了科学发展观的要求，也是全面建设小康社会与和谐社 会的现实需要，也是加强和改善宏观调控的重要任务。十七大报告提出“加 快推进以改善民生为重点的社会建设”，将民生问题提升到了一个前所未 有的新高度。这就要求在宏观调控的实践中，要把加强和改善宏观调控与 解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题有机统一起来，合理调整 国民收入分配格局，既推动经济平稳较快发展，又不断改善群众生活，让 城乡居民在经济持续快速发展中得到更多实惠。事实上，近年来陆续推出 的多项宏观调控政策在教育、医疗、住房、就业、收入分配、社会保障和 福利救助等六大民生领域已取得重大进展。这一方面促进了民生问题的显 著改善，同时也为宏观调控的顺利实施奠定了良好的社会基础。 ①《十六大以来重要文献选编》（上），人民出版社 2005 年版，第 465 页。 15 五五五五、、、、中国特色宏观调控的理论创新中国特色宏观调控的理论创新中国特色宏观调控的理论创新中国特色宏观调控的理论创新 尽管中国的宏观调控才走过三十年的发展历程，与成熟市场经济国家 近八十年的国家干预历史相比还较为短暂，但中国的宏观调控已经形成了 自己的鲜明特色。从宏观调控本身来说，调控伊始，中国政府就采取了一 种与渐进式转轨策略相类似的带有明显“摸着石头过河”色彩的策略模 式，这种模式迥异于惯常使用货币政策与财政政策的西方经典宏观调控， 也不完全合乎西方经济学的教材和概念，也完全不同于其他转轨国家的宏 观调控。从总体上看，这些特殊性主要包括：（1）涵盖领域广泛。近年来， 我国宏观调控的范围除了通常的宏观经济领域外，还涵盖了企业结构调整、 节能环保、经济发展方式的调整、医疗体制的改革、教育问题、房地产价 格、过剩产能产业的整合，等等。（2）政策工具多样。在使用货币政策和 财政政策的同时，还采用了许多行政手段、法律手段和产业政策。（3）宏 观调控频繁。转轨以来，大幅度的宏观调控已进行了六次；在 2003 年以来 的第六次调控中，还出现了在一轮调控中的“多次调控”现象。（4）调控 力度适度。既有改革初期行政命令式的“一刀切”以及近年来对房地产市 场的强势调控，又有针对局部经济过热所采取的“微调”。在一定程度上 说，宏观调控在政府的整个经济工作中扮演了重要角色，个别时期甚至成 为一种全方位的和多部门参与的重大的国民经济管理活动。 将宏观调控置于中国经济体制转轨的背景下，可以看出，中国特色的 宏观调控又具有以下几个特点：（1）实践性。从宏观调控的初始策略可以 看到，从一开始，中国的宏观调控就缺乏成熟的理论指导，体现出明显的 实践性。随着经济体制改革的深入，宏观调控的每一步都伴随着实践的进 程，同样带有明显的探索性质，因为并没有现成的经验可以借鉴。（2）过 渡性。中国的经济体制改革本身就带有明显的过渡性，而宏观调控从传统 体制下的计划管理过渡到开始运用短期的经济政策调控宏观经济，再到形 16 成适合中国国情的宏观调控体系，同样具有过渡的性质。（3）综合性。无 论是从宏观调控的目标、政策工具的运用上看，还是从宏观调控的影响上 看，中国的宏观调控都体现出综合的特点，对宏观经济运行乃至社会发展 产生了深刻影响。（4）创新性。如前所述，中国的宏观调控不同于西方国 家的传统做法，在宏观调控的目标、内涵、政策工具的运用、调控手段的 选择以及调控体系的建立等方面取得了重要的创新，具有明显的中国特色。 宏观调控的中国特色还可以从西方媒体的评论中得到佐证。20 世纪 90 年代，中国的宏观调控就“引起国际上广泛关注和赞赏”。①当时就有媒体 认为中国的宏观调控在照搬西方模式，朱镕基说道：“我们的所有宏观调 控措施都不是照抄西方模式，都是有中国特色的。”②对于 2003 年以来的 宏观调控，西方主流媒体则称之为“macro-economic controls”。这一方面 说明了中国的宏观调控确实与成熟市场经济国家存在明显的区别，另一方 面，也提醒我们在面对西方媒体的评论时，不妨谨记邓小平同志的“猫 论”，因为只有那种适合中国国情的、并在实践中得到检验被证明是行之 有效的理论，才是我们最佳的路径选择。用布坎南（J. M. Buchanan）的话 来说，就是“中国是个谜，但是它管用（China is a puzzle，but it work!）”。 从总体上看，中国的宏观调控不仅具有成熟市场经济国家宏观调控的 一般性，而且还具有中国作为一个转轨国家所独有的特殊性。首先，从宏 观调控的目标上看，不仅具有市场经济国家宏观调控所具有的经济增长、 币值稳定、充分就业与国际收支平衡这传统的四大目标，还包括粮食安全 问题、股市投机问题、房地产价格问题、节能减排问题以及国际经济的影 响问题等。因此，宏观调控的目标呈现出多元化的特点。其次，从宏观调 控体系的构成来看，市场经济国家的宏观调控体系主要包括财政政策与货 币政策，而中国的宏观调控则包含了内生性宏观调控体系和外生性宏观调 ① 陈锦华：《国事忆述》，中共党史出版社 2005 年版，第 294 页。 ②《新时期经济体制改革重要文献选编》（下册），中央文献出版社 1998 年版，第 1468 页。 17 控体系两大部分（黄伯平，2008）。前者的核心是经济手段，主要包括财政 政策、货币政策和价格政策，其实质在于通过变动各种具有一定弹性的政 策工具，抑制或刺激投资、消费与进出口的规模或结构，为市场主体营造 一个有利的政策环境，从而得到平抑经济异常波动的目标；后者的核心则 是行政手段，主要包括针对市场主体的一般行政手段如窗口指导、信贷控 制、国企管理、要素资源数量控制、价格干预、市场准入或过程控制政策 等与针对执行部门的特殊行政手段如行政监督政策，其实质在于非市场化 规制或行政监督以平抑经济的异常波动为出发点参与宏观调控，通过直接 影响市场主体的供需活动或政府各级职能部门的政策执行情况来达到宏观 调控的预期目标。第三，从政策工具的运用上看，市场经济国家常用的政 策工具包括货币政策中的货币供应量、法定准备金率、再贴现率与财政政 策中的公共支出、公共收入等，而中国的宏观调控所使用的政策工具除此 以外，还包括货币政策中的外汇储备、财政政策中的进出口税率、价格政 策中的重要生产要素和资源的价格以及行政手段中的信贷规模、重要生产 资料的供给、重要商品价格以及土地、建设、规划、环保、安全、贸易、 外资、产业、市场秩序等政策门槛和各宏观调控政策执行部门的政策执行 情况等。第四，从宏观调控的影响来看，市场经济国家的宏观调控主要影 响宏观经济的运行，而中国的宏观调控除对经济运行产生重大影响外，还 深刻地影响到社会生活的许多方面，包括居民的生活水平。综上所述，中 国式的宏观调控不仅具有自己的特色，而且经过实践反复证明是适合中国 特殊国情和行之有效的，是一种重大的理论创新。 从上述可以看出，中国的宏观调控正如一些学者所说的那样“虽 然未必是完全有计划、有预料，更多带有‘摸着石头过河’的特点，虽然 未必完全合乎西方经济学的教材、概念，虽然未必所有的东西都很完 美，……虽然东一锒头西一棒子，但宏观调控的方向是对的，并且启动及 时，是在治理泡沫危机最恰当时点进入。”“总体上，……宏观调控已取 18 得喜剧性效果”①。对于这种带有“喜剧性效果”的宏观调控，有学者认为 有自己的特色：在时间上，改革尚在中途，市场经济还不规范，某些方面 保留计划经济的影响，两者有其互补性和互动性；在空间上，中国是一个 人口多、幅员广的发展中大国，地区之间发展很不平衡，竞争力的差距甚 大（沈立人，2007）。但是，这种归结有简单化、表面化的倾向。我们认 为，可以将我国的宏观调控归结为一种处于转轨进程中的适合中国特殊国 情和体制基础的独特的调控体系，是一种广义的宏观调控，明显有别于成 熟市场经济国家的宏观调控。这一独特的调控体系的形成机制除受特殊的 国情和经济运行不同阶段的特点所影响外，一个最为重要的因素是还受到 了转轨进程中不同阶段体制基础的制约。因此，中国的宏观调控不能简单 地照搬西方成熟市场经济国家的做法，重要的是应与转轨经济的体制基础 相适应（庞明川，2008）。只有这样，才有利于切实增强调控政策的科学 性和有效性，以充分地发挥调控政策的效果。 ① 赵晓认为：“看上去未必那么规范、合乎经典的中国版宏观调控，更多带有‘摸着石头过河’的 特点，却产生出喜剧效果，将中国经济推向最好的增长局面”。参见赵晓：《中国版宏观调控的喜剧 效果》，《人民论坛》2007 年 5 月 22 日。 19 参考文献参考文献参考文献参考文献：：：： [1] 黄伯平：“宏观调控的理论反思”，新华文摘，2008（15）。 [2] 刘瑞：“宏观调控的定位、依据、主客体关系及法理基础”，经济理论与经济管，2006 （5）。 [3] 汤在新：“宏观调控和国家干预”，当代经济研究，2000（4）。 [4] 马宏伟，于春晖：“专家详解：我国宏观调控的一般规律和新特点”，人民日报，2006 （9）。 [5] 吴超林：“宏观调控的制度基础与政策边界分析”，中国社会科学，2001（1）。 [6] 文也：“对我国货币政策弱效应的辩证分析”，当代财经，2002（12）。 [7] 中国社科院经济所宏观课题组：“投资、周期波动与制度性紧缩效应”，经济研究， 1999（3）。 [8] 张军：“‘双轨制’经济学：中国的经济改革（1978－1992）”，上海三联书店，上 海人民出版社 1997 年版。 [9] 张曙光，“对目前中国货币政策及其实施的总体评论”，中宏网，2002（9）。 [10] 华民：“宏观调控的宏观基础究竟在哪里”，上海证券报，2007（11）。 [12] 阮煜琳：“专家称宏观调控取得重要成效但效果还不够理想”，中国新闻网， 2007（12）。 [13] 顾海波：“本次宏观调控成为‘空调’”，房地产门户-搜房 http://www.soufun.com ， 2006（5）。 [14] 沈立人：“中国宏观调控理论研究需要深化”，中国改革报，2007（6）。 [15] 吕炜：“经济转轨理论大纲”，商务印书馆 2006 年版。 [16] 庞明川：“转轨以来中国的宏观调控与经济发展”，财经问题研究,2006（2）。 [17] 庞明川：“从紧缩、扩张、稳健到‘双防’：宏观调控的政策绩效与体制基础”， 财贸经济，2008（6）。 [18] 庞明川：“中国宏观调控的体制基础与政策绩效”，世界经济，2008（7）。 20 “纪念改革开放三十周年” 研究专题之四 中国税制改革三十年中国税制改革三十年中国税制改革三十年中国税制改革三十年：：：：回顾与展望回顾与展望回顾与展望回顾与展望 李 晶 一一一一、、、、改革开放三十年税制改革历程改革开放三十年税制改革历程改革开放三十年税制改革历程改革开放三十年税制改革历程 改革开放以来，我国税收制度先后进行了三次重大的改革，在中国经 济和社会的大环境下，不同阶段的财税改革重点有着明显的时代烙印。与 中国总体的市场化改革道路相一致，中国的财税改革同样走的是波浪式前 进、阶梯式上升的道路。对三十年的财税改革进行回顾和总结，理清其脉 络和明确下一步要完成的道路，无疑对新形势下财税改革的继续深化具有 重要意义。 （（（（一一一一））））1984198419841984 年税制改革年税制改革年税制改革年税制改革：：：：建立涉外税收体系建立涉外税收体系建立涉外税收体系建立涉外税收体系 改革开放之后第一次税制改革始于 1984 年，其主要内容是以建立涉外 税制为突破口，普遍实行国营企业“利改税”和全面改革工商税收制度， 以适应改革开放初期的形势，适应发展有计划社会主义商品经济的要求。 在所得税税种安排上，对内资企业个人征收个人收入调节税和奖金税，对 外国个人则开征个人所得税，形成按企业的所有制性质设置税种的多重企 业所得税制①。在商品税税种安排上，由于对内资企业实行承包制而变成 “一户一率”的混乱局面，征收产品税、营业税以及两项基金等②，对外资 作者简介：李晶（1968-），女，内蒙古呼伦贝尔人，经济学博士，硕士生导师，东北财经大学副教 授，主要研究方向为财政税收理论与实践。 ① 按企业的所有制性质设置税种的多重企业所得税制包括国营企业所得税、国有企业调节税、集体 企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、中外合资经营企业所得税、外国企业所 得税，其中后两项外资企业所得税在 1991 年合并为外商投资企业和外国企业所得税。 ② 中共中央、国务院：《国家能源交通重点建设基金征集办法》，1982.12.15；财政部：《关于国 家能源交通重点建设基金征集办法实施细则》，财税[1983]8 号，1983.1.17；国务院：《关于发布< 国家预算调节基金征集办法>的通知》，国发[1989]第 13 号。 21 企业则征收增值税。由于计划价格占主导地位，税收政策被赋予过多的经 济调节功能。 （（（（二二二二））））1994199419941994 年税制改革年税制改革年税制改革年税制改革：：：：普遍推广增值税普遍推广增值税普遍推广增值税普遍推广增值税 改革开放之后第二次税制改革始于 1994 年，其主要内容是全面改革工 商税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。1994 年，我国在 实行分税制财政体制改革的同时，根据事权与财权相结合的原则，对税制 进行了全面而重大的改革。在商品税改革方面，立了以增值税为核心的新 的商品税制，同时辅之以消费税和资源税，以实现引导消费行为、纠正过 低的资源价格、保护环境等目的。鉴于增值税具有税基广泛、避免重复征 收、相互交叉稽核和征管相对简便、有利于公平税负、稳定财政收入等优 点，税制改革选择以增值税作为主体税种，在货物的生产制造和销售领域 普遍推广增值税；又考虑到当时的宏观经济面临着通货膨胀的压力和财政 收入规模的压力，在增值税的改革上选择了生产型增值税模式；在所得税 改革方面，分别合并了内资企业所得税和外资企业所得税，建立了内资企 业所得税制和外资企业所得税制；改革了个人所得税，统一了内外有别的 个人所得税制，撤并和开征了一些地方税种。1994 年分税制改革是中国历 史上规模最大、影响最深远的一次税制改革。可以说，我国现行税收制度 体系正是 1994 年正式推开的税制改革打下的基础，这一次税制改革奠定了 今天税收制度结构的基础。 （（（（三三三三））））2004200420042004 年税制改革年税制改革年税制改革年税制改革：：：：统一内外税收制度统一内外税收制度统一内外税收制度统一内外税收制度 改革开放之后第三次税制改革始于 2004 年，其主要内容是统一税制， 以适应加入世贸组织和中国经济高速发展的要求。2004 年税制改革是在 1994 年税制改革的基础上调整、优化、完善的渐进式改良，是在已有税收 制度基本框架之内作进一步的小幅度的回调。因而，与 1994 年税制改革相 比，200